摘 要：随着教育强国战略由顶层设计转向具体实施，省级层面承担着承上启下的枢纽作用。从公共政策执行理论视域来看，教育强国建设的省域实践探索是一个复杂的公共政策执行过程。梳理各省域实践探索经验，提炼出政策驱动型、自主探索型、区域协作型、特色聚焦型四种典型模式。省域层面推进教育强国建设，面临着结构性失衡、执行性阻滞、资源性约束等深层次挑战。对此，需要强化省级统筹与系统谋划，构建协同高效的教育治理新格局；深化省域教育资源配置机制改革，筑牢教育强省建设根基；激发基层活力与创新潜能，增强教育强省建设内生动力；推动省域教育开放融合，塑造未来教育发展新形态。
关 键 词：教育强国；教育强省；省域；政策执行；教育治理
作者简介：阙明坤（1983—），男，浙江大学国家高端智库教育学院分中心执行主任，研究员，主要从事教育政策研究；柯亦婷（2001—），女，浙江大学公共管理学院研究助理，主要从事公共政策与教育管理研究。
引用该文献：阙明坤.教育强国建设的省域实践：模式、挑战与策略[J]. 国家教育行政学院学报，2026（6）：23-33，95.
党的二十大报告明确提出到2035年实现建成教育强国的战略目标，《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》（以下简称《纲要》）全面擘画了教育强国建设的宏伟蓝图，建设教育强国正逐渐由梦想走向现实。省级层面在教育强国建设中处于承上启下的枢纽位置，省域实践既是国家战略的承载主体，又是地方创新的实施单元，是国家战略落地的关键层级。《纲要》明确提出“各级党委和政府要切实扛起教育强国建设的政治责任，把推进教育强国建设纳入重要议事日程，结合实际抓好本规划纲要贯彻落实”，为建设教育强国的省域实践提供了总体指引。然而，省域实践面临政策统一性与区域差异性平衡、政策传导阻滞与治理效能困境、资源约束冲突等深层矛盾，需在落实中央政策过程中探索差异化路径。
一、文献综述与理论基础
在教育强国建设的进程中，省级层面承担着政策落地、资源统筹与改革创新等重要功能。教育强国省域实践必须置于国家教育现代化的宏大历史脉络与顶层政策语境中系统考察。所谓“省域实践”，并非简单地等同于省域治理或省级统筹，而是特指在中央统一部署下，省级政府依托区域资源禀赋，统筹推进教育规划、政策供给、资源配置与改革落地，在多元联动格局中发挥枢纽作用的系统性行动过程。
1. 文献综述
“教育强国”作为一个系统的政策概念，其内涵随着国家发展阶段的演进不断丰富和深化。教育强国不仅是一个规模概念，还是一个质量概念、结构概念和效能概念。从新中国成立初期的扫盲启智到改革开放后的普及教育，从建设现代教育体系到建设高质量教育体系，从建设教育大国到建设教育强国，教育强国建设始终与国家战略同频共振、同向而行。随着教育强国战略的深入推进，省域层面如何有效落实这一战略受到学术界关注。1994年，广东等省份便率先锚定建成教育强省的目标，河北、湖北、辽宁等省份在20世纪末至21世纪初结合自身省情提出教育强省建设任务，形成了自下而上探索的格局。有学者分析了教育强省的发展目标，有学者对省域教育现代化实践进行了分析，还有学者构建了省域教育现代化建设指标体系。在中央顶层设计的指引下，各省积极投身教育强国建设，形成了各具特色的实践图景，但仍面临诸多困境：优质教育资源在城乡、区域之间的分布不均衡；政策统一性与区域差异性之间存在平衡难题，东、中、西部地区在经济社会发展水平、教育基础和文化禀赋方面的差异显著，国家层面的统一政策如何在资源禀赋迥异的各省有效落地，成为亟待破解的治理课题。总之，前期的系列省域先行实践形成了省域教育高质量发展的初步框架，学界对教育强国省域实践探索的重要意义、基本模式、主要路径、保障举措等进行了探讨。
2. 理论基础
教育强国战略由顶层设计转向具体实施，各省制定配套政策并在实践中落地，形成政策传导链条。政策执行是公共政策的重要环节，从公共政策执行理论的视域来看，省域层面的教育强国实践绝非简单的政策照搬，而是一个融合多元执行逻辑、依循“模糊-冲突”政策执行理论、涉及多方利益协调的复杂公共政策执行过程。
第一，政策执行的双向互动。1973年，普雷斯曼(Jeffrey Pressman)和威尔达夫斯基（Aaron Wildavsky）出版《执行：华盛顿的伟大期望是如何在奥克兰破灭的》一书，政策执行研究开始成为学界关注的焦点。历经时代变迁，公共政策执行理论模式被划分为三种：自上而下模式由上级主导推动政策落地，强调执行的统一性；自下而上模式聚焦基层实践，以地方需求反馈优化政策，突出执行的灵活性；整合型模式综合二者优势，构建双向沟通机制实现政策的动态优化。省级政府处于中央与地方的联结枢纽位置，既是国家教育方针政策的执行者，又是本区域内教育资源的统筹配置者和改革创新的主导者，这种承上启下的角色决定了省域实践必须兼具贯彻国家意志的坚定性与契合省情实际的灵活性。整合型政策执行模式为省级政府处理省域教育实践中的问题提供了思路，有利于构建上级统筹与基层反馈的双向沟通机制。
第二，政策执行中对“模糊-冲突”的应对。20世纪90年代，理查德·马特兰德（Richard E.Matland）基于整合型政策执行模式构建了“模糊-冲突”分析框架。模糊性与冲突性是政策的基本特性。模糊性指基于政策目标的不确定性，各主体根据认知理性作出不同的认知判断。“冲突性是指多主体因利益、价值的差异甚至排斥，引起对政策目标或执行方式的争议。”中央有关教育强国建设顶层设计的战略目标虽清晰明确，但在具体实施路径和资源配置方式上给予了各省探索的空间，因此不可避免地产生了模糊性。在政策执行过程中，省级政府既要贯彻中央部署的教育强国战略要求，又要兼顾省内多方群体利益，面临政策执行的冲突性。由“模糊-冲突”理论可知，省级政府要精准调配资源、细化政策标准，从而更好推动教育强国政策落地。
第三，政策执行的多中心治理。诺贝尔经济学奖得主埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）在《公共事物的治理之道：集体行动制度的演进》一书中提出自主治理理论和多中心治理理论，启示多元主体如何在复杂互动中实现共治。现代教育治理强调从传统的政府单一管理，转向政府、学校、社会、市场等多元主体共同参与的治理模式。省域教育强国建设的效能在很大程度上取决于省级政府能否构建一个多元共治的现代教育治理体系，从而汇聚各方资源、凝聚社会共识。如何理顺政府与学校的关系、如何引入和规范社会力量、如何构建新型政校关系，是省域实践必须回答的治理命题。
总之，政策执行的双向互动模式、面临的模糊性和冲突性，以及多中心治理，相互联系、相互影响，是公共政策执行理论在不同时期不同阶段的演化形态，为研究教育强国建设的省域实践提供了具有针对性的视角。基于上述三种理论视角，鉴于教育强国战略实施的复杂性，可以建立一个整合的分析框架：在纵向互动维度，考察省级政府如何在贯彻国家政策与回应基层需求之间实现动态平衡；在情境适配维度，分析省域实践如何应对政策执行中的模糊性与冲突性；在横向协同维度，探讨省级政府如何构建多元主体参与的教育治理格局。该框架能够精准剖析省域实践中的问题与挑战，为探索有效路径提供坚实理论支撑。
二、教育强国建设的省域实践探索模式
目前，全国31个省（自治区、直辖市）均已召开省级教育大会，出台落实《纲要》的省域具体配套政策。各省份立足区域实际，充分发挥主动性和创造性，形成了各具特色的实践路径，谱写了教育强国建设与教育强省建设的“协奏曲”，体现了地方在落实国家战略时平衡政策统一性与地方创造性的行动逻辑，展现出因地制宜推进教育改革发展的智慧。
1. 政策驱动型：以制度优势筑牢教育强省战略根基
政策驱动型模式以国家顶层设计为指引，通过详尽的规划纲要、政策文件与实施计划，将国家战略转化为省域的实践行动，形成具有中国特色、地方特征的教育强省建设模式。这种模式是基于政策的权威性和导向性，国家顶层设计为地方教育发展提供了宏观框架和目标，地方依据这些设计制定具体政策。党的领导确保了教育发展的正确政治方向，而完善的领导体制和工作机制则保障了政策的有效传达和执行，体现了政策执行过程中党的政治权威和组织协调能力。同时，责任压实及督导环节是政策反馈机制的重要组成部分，有助于及时发现政策执行中的问题并进行调整。
在政策制定和行动传导阶段，政策驱动型模式通过系统化的顶层设计，紧密结合自身实际情况，将国家战略逐级分解为可操作的省域实践。例如，陕西省构建了以总体规划为引领、三大专项方案为支撑的“1+3”教育强省制度体系。其背后是省级政府高位推动的政治势能，以总体规划确立远景目标，将高等教育、职业教育、基础教育等作为关键突破口，形成战略传导的刚性渠道；通过工作领导小组、工作专班等组织载体，将总体规划逐级分解为年度任务清单、责任部门清单和考核指标清单，从而压实主体责任、落实重点事务、传递工作动力。这种分层设计、系统推进的做法既保证了教育改革方向的正确性，又增强了政策落地的适应性，为教育强省建设提供了坚实的制度保障。
在政策执行和责任落实阶段，政策驱动型模式通过创新工作机制强化政策效能。教育强国的省域实践要形成“部署—执行—监督—激励”的闭环：一方面建立党政主导的责任传导机制，通过“一把手工程”提升执行权威；另一方面构建科学的政策反馈系统，将督导评估与资源配置有机结合。这种闭环驱动的执行体系，既发挥了制度的刚性约束力，又运用了激励的柔性引导力，确保各项政策从“纸面”落到“地面”。通过建立常态化的督导评估和动态调整机制，及时发现执行偏差并进行纠偏优化，形成持续改进的良性循环。
2. 自主探索型：以先行先试激发建设教育强省内生动力
教育创新是进一步全面深化教育改革的动能，自主探索型省域实践彰显地方政府在教育改革中的首创精神与能动性。自主探索型模式是教育强国建设中地方依据自身优势和条件主动探寻教育改革路径，注重先行先试和创新突破。在此视角下，地方政府既是政策执行者，也是教育创新的主动设计者，通过制度突破与路径探索形成特色发展模式，致力于形成可复制推广的经验。上海、江苏、浙江等地就是这一模式的代表。
一是制度创新的系统性。通过构建人才、经费、技术、设备、资本等全要素协同的制度体系，形成多层次、多维度的教育改革创新框架。浙江的自主探索集中体现在其系统化的改革创新生态构建上：通过“双一流196工程”等超常规投入推动高等教育整体跃升，构建四级学科建设体系；首创校院企高层次人才“互聘共享”机制，打通“先用后转”“安心屋”等科技成果转化路径，形成“企业出题、政府助题、高校答题、车间验题、市场评题”协同创新机制。这种制度创新本质是“破壁重组”，通过对人才身份进行制度性松绑，使知识要素实现跨组织流动，使制度创新得以持续深化。
二是区域特色的适配性。各省份基于资源禀赋、产业结构和文化传统打造差异化教育发展路径，实现教育改革与地方实际的高度契合。上海的自主探索凸显其国际化视野与科技创新导向的鲜明特色。以“教为科服务、为产育人”为主线，建立专业点动态调整机制；推出“住企培养”等改革，建立招生、培养、就业、监测联动机制；依托国际化优势，积极参与全球教育治理。这种以开放倒推改革、以科技引领创新的自主探索路径，充分体现了上海作为创新驱动前沿的使命担当。
三是改革的持续度。在保持政策连贯性的基础上建立动态调整机制，确保教育改革能够适应时代变迁并持续深化。教育强省建设不仅要遵循国家整体部署，还要被赋予充分的改革自主权，形成顶层设计保障方向、基层创新提供路径的良性互动格局。以江苏省为例，从1993年在苏南地区组织实施教育现代化工程试点，再到1999年出台《江苏省实施教育现代化纲要》，江苏省持续不断地探索教育现代化，2010年江苏省发布《江苏省中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》提出率先建成教育强省、率先实现教育现代化的战略目标，其持续的教育现代化实践所积累的制度优势为其教育自主探索奠定了坚实的基础。
3. 区域协作型：以开放合作拓展省域教育发展空间
教育资源在区域间存在显著差异，通过区域协作可以实现资源的优化配置与效率提升，达到优势互补与共同发展。区域协作型模式构建了教育资源优化配置的立体网络，通过省内协作、省际协作、国际协作三重维度的联动，形成多层次教育开放格局和立体化的协作网络，促进知识、技术和人才跨区域流动，为教育强省建设提供了重要的空间支撑和开放动力。广东、河北、广西等省区是该模式的典型代表。
第一，在省内协作层面，部分省份积极探索区域均衡发展的有效路径。例如，广东通过构建五级平台资源服务体系，推动优质数字资源在全省范围内的深度应用与共享，并安排专项资金支持粤东西北地区教育设施升级；福建通过建立城乡教育共同体、组织优质高中对口帮扶、创新教师编制调剂机制等方式，有效促进城乡教育一体化发展。在建设教育强省的目标指引下，省域实践通过制度设计促进优质教育资源向薄弱地区辐射，通过结对共建、跟岗研修、骨干培养等长效机制，将外部资源输入转化为薄弱地区自身的发展能力，实现从“输血”到“造血”的转变，致力于达成区域教育的均衡优质发展。
第二，在省际协作层面，部分省份通过跨行政区域的合作实现优势互补与共同提升。项目合作与对口帮扶是两种典型模式，前者以具体项目为载体推动深度合作，后者通过定点帮扶实现教育资源的定向流动。例如，京津冀地区通过基础教育阶段学校结对共建、高校疏解与项目合作等方式深入推进教育协同发展；贵州省借助东部省份“组团式”帮扶，提升县域教育质量。合作隐含着经验反哺、生源互动、政策试验等互惠空间，双方各自从中获得可持续收益，使省际协作突破短期任务逻辑，走向长效发展。
第三，在国际及中国港澳地区协作层面，一些省份基于地缘优势与战略定位开展各具特色的教育开放合作。粤港澳大湾区通过合作办学、港澳高校在内地办学、共建联合实验室等多种形式，系统推进高等教育融合发展，打造国际教育示范区；广西立足区位优势，深化面向东盟的教育交流合作，致力于建设东盟青年留学的重要目的地。通过搭建多层次合作平台将教育开放融入国家战略，能够实现从单一项目合作到系统化、制度化教育深度协作的转变。
4. 特色聚焦型：以因地制宜实现多元发展
特色聚焦型模式以区域独特资源为基础，将比较优势转化为建设教育强国的创新动能，在主动对接国家战略需求的同时，实现区域教育特色化发展，形成差异化教育发展路径。每个地区都有其独特的自然、文化、经济等资源，通过挖掘和利用这些特色资源，能够使教育更加贴合地方实际，培养出具有地方特色和竞争力的人才，满足当地社会发展的需求。
一方面，各地在政策创新与区位优势转化方面展现出鲜明的特色发展路径。例如，海南省充分发挥自由贸易港政策优势，以建设国际教育创新岛和智慧教育岛建设为抓手，围绕“深海”“南繁”等重点领域优化教育资源配置。新疆维吾尔自治区、西藏自治区等地则坚持以铸牢中华民族共同体意识为主线，其中新疆维吾尔自治区通过实施青少年“筑基”工程、促进各族学生交往交流交融等措施，夯实民族团结根基。在特色聚焦型模式中，各地精准识别区域在国家战略中的独特定位，构建符合区域特点的教育治理体系，将政策与实践有机结合，在服务国家大局中实现自身价值。
另一方面，在特色资源的教育转化路径方面，各地探索出多元实践方案。一些边境省份在铸牢中华民族共同体意识教育方面创新实践，打造“边境线上的思政课”等特色品牌，立足区域特色优化学科布局，推动草学、民族学等优势学科建设。部分省份充分发挥红色资源优势，做优红色研学、“大思政课”等特色品牌，构建具有区域特色的红色文化育人体系。这些探索证明，有效的特色资源转化需要深度挖掘地方文化底蕴，既要注重传统资源的现代转化，又要推动特色资源的体系化建设，实现从资源优势到育人优势的转变。
基于此，本研究构建了动力来源与实践导向的二维分析框架基础模型（见图1），交叉衍生出政策驱动、自主探索、区域协作与特色聚焦四种教育强国建设的省域实践模式。从纵向来看，教育强国建设省域实践的动力来源是以国家顶层设计为主导的政策传导和以地方内生需求为驱动的自主创新；从横向来看，该实践路径呈现出双重导向：对内注重体系优化与特色培育的内部整合，对外倡导区域协同与国际合作的外部融合。这一分析框架不仅系统归纳了教育强国建设省域实践行动的多元路径，更在理论上揭示了国家目标与地方情境之间的动态调适过程，以及政策执行中“自上而下”与“自下而上”的互动，从而为理解教育强国建设的省域落地机制提供了一个整合性的分析视角。
需要说明的是，上述四种省域实践模式并非相互割裂、非此即彼，教育强国建设的省域实践更多呈现出混合型特征，即同一省份在不同教育事项、不同发展阶段的实践模式往往存在差异，并非以单一模式贯穿始终。例如，有的省份在落实国家统一部署的基础教育均衡发展等核心政策时，主要呈现政策驱动模式，严格遵循中央顶层设计要求；而在推进高等教育特色发展等领域，则呈现自主探索模式，主动创新发展路径以适配地方需求。这种混合型实践模式，恰恰契合了教育强国建设省域实践的复杂性与多样性，也进一步印证了政策执行中动态调适、多元协调的核心逻辑，是国家目标与地方情境、政策要求与内生需求深度融合的具体体现。这些实践探索模式在现实中相互渗透、彼此融合，形成更加丰富多元的实践样态。
三、教育强国建设省域实践面临的挑战
教育强国建设在省域层面的推进，是一个充满复杂性与挑战性的实践过程。在动力来源和实践导向维度，当前省域层面推进教育强国建设面临的挑战源自政策传导与自主创新的动力错位、内部整合与外部融合的导向偏差，具体表现为教育结构性失衡、执行性阻滞与资源性约束三重挑战的交织影响。
1. 结构性挑战：教育非均衡格局与动态演进的复杂博弈
“教育结构优化是教育强国建设的关键环节”。教育强国建设的结构性挑战根植于国家宏大战略与省域异质禀赋之间的系统性张力。这一挑战的本质在于全国统一的战略目标与区域间不均衡的发展基底、差异化的功能定位以及动态化的演进路径之间存在着深刻的内在复杂关系。
第一，在空间结构上，四大经济区中，东、中、西部及东北地区的教育资源与发展水平存在显著梯度差。从动力来源来看，东部沿海省份凭借其优越的区位优势和雄厚的经济实力，既能够高效承接国家政策传导的红利，又能充分激发地方自主创新的活力；从实践导向来看，其集聚优质资源，在教育经费投入、基础设施水平、师资队伍质量、国际交流深度等方面形成了明显的“高地效应”。例如，长三角、粤港澳大湾区的教育现代化水平显著提升，但是中、西部及东北地区在“外部融合”导向不足与“自主创新”动力失衡的背景下，受限于地方财政能力、产业结构转型压力以及人口流动趋势，教育发展水平仍相对落后。这种空间上的结构性挑战，使得教育强国目标在落地的起点上就存在着巨大的省际差距。这一差距若不能有效弥合，将直接制约教育强国建设整体进程。
第二，在标准结构上，教育强省建设面临统一标准与地域特色的张力。教育强国建设需要一套可衡量、可比较的指标体系作为引导和评估的依据。然而，如何设定这套标准却是一个两难命题，既要避免“一刀切”，又要防止标准失范。一方面，如果采用全国绝对统一的量化标准，固然便于横向比较和中央督导，却有可能导致“一刀切”的弊病。对于资源禀赋迥异的省份而言，同一标准可能意味着东部省份“轻松过关”而中西部省份“遥不可及”，也可能迫使落后省份脱离实际、盲目攀比，造成资源错配和发展扭曲。另一方面，如果过度强调地域特色，各省自行设定差异化的教育强省标准，又可能引发标准失范、泛化甚至矮化的风险，难以保政策落实的总体质量。因此，如何在国家标准框架内，构建一套兼具基础底线要求与特色发展维度分层分类的教育强国省域评价体系，成为亟待解决的结构性难题。
第三，在发展结构上，各省教育发展水平处于动态演变中。传统教育强省优势可能减弱，后发省份有望赶超，这种格局流动性与到2035年整体建成教育强国的刚性目标形成复杂博弈。在区域竞争日益激烈、人口结构与产业格局深刻变迁的背景下，一些传统的教育强省可能因路径依赖、创新活力不足或资源外流而优势相对减弱；而一些曾经的教育弱省则可能通过超常规的战略投入、精准的特色定位、有效的政策创新实现“弯道超车”。这种动态性固然是教育系统活力的体现，但也为2035年这一刚性时间节点的整体达标带来了不确定性。它要求各省必须具备高度的战略预见性和政策适应性，既要锚定长期目标，又要能灵活应对内外部环境的快速变化。
2. 执行性挑战：教育政策传导阻滞与治理效能困境
教育强国战略在省域层面的执行过程绝非简单的上传下达，而是一个涉及多主体、多环节、多层级的动态调适过程，不可避免地要回应政策执行模糊性和冲突性的问题。当前，各省在推进教育强国建设时，普遍面临执行层面的挑战，导致国家战略在“最后一公里”出现效能衰减。
首先，政策转化面临挑战。省级政府作为承接国家战略与指导地方实践的关键枢纽，其政策转化能力直接决定教育强国建设的成效。然而，政策转化中出现的各类问题，源于对政策模糊性的应对偏差与对冲突性的协调不足，仅给出宏观导向，从而引发了一系列矛盾。第一，政策同质化与省域特色化的冲突，本质是省级政府对政策模糊性的消极应对。部分省份在制定落实《纲要》的实施方案和配套措施时，未能紧密结合本地区经济发展阶段、产业结构和文化禀赋进行深度适配与创新，导致这些方案和措施缺乏针对性和可操作性。第二，政策执行存在偏差。教育强国建设是一项复杂的系统工程，需要综合运用法律、财政、规划、信息、宣传等多种政策工具，这就容易导致政策工具配置对模糊性的适配不足的问题。第三，长期战略定力与短期政策波动的张力。教育强国建设非一日之功，需要保持政策的连续性和稳定性。一些省份在执行过程中，易受主政官员更替或短期重点工作的影响，出现朝令夕改或重点漂移等现象，未能依托清晰的政策边界稳定执行方向，影响政策的长期效能。
其次，制度协同面临挑战。省域教育治理涉及政府、学校、企业、社会等多元主体，以及发改、财政、人社、科技、自规等多个部门。推进教育强省建设迫切需要行使省级教育统筹权，然而，因职能分工、绩效导向不同，部门间存在利益掣肘，对政策模糊性的应对不足且未能有效化解部门间的利益冲突性，导致政策合力不足。现实中，教育发展的权责边界仍显模糊，学校的办学自主权尚未完全落实，社会力量参与教育的渠道不畅，行业企业在人才培养中的主体作用未能充分发挥。这种“大政府、小社会”的治理格局，导致教育发展的责任过多地压在政府身上，而未能有效激发学校的内在驱动力也未能提高市场社会的资源配置效率。部分基层学校缺乏将国家战略与学校发展紧密结合的内生动力，对政策精神理解不深、不透，缺乏从服务国家战略高度推进教育教学改革的自觉性和主动性，使得教育强国建设在基层的微观基础不够坚实。
最后，督导评估面临挑战。教育督导评估是保障教育政策执行不偏向、不走样的关键机制。以自主探索型为例的省域实践模式需要科学的反馈机制来保障改革方向的正确性和创新成果的有效性。然而，当前省域内的教育督政工作正面临功能性困境。首先，“谁来督”的主体身份模糊。随着国家及省级教育督导委员会的职能调整，作为政府组成部门的教育部门在督政工作中的跨部门协调能力和权威性面临挑战。其次，“督什么”的指标科学性不足。一些地区过度关注“清北率”、升学率、硬件投入等易量化的指标，忽视教育过程质量、学生综合素质发展等核心内涵，导致评估结果片面化。最后，“结果怎么用”的激励约束机制乏力。督政结果与干部考核、财政拨款、招生计划等关键资源配置的联动不足，使得对问题的一些整改往往不及时、不到位。督导评估的目的在于促进发展，若结果运用不充分，其倒逼教育体系变革、驱动制度创新的治理效能便大打折扣。
3. 资源性挑战：刚性需求与软性约束下的供给瓶颈
教育资源是教育强国建设的物质基础和核心保障。在省域层面，教育资源供给面临总量不足与结构失衡并存、静态配置与动态需求错配的挑战。
第一，财政投入面临总量不足、结构固化与绩效不彰的多重压力。稳定的、可持续的、高效的财政投入是教育高质量发展的“压舱石”，然而省域教育财政在很大程度上仍与地方经济发展水平和财政收入状况紧密绑定。这种依赖关系导致区域间保障能力差异显著，导致政策传导的资源均衡配置要求落实不到位，外部融合的区域协同资源调配机制缺失。在投入结构方面，教育经费在各级各类教育间、城乡区域间的分配不尽合理，高等教育与基础教育之间存在资源竞争，资源配置的固化现象较为突出。
第二，师资队伍面临数量短缺、质量不佳与结构性失衡的系统性挑战。教师是教育发展的第一资源。传统的教师编制管理体制刚性过强，无法适应学龄人口波动态势，致使城市学校“有编难补”与乡村学校“超编缺人”的现象并存。同时，面对新一轮科技革命和产业变革以及新课程改革的要求，教师队伍的总体素质仍待提升。从学历层次来看，我国初中、小学教师的硕士学位占比远低于OECD国家的平均水平。技术变革给教师角色带来新挑战，随着人工智能等赋能型与替代型技术交织发展，教师角色正经历深刻重塑。如何帮助教师适应人机协同的教学环境，从知识传授者转向学生成长的引导者和创新思维的激发者，对各省教师专业发展支持系统提出了挑战。
第三，优质教育资源供给短缺与资源配置机制失灵相叠加。在优质教育资源有限性的客观约束下，僵化的资源配置机制进一步加剧了资源供给的瓶颈。譬如，特色聚焦型省域实践模式往往依托独特的区位优势或资源禀赋规划教育发展路径，但在资源配置过程中却面临着特色需求与常规投入间的矛盾。这种资源配置的失灵还体现在动态调整机制的缺失上。教育强省建设要求建立与人口流动、产业发展相适配的资源调配机制，但现有的资源配置方式仍带有明显的路径依赖。快速城镇化进程中，人口流入地的教育资源供给不足与人口流出地的资源闲置现象并存；产业转型升级背景下，职业教育资源与产业需求的匹配度不高；技术变革浪潮中，数字化教育资源的建设与实际应用的效果存在落差。
四、教育强国建设的省域实践创新之路
教育强国建设进入深水区与攻坚期，突破困境不能依赖单一模式的线性推进，而需要探索一条融合政策驱动、自主探索、区域协作与特色聚焦等多种路径优势的集成创新之路。这条创新突破之路的核心在于，各省份应立足省情实际，以系统性思维推动教育强省建设，构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于高质量发展的省域教育生态。
1. 强化省级统筹与系统谋划，构建协同高效的教育治理新格局
教育强国省域实践探索的首要突破点在于提升省级政府的战略统筹与系统谋划能力。政策驱动型模式表明，高位推动与系统谋划是破解这一困境的关键路径。《纲要》强调，“必须完善党委统一领导、党政齐抓共管、部门各负其责的教育领导体制”。这要求省级政府行使教育统筹权，从全省发展大局出发，对教育事业进行顶层设计、整体推进和动态调整，形成“全省一盘棋”的治理合力。
首先，完善教育强省建设的顶层设计框架。省级政府需在教育强国战略的指引下，制定兼具前瞻性、科学性与可操作性的省级实施规划和配套政策。此政策规划不应是国家文件的简单翻版，而应是深度结合本省经济社会发展阶段、产业结构特征、人口变化趋势、文化资源禀赋的综合研判与战略应答。规划制定过程需打破教育系统的内部循环，建立与产业发展规划、科技创新规划、人才发展规划的联动机制，确保教育发展目标与区域整体发展战略同频共振。
其次，创新省级教育治理的协同机制。要破解中央教育政策执行困境中的协同难题，关键在于构建跨部门、跨层级、跨领域的协同治理平台。可以探索建立由省委、省政府主要领导牵头的教育强省建设领导小组或联席会议制度，赋予其高位协调权限，统筹解决涉及财政投入等重大跨部门议题。在教育系统内部，需深化“放管服”改革，明晰政府、学校、社会之间的权责边界。同时，要积极引导行业企业、社会组织、社区家庭等多元主体有序参与教育治理，构建“政府主导、多元共治”的现代教育治理体系。
此外，强化省级教育督导评估与问责激励。明确督政主体，强化省级政府教育督导委员会的权威性和独立性。优化评估指标，建立以教育强国战略目标为导向，涵盖公平与质量、结构与效能、创新与服务、开放与影响等多维度的综合评价体系；引入增值性评价和发展性评价，关注进步幅度和努力程度，引导各地各校在达标基础上办出特色、办出水平。强化结果运用，将督导评估结果与地方政府及领导干部的绩效考核、财政拨款、项目安排等硬性约束挂钩，形成“评估—反馈—整改—问责—激励”的闭环管理。
2. 深化省域教育资源配置机制改革，筑牢教育强省建设根基
资源性挑战是制约省域教育发展的硬约束，突破之道在于从增量扩张转向存量优化与结构增效。教育资源配置的边际效益递减规律要求省级政府需从“撒胡椒面”转向精准施策，坚持“投资于人”导向下的教育资源配置战略转型。
一是建立与人口结构相适应的教育资源动态配置机制。省级政府需加强人口发展趋势的预测研判，并将其作为教育资源规划布局的核心依据。针对城镇化进程中出现的城乡、区域学龄人口分布变化，建立省级统筹、市县为主的学位预警和动态调整机制。在人口流入地区，前瞻性地规划建设学校，保障学位供给；在人口流出地区，稳妥推进小规模学校整合与优化，提高资源集中度和使用效率。
二是优化财政投入结构与绩效管理。在保障教育投入稳定的基础上，省级财政要着力优化投入结构。投入重心应进一步向薄弱环节和关键领域倾斜，如乡村教育、学前教育、职业教育、教师队伍建设、基础学科和关键领域急需紧缺人才培养等。要改革投入方式，强化绩效导向，坚持投资于人，逐步从“投硬件”向“投师生”、从“保运转”向“促发展”转变。探索推行基于办学质量、改革成效和发展潜力的差异化生均拨款制度，将资金配置与教育产出、服务贡献紧密挂钩。
三是构建支撑终身学习的现代化教育基础设施体系。超越传统的校舍、设备概念，以数字化、智能化、绿色化为引领，规划建设面向未来的教育新基建。省级层面需统筹规划建设覆盖全省、互联互通的智慧教育平台，汇聚优质数字教育资源，推动教育教学模式的深刻变革。适应学习型社会建设需要，推动各类学校资源向社会开放，推动公共文化设施、科技场馆、企业车间等成为泛在学习空间，构建处处能学、时时可学的教育环境。
3. 激发基层活力与创新潜能，增强教育强省建设内生动力
教育强国建设的根基在学校、在课堂、在教师。省域创新突破必须充分激发每一所学校、每一位校长和教师的内生动力与创造活力，将自上而下的战略部署与自下而上的实践探索有机结合，解决基层创新活力不足的问题。
第一，扩大和落实学校办学自主权。省级政府通过立法、政策清单等方式，深化办学体制改革，明确界定和保障各级各类学校在人事管理、经费使用、教学改革、校企合作、国际交流等方面的自主权。减少对学校具体办学活动的微观干预，推动学校从被动执行者向主动设计者转变。鼓励学校结合自身历史传统和社区资源，大胆探索特色化、多样化的发展模式，形成“一校一品”的生动局面。
第二，鼓励和支持基层教育改革创新试验。省域层面可以设立教育改革试验区、试点校，鼓励地方和学校在课程改革、教学创新、评价改革、治理现代化等方面先行先试。对于基层涌现出的有效经验和成功模式，及时总结、评估和推广，将“点”上的突破转化为“面”上的成果。建立容错纠错机制，宽容改革探索中的失误，为敢于创新的教育工作者撑腰鼓劲，营造鼓励探索、支持创新的良好生态。
第三，建立健全支持教育家办学的制度环境。营造尊重教育规律、尊重校长与教师专业自主权的社会氛围和制度环境。改革校长选拔任用机制，探索推行校长职级制，拓宽校长职业发展通道，培养和造就一批具有先进教育理念、深厚专业素养、卓越管理能力的教育家型校长。大力弘扬新时代教育家精神，完善教师荣誉体系和激励机制，提升教师的政治地位、社会地位，增强教师的职业吸引力。
4. 推动省域教育开放融合，塑造未来教育发展新形态
在开放中融合，在合作中共赢，是现代教育发展的必然趋势。区域协作型模式的实践表明，通过省内、省际、国际三层联动，可以有效打破边界、促进要素流动。教育强国建设的省域创新突破需要打破地域、领域和系统的界限，构建内通外联、纵横交错的教育发展共同体。
一是促进区域间教育协同发展。积极融入国家区域重大战略，在更大范围内推动教育资源共建共享、要素有序流动。完善省际教育对口支援、协作帮扶机制，通过学校结对、教师交流、干部挂职、资源共享等方式，实现对薄弱地区的精准帮扶。探索建立跨省域的教育联盟、高校集群，在学分互认、课程共享、教师互聘、联合科研等方面开展深度合作，提升区域教育整体竞争力。
二是进一步扩大教育开放融合。一方面，促进教育对外开放。立足省域区位优势和战略定位，有重点、分层次推进教育国际交流合作。支持高水平大学与世界一流大学和学术机构开展实质性合作，共建实验室，合作培养人才，共同攻克前沿科学难题。鼓励职教出海，支持职业院校借鉴国际先进标准，开发具有国际影响力的专业教学标准和课程体系。教育发展要超越单一的民族国家利益，以人类命运共同体理论为引领，兼顾本土性和世界性的共荣。另一方面，支持教育融合发展。省级政府发挥主导作用，搭建产教融合信息服务平台，畅通行业企业深度参与专业设置、课程建设、人才培养的制度性渠道。探索高校、高研院、高新区联动发展模式，促进科技成果转化应用，推动创新链、产业链、人才链深度融合。
三是以数字化赋能教育教学模式变革。以人工智能为代表的数字技术正引发一场深刻的教育革命，省域层面需将数字化作为教育系统性变革的内生变量。高标准推进省级智慧教育平台体系建设，打破数据孤岛，整合各级各类教育平台资源，构建互联互通、数据共享、业务协同、安全可靠的省级智慧教育大平台。推动优质数字教育资源在省域范围内共建共享，特别是要向农村和边远地区倾斜，缩小数字鸿沟。利用大数据、人工智能技术开发智能学伴、智能助教等应用，为学生提供个性化学习支持，为教师减负增效。
原创 阙明坤 柯亦婷 国家教育行政学院学报