摘要
《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》提出要“引导规范民办教育发展”。开展民办高校分类管理是一项重大法律设计，通过引导举办者自主选择设立非营利性或者营利性民办高校，实现民办高校分类登记、分类扶持、分类监管，从而促进民办高等教育高质量发展。然而，自2016年《中华人民共和国民办教育促进法》修订以来，推进民办高校分类管理已有近十年之久，其进展依然缓慢。通过借鉴“模糊—冲突”政策执行理论，构建适配于民办高校营非分类管理的制度执行分析框架，研究发现：民办高校分类登记处于“低模糊—高冲突”的政治性执行状态，分类扶持处于“高模糊—高冲突”的象征性执行状态，分类监管处于“高模糊—低冲突”的试验性执行状态，从而导致法律执行遭遇困境。面对教育强国建设的新形势与新要求，需要推进民办高校分类登记，凝聚改革共识，缓解产权冲突；落实民办高校分类扶持，细化配套规则，加强政策协同；实施民办高校分类监管，完善政策法规，引导规范发展。
关键词
民办高校；营利性；非营利性；分类管理；法律
作者简介
阙明坤，男，研究员，博士生导师，浙江大学国家高端智库教育学院分中心执行主任，研究方向为教育政策；张晨，男，上海财经大学法学院博士研究生，研究方向为教育法治。
基金项目
2025年度国家社科基金教育学重点课题“‘三大属性’引领教育体系变革研究”（AAA250017）
引用本文
阙明坤，张 晨.教育强国背景下民办高校分类管理的法律执行困境与治理策略——基于“模糊—冲突”理论的视角[J].复旦教育论坛,2026,24(03):75-84.
中共中央、国务院印发的《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》提出“引导规范民办教育发展”，明确了民办教育在教育强国建设中的发展方向。依据教育部最新公布的全国高等学校名单，截至2026年6月，全国民办高校共计840所，占全国普通高校总数的28.46%。其中，民办本科院校423所，占全国本科院校总数的29.96%；民办高职专科院校417所，占全国高职专科院校总数的27.08%，实现了办学规模的蓬勃发展。在教育强国建设背景下，合理的制度设计和政策激励是民办高等教育健康发展的前提，开展民办高校非营利性和营利性分类管理（以下简称“营非分类管理”）是推进民办高等教育高质量发展的重要抓手和关键举措[1]。2016年全国人大常委会审议通过《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》，提出“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校”，首次在法律层面确立“营非分类管理”框架。同年，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》提出“建立分类管理制度”，对民办学校实行营非分类管理。2021年国务院修订的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《民办教育促进法实施条例》），对上述法律条款予以细化。民办高校营非分类管理指民办高校举办者依据法律自主选择举办非营利性民办高校或营利性民办高校，通过政策引导，实现不同类型民办高校的分类登记、分类扶持与分类监管。其中，非营利性民办高校的举办者不得取得办学收益，办学结余全部用于办学；营利性民办高校的举办者可以取得办学收益，办学结余依照公司法等有关法律法规的规定处理。从法律执行效果来看，营非分类管理并未达到立法之初的预设目的。作为引导规范民办教育发展的重要制度，分类管理的执行效果直接影响了民办高等教育在教育强国建设中的功能发挥。在此背景下，有必要深入分析民办高校营非分类管理的实施现状，探寻法律执行困境的破解之策，从而达到规范民办高校发展、促进教育强国建设的目标。
一、民办高校营非分类管理的法律执行困境
营非分类管理的法律设计之路较为曲折。在民办教育兴起初期，营利性办学被明令禁止。1999年颁布的《中华人民共和国高等教育法》第24条明确规定，“设立高等学校……不得以营利为目的”。随着民办高校的发展以及营利性办学趋势的凸显，对民办高校营利性办学的禁止出现了松动。2002年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）明确提出，“出资人可以从办学结余中取得合理回报”；2004年颁布的《民办教育促进法实施条例》进一步提出，“出资人根据民办学校章程的规定要求取得合理回报的，可以在每个会计年度结束时，从民办学校的办学结余中按一定比例取得回报”。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》首次提出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。随着分类管理改革探索的试点推进，2016年第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议决定对《民办教育促进法》作出修改，明确规定“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校”。至此，营非分类管理制度经历了从否定到肯定、从政策到法律的发展过程。
营非分类管理制度表现出“框架性立法”与“配套性细则”相结合的特征：《民办教育促进法》在法律层面对营非分类管理作原则性规定，而《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》《民办教育促进法实施条例》《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》及各省市的实施细则构成了相应的配套制度。这种框架设计虽具有一定的协调性，但执行效果并不理想。
分类管理制度是保障民办高等教育健康发展的基础性制度，营非分类选择是民办高校发展所需面对的必选题。自2016年《民办教育促进法》明确营非分类管理以来，除了广东、辽宁、贵州、青海未明确设立过渡期，我国其余26个举办民办高校的省级行政区在政策文件中都设置了营非选择的过渡期，给予民办高校谨慎选择的期限。最早的过渡期节点为天津的2020年9月1日，最晚的过渡期节点为内蒙古的2023年7月23日①，民办高校应当在过渡期节点到达前完成营非分类选择。截至2026年6月，所有过渡期都已届满，但根据教育部以及工商部门公布的数据，全国仅有36所民办高校完成了营利性登记，在工商部门登记注册为公司法人，如上海建桥学院登记为上海建桥学院有限责任公司，仅占民办高校总数的4.29％。在全国840所民办高校中，除去145所新增民办高校、注销及转为公办的44所存量民办高校以及完成营利性登记的16所存量民办高校外，尚有635所存量民办高校依然维持原有办学状态，有待作出营非分类选择，营非分类管理的未完成率高达75.59％②。
由此可见，目前营非分类管理制度的执行并不顺利，绝大部分地区未达到预期目标。自2016年《民办教育促进法》修订并在法律层面提出实施民办高校“分类管理”以来，已近十年，为何分类管理工作进程仍然缓慢？本研究拟针对这一法律执行困境进行系统分析。
二、民办高校营非分类管理的“模糊—冲突”政策执行理论框架
教育强国建设不仅需要顶层制度设计，更需要有效的政策执行。本研究拟采用“模糊—冲突”政策执行理论对营非分类管理的执行困境展开分析，构建适配于营非分类管理的分析框架，以期准确识别执行困境的成因。
（一）“模糊—冲突”政策执行理论的内涵与模型
“模糊—冲突”政策执行理论是西方政策执行理论发展至第三阶段的产物，由学者马特兰德提出。马特兰德否定了传统的“自下而上”和“自上而下”的研究范式，认为“自上而下”的研究范式过度集中于上层政府的策略而难以发挥实效，而“自下而上”的研究范式过度强调地方自主性而导致政策研究碎片化，转而从冲突性和模糊性这两种根本属性出发，进行组合研究，为政策的执行分析构建了理论框架[2]。
模糊和冲突是政策内含的东西[3]。政策模糊性来源于政策目标与手段，模糊性本身是中性的，虽然会导致实践中的错误理解和适用偏差，但也会为政策适用提供缓冲空间[4]。政策冲突产生于不同的政策主体之间，由于各个主体之间存在立场、利益与价值的分歧，当政策实施给部分主体带来潜在利益损失时，冲突性便由此产生[5]。不同主体之间的利益分歧越大、政策越重要，冲突性就越明显。
依据冲突性和模糊性的程度不同，马特兰德将政策执行模式分为四种类型。低模糊性和低冲突性的政策以行政性执行模式来运行，这是一种理想模式，只需给予足够的执行资源就能保证执行效果；低模糊性和高冲突性的政策以政治性执行模式来运行，该模式中的政策目标和手段明确，但主体之间冲突明显，需要权力推动以保障政策执行；高模糊性和低冲突性的政策以试验性执行模式来运行，参与者的态度将会决定试验性执行的走向，因此支配要素是政策执行具体情境中的参与者类型及其参与程度；高模糊性和高冲突性的政策以象征性执行模式来运行，政策手段和目标具有模糊性，而政策的多个参与者之间也存在较强的冲突，地方层面的联盟力量成为决定执行结果的关键变量。只有当某一联盟能够有效动员基层力量时，才有可能在冲突和模糊的双重困境中推进政策执行[2]。
“模糊—冲突”政策执行理论得到了众多学者的推崇，被广泛应用于公共政策执行领域的研究。例如，孙玉栋、庞伟将其运用于不同类型城市的市民化政策执行问题的分析[6]，王正惠将其运用于城乡一体化教育政策的执行情况分析[7]。也有学者对该理论进行批判。例如，官华、杨钋认为模糊性、冲突性的判断缺乏标准和方法，存在着解释力不足的问题[8]；朱德全、沈家乐则认为虽然“模糊—冲突”政策执行理论划定了政策执行的四种类型并提供了支配性因素，但该理论的解释力度有限，无法从其本身提炼出对于具体政策执行困境的有效解决方案[9]。
（二）民办高校营非分类管理“模糊—冲突”政策执行理论的适配与修正
“模糊—冲突”理论对营非分类管理执行困境的研究具有适切性。营非分类管理制度虽然被明确规定在《民办教育促进法》中，但其本身属于一种政策的法律化，因此分类管理的法律执行难题本质上属于政策执行难题。目前，营非分类管理正处于政策内化的阶段，无论是体系性的政策构建还是具体的实施方案，都没有可供遵循的成熟经验，具有高度的模糊性，有学者以“摸着石头过河”来形容这一制度执行困境[10]。同时，我国高等教育改革场域内的政府、市场与高校三者之间，在主体地位、价值取向和追求目标上存在一定的差异。在传统的政府主导公共教育的场域中，教育作为一种公共产品而被赋予了较多的政治属性，政府是教育的管理者和提供者，这导致了高校管理中的行政化倾向；而营非分类管理的本质则是将部分民办高校从行政化管理模式中剥离，将其定位为有限责任公司，由市场对其资源配置起决定性作用。然而，过度的市场化也容易引发过度的逐利化。在过度行政化与过度逐利化的两端，存在着政府与市场之间的天然张力，其必然同时受到政府和市场运行机制的干扰而产生混乱[11]。因此，在营非分类管理政策执行过程中，不同主体在高等教育事务上存在的明显张力必然引发冲突[12]。
面对营非分类管理的执行难题，“模糊—冲突”政策执行理论提供了研究视角，但其难以简单地予以适用[13]，在借助“模糊—冲突”理论展开分析时，应当在原有模型的基础上适度调整，以实现更好的理论适配[14]。据此，本研究对原有的“模糊—冲突”政策执行模型进行适配性修正，修正结果如图1所示。
首先，在模糊性和冲突性都较低的行政性执行模式中，政府只需进行充分且合理的资源分配就能保障政策的顺利执行，如给予执行主体适当的财政支持或者赋予执行主体一定的权力，由其对不同类型的民办高校进行合理的补助分配，营非分类管理便可以顺利进行，因此该模式的支配因素是资源分配；其次，在模糊性较低而冲突性较高的政治性执行模式中，需要对不同主体之间的矛盾冲突进行调节，如教育部门与税收部门之间就是否收取营利性民办高校税费产生争议时，需要相关机制来加以协调，因此该模式的支配因素是协调机制；再次，在模糊性较高而冲突性较低的试验性执行模式中，执行重点在于消除政策的模糊点，确保执行主体得到明确的制度指引，如修改法律来明确两类民办高校相互转设的操作流程，因此该模式的支配因素是制度修正；最后，在模糊性和冲突性都较高的象征性执行模式中，由于规则模糊与主体冲突并存，需要从消解模糊和化解冲突两个维度出发，降低政策执行的冲突性和模糊性，实现从象征性执行向行政性执行的转化，因此该模式的支配因素是综合转化。
三、民办高校营非分类管理法律执行困境的剖析
（一）“模糊—冲突”理论视域下民办高校分类管理执行困境的分析逻辑
依据“模糊—冲突”政策执行理论，营非分类管理执行困境的分析应当围绕政策模糊性与冲突性展开。据此，产生了两种分析模式。一种是以政策内容要素为分析对象的模式，税收、土地、财政这些政策内容作为“模糊—冲突”理论的研究对象，被分别归属于模糊性或者冲突性的范畴，并投射至具体的执行困境之中。这种模式有助于展现内容要素对困境的影响，使政策建议的指向更加准确。另一种则是以政策执行流程为分析对象的模式，将营非分类管理划分为分类登记、分类扶持和分类监管三个阶段并展开讨论。在政策执行的流程中，三者分列于政策执行的前中后段，在更深层次的因果关系链条之中，三者实现了分类管理执行的彼此嵌入。举办者在作出分类登记选择时，必然会考虑到分类扶持与分类监管的设置，而分类监管自然也包含着对分类登记与分类扶持的回应。采用该模式展开探讨，有助于从结构层面破解分类管理的执行困境。
上述两种分析模式并非互斥关系。无论采取何种分析模式，“模糊—冲突”模型仍是分析展开的理论基础。两者的区别在于：政策内容要素分析是相对静态的，各个要素分别作用于政策执行困境的产生；政策执行流程分析是相对动态的，三个阶段并未位于同一平面，而是动态生成政策执行问题。政策内容要素通过执行流程的方式予以呈现，不同的内容要素对不同执行阶段产生影响，将不同的流程问题串联成完整的政策执行困境。该分析框架有助于揭示，分类管理政策的执行困境并非多重问题的简单叠加，而是源于模糊性与冲突性在不同执行阶段相互传导、耦合放大的动态结果。据此，通过将营非分类管理制度执行体系的分类登记、分类扶持和分类监管流程作为分析结构，将不同的内容要素嵌套于不同的阶段之中，可以实现“模糊—冲突”政策执行模型的适用分析。使用修正后的“模糊—冲突”模型对营非分类管理政策的执行模式进行识别，可以发现不同政策执行模式的共同作用导致了政策执行的滞缓状态。
（二）“模糊—冲突”理论视域下民办高校分类管理执行困境的类型识别
分类登记、分类扶持与分类监管执行状态的归类是基于每个执行阶段困境的主导原因作出的判断，并不排斥不同状态的交叉与共存。在同一政策执行阶段内部，应当依据这一政策执行阶段的主要因素实现其在“模糊—冲突”政策执行模型中的类型识别。
1.民办高校分类登记：“低模糊—高冲突”的政治性执行
分类登记是营非分类管理的起点，指民办高校根据自身情况选择登记为营利性或非营利性民办高校。不同的选择不仅影响到登记程序，更将决定民办高校未来的发展路径。营利性和非营利性民办高校在优惠政策、资金来源、产权制度等方面存在较大差异，因此分类登记对营非分类管理的实施至关重要[15]。
教育部等五部委颁发的《民办学校分类登记实施细则》以及各省级行政区的配套细则对分类登记的实施进行了较为明确的规定，如《江苏省民办学校分类登记实施细则》《湖南省现有民办高校分类登记工作方案》等均规定了分类登记的实施部门与实施流程。然而，目前营非分类登记的进展依然缓慢，原因在于分类登记具有较强的冲突性，处于“模糊—冲突”政策执行模型中“低模糊—高冲突”的政治性执行状态。
长期以来，我国民办高校的性质较为模糊，既是非营利性事业，又允许取得合理回报，举办者享受了大量优惠政策，走出了一条具有中国特色的发展道路，即“将教育的公益性与投资的营利性有机相统一、符合现实国情要求的特殊的民办高等教育发展模式”[16]。但在新法新规的框架下，这一长期延续的制度模糊状态面临根本性的改变。《民办教育促进法》第19条规定“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校”，举办者在分类登记中面临的选择冲突制约了民办高校分类管理的进程[17]。这种选择性冲突的本质是举办者与社会公众以及立法之间的冲突。
一方面，选择登记为营利性民办高校，举办者面临着公信力冲突。该冲突的实质是举办者与社会公众之间的观念冲突。营利性民办高校必须以“公司”命名，在工商部门进行登记，重新办理办学许可证和营业执照。在我国，教育与道德伦理、社会文化共识具有较强的关联性。从逻辑出发，“教育”作为肯定性评价词和规范词具有道德的含义，表达的是一个道德概念；从事实出发，道德因素大量地渗透在教育的过程之中，教育实践属于道德实践[18]。由于长期以来受到政策执行偏差以及社会“官尊民卑”固化思想的影响[19]，民办高校的公信力本就弱于公办高校，登记为公司法人后，其商事主体身份将进一步拉低其社会评价，固化“民办不如公办”的公众认知。换言之，举办者面临的是市场信任的丧失风险。
另一方面，选择登记为非营利性民办高校，举办者面临着利益冲突。这一冲突的实质是举办者与立法者围绕产权配置产生的冲突。民办高校举办初期的资金往往来源于学费以及举办者个人出资、筹资，举办者在办学过程中投入了大量的人力资本，这注定了举办者的产权期待。然而，《民办教育促进法》第19条规定“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益”，这意味着举办者一旦选择登记为非营利性民办高校，就必须放弃对于民办高校的现有产权，直接导致举办者面临尖锐的利益冲突，在分类选择中几乎没有弹性空间，最终陷入“霍布森选择效应”的困境。许多举办者认为分类管理还不到时机，不愿意做出选择，但是在制度修订的背景下，举办者又必须做出选择，不能维持模糊的法人属性，这就导致了分类选择的冲突性。
2.民办高校分类扶持：“高模糊—高冲突”的象征性执行
分类扶持指在分类登记的基础上，对两种类型的民办高校采取不同的财政、税收、土地等扶持政策。分类扶持的目的是健全不同类型民办高校的发展模式，政府财政更多支持非营利性民办高校办学，同时协助营利性民办高校稳定发展[20]。然而，这种预设目标在制度执行中却难以实现，原因在于分类扶持的制度设计存在着过高的模糊性和冲突性，陷入了象征性执行的困境。
分类扶持的模糊性表现为税收优惠和财政扶持政策的不明确。在税收优惠政策层面，《民办教育促进法》第47条规定：“民办学校享受国家规定的税收优惠政策；其中，非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。”该条款的表述过于模糊，容易产生歧义，“长沙医学院纳税纠纷”便是一个典型案例。长沙市税务局于2022年1月向长沙医学院下达《税务处理决定书》，要求该校补缴税款和滞纳金3.5亿元，而长沙医学院却认为自身在未进行营非分类的前提下，应当同公办学校一样，享受免征学费收入企业所得税的优惠政策，双方由此产生纠纷[21]。虽然多数民办高校尚未经历与长沙医学院同等强度的税务审查，但该案例揭示了一种由于法律缺乏明确标准而产生的普遍性制度缺漏。双方矛盾的核心在于如何理解“与公办学校同等的税收优惠政策”。换言之，无法依据该条款明确地界定，非营利性民办高校的学费是属于不具有可税性的“不征税收入”[22]，还是属于因为特殊政策照顾而对税收予以减免、体现量能课税原则的“征税收入”[23]。在财政扶持政策层面，《民办教育促进法》第45条和第46条从专项资金和扶持模式两个方面分别规定：“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展”；“县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持”。然而，上述规定并未设立具体的财政扶持标准与资金扶持模式，使得民办高校举办者容易产生“选择非营利性办学口惠而实不至”的顾虑，从而在面临营非分类选择时难以作出决定，影响分类管理政策的执行进程。
分类扶持的冲突性主要体现在两个方面。一方面，政府针对营利性民办高校制定的土地出让金补缴政策与民办高校的利益存在冲突。该冲突的本质是地方土地财政与民办高校办学成本之间的冲突。《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》第15条规定：“土地使用权人申请改变全部或者部分土地用途的，政府应当将申请改变用途的土地收回，按时价定价，重新依法供应。”若民办高校选择登记为营利性，土地的供应方式便由划拨改为出让，很多省份的配套细则将上述规定细化为补缴土地差价条款，如《湖北省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》第10条明确规定，“原来以划拨方式供地需要变更出让方式的，要对土地价值进行评估，补缴土地出让价款”。鉴于土地出让金数额庞大，要求营利性民办高校一次性缴清将对学校日常办学运转造成严重影响，与学校核心利益产生明显冲突，该缴纳方式难以有效施行。另一方面，在分类管理政策的执行过程中，政府各个部门之间存在协同冲突，主要表现为作为政策推动方的教育部门与其他职能部门之间的横向协调冲突。民办高校分类管理涉及面广、影响力大，是一项复杂的工作，由于关系到不同主体的利益，必然涉及多个部门的协调，表现出较高的对外依存度[24]。具体而言，教育、财政、税务、土地、发改、民政、市场监管等部门都会对分类管理制度的落实产生影响，因此执行机构之间的沟通以及运行机制是否通畅与制度实施效果直接相关[25]。各部门的着眼点、站位不同，同时部门之间缺少联勤联动机制[26]，导致制度执行困难重重。
3.民办高校分类监管：“高模糊—低冲突”的试验性执行
分类监管是营非分类管理的保障阶段，指针对不同类型的民办高校实施差异化的监督和管理措施。由于相关监督管理制度尚不健全，民办高校分类监管展现出模糊性过高的特征，处于“高模糊—低冲突”的试验性执行状态。
首先，民办高校的财务监管措施不完善。分类监管是营非分类管理的重要保障，财务监管在分类监管中尤为重要。民办高校一般没有充足的财政拨款，其办学资金主要源于学费收入，需要承担招生数量和录取率带来的市场竞争压力，规范的财务运营是其运转的底线。对于营利性民办高校而言，财务监管的主要问题在于监管逻辑不明确。现有营利性民办高校的财务监管主要参照《民办教育促进法实施条例》，其监管逻辑强调教育服务的公益性[27]；而依据《民办教育促进法》以及《中华人民共和国民法典》的规定，营利性民办高校属于营利性法人，需要依据《中华人民共和国公司法》的相关规定进行财务监管，其运行逻辑强调营利性。营利性民办高校身份上的特殊性导致其财务监管逻辑需要在公益性和营利性之间进行调和，难以明确。对于非营利性民办高校而言，其财务监管措施则处于完全缺位的状态。相较于营利性民办高校，由于非营利性民办高校的办学公益化、校产社会化、收益公共化，更需要对其财务运营状况进行监管，而我国目前仍缺乏针对非营利性民办高校的统一监管规定。同时，在省级层面，全国只有重庆颁布了《重庆市非营利性民办学校监督管理实施细则》，其余省份均缺少配套细则。
其次，两类民办高校的转换机制缺失。营非分类是民办高等教育发展的一大创举，营非选择对于民办高校的发展至关重要。然而，由于无章可循，选择决策的失误无可避免，补救措施不可或缺[28]。笔者对全国30个举办民办高校的省份所颁布的配套细则进行了调查，结果显示：有18个省份缺少关于两类高校间转换机制的规定，占地区总数的60％；重庆、内蒙古、河北、山西、福建、贵州在其颁布的配套细则中规定了单向转换机制，占地区总数的20％，如《重庆市民办学校分类登记实施细则》第4条明确规定，“营利性民办学校可申请变更为非营利性民办学校，非营利性民办学校不得申请变更为营利性民办学校”；上海、宁夏、江苏、四川、陕西、甘肃允许两类民办高校之间的相互转换，占地区总数的20％。如《陕西省民办学校分类登记实施办法》第13条和第14条分别规定：“营利性民办学校变更为非营利性的，先进行清产核资，经原审批机关审核批准，向原登记机关申请注销登记”；“非营利性民办学校变更为营利性的，先进行清产核资，经有关部门依法明确土地、校舍、办学积累等财产的权属并缴纳相关税费，核发新的办学许可证后，重新登记”。两类民办高校转换机制的上层规定缺失，导致地方实践各不相同、难以统一。
最后，非营利性民办高校办学终止后，针对举办者的补偿奖励机制尚缺乏配套细则和监管设计。为了保障举办者的合理权益，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》第10条规定，“选择登记为非营利性民办学校的，终止时，民办学校的财产依法清偿后有剩余的，按照国家有关规定给予出资者相应的补偿或者奖励”。由于涉及非营利性民办高校剩余资金的分配问题，对举办者的补偿奖励应当置于明确的制度和严格的监管下进行。然而，依据笔者对各个省份配套文件的调查，30个举办民办高校的省份中，仅有上海、江苏等少数省份对于补偿奖励的计算方式作出了具体规定，而大多数省份（21个）直接沿用了上述文件的原则性规定，缺少对于补偿程序、补偿数额、补偿方式的可操作性规定，政策模糊性过大，难以付诸实践。
四、民办高校营非分类管理法律执行困境的破解之策
为了推动营非分类管理政策在各个阶段的顺利执行，应当如图2所示，采取“执行模式转化”的思路，从降低政策的冲突性和模糊性入手，使各阶段的执行模式趋向于“低模糊—低冲突”的行政性执行模式。
（一）推进民办高校分类登记：凝聚改革共识，缓解产权冲突
营非分类管理不仅是重大的制度创新，也是对于民办高等教育的重大认知转型。不仅需要严格遵循具体的制度规定，还需要以举办者为切入点，化解举办者在作出分类登记选择时面临的公信力冲突和利益冲突，缓解分类登记过程中举办者与社会公众以及刚性立法之间的冲突。
一方面，需要加强引导，增进各方认同，缓解举办者与社会公众之间对于民办高校的认知冲突。对于民办高校的举办者，应当引导其转变认知，形成新的价值取向，改变民办高校惯于关注经济效益、淡化社会责任和社会服务重要性的状况[29]。通过加强宣传引导，推动举办者形成民办高校高质量发展的新观念，为政策实施创造良好氛围[30]。在政府层面，应着力改变对民办高校和公办高校的差别化评价[31]，推动社会公众形成对民办高校的正确认知，防范民办高校完成营利性登记后可能出现的公信力下滑风险。同时，政府内部的民政、财政、人社、教育、税务、土地等部门需要凝聚改革共识，加大政策法规宣传力度，进一步统一思想、提高认识，加快推进分类管理改革。
另一方面，需要把握举办者的核心诉求，缓解举办者与现有规定之间的利益冲突。为推进分类管理制度的执行，建议对存量民办高校中选择登记为非营利性民办高校的举办者建立过渡性补偿机制，避免举办者“被剥夺感”的产生[32]。2025年5月施行的《中华人民共和国民营经济促进法》（以下简称《民营经济促进法》）第61条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定征收、征用财产的，应当给予公平、合理的补偿。”虽然《民营经济促进法》与《民办教育促进法》分属于经济和教育两个领域，但两者在价值取向上是统一的、一致的、协调的[33]。在民营经济健康发展理念的指引下，建议肯定非营利性民办高校举办者的合理个人产权。对修法前设立的民办高校选择登记为非营利性的，若非自愿捐赠，政府不宜强迫其举办者放弃全部出资所有权，否则将与保护私有财产的精神相悖。“出资办学”区别于“捐资办学”与“投资办学”，其核心在于出资人在举办非营利性高校时仍可保留其出资的个人产权。同时，举办者以知识、技术、管理等要素参与办学，建议认可其在办学过程中投入的人力资本，给予其合理分享办学积累的待遇。这种产权关系的认定和合法化，有助于弥补公办、民办两类高校的差别待遇，减轻举办者的“被剥夺感”。当然，这种产权保护应以合理性为基准、以合法性为限度，否则将引发非营利性民办高校与教育公益性之间的矛盾。可以在具备条件的地区予以试行，在总结地方试行经验后再作为普适性规定予以推广。
（二）落实民办高校分类扶持：细化配套规则，加强政策协同
深入推进民办高校分类管理的关键在于建立健全“公平而有差别”的分类扶持体系。面对分类扶持的象征性执行现状，可以从落实税收优惠政策、明确财政扶持政策的角度降低政策执行的模糊性，保障分类扶持的顺利进行。
在配套政策细化落实层面，需要依法落实民办高校税收优惠政策，明确财政扶持政策，同时采取灵活的土地出让金补缴方式。一是要明确不同类型民办高校的税收优惠政策。对于非营利性民办高校，宜贯彻《民办教育促进法》第47条的规定，明确“与公办学校同等的税收优惠政策”这一表述的内涵和外延。以《中华人民共和国企业所得税法》第26条、《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第85条以及《财政部、国家税务总局关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》《财政部、税务总局关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》中关于“非营利组织免税收入”的规定为依据，为非营利性民办高校的免税收入划定范围，办理非营利组织免税资格认定，使其在法人登记证书有效年度内享受非营利组织免税资格，消解税法适用争议与征管冲突[34]。对于营利性民办高校，建议出台明确的税收优惠政策，对其办学运营环节涉及的印花税、房产税等相关税种依规予以适度减免；同时，建立一套有效的公益性捐赠激励机制，为公益捐款配套相应的税收优惠政策。对于存量民办高校登记为营利性的，可参照财政部、国家税务总局关于纳税人资产重组、企业重组以及企事业单位改制重组的一系列税收特殊化处理意见，给予相应的税收优惠。二是要明确财政扶持政策，设定具体的扶持标准和差异化的扶持方式。对公益属性较强的非营利性民办高校，建议主要采取直接扶持方式，扶持力度上与公办高校相同[35]，可以通过设立民办教育专项资金、给予民办高校生均拨款、加大内涵建设经费扶持等方式予以财政支持。对营利性民办高校，建议主要采取间接扶持方式，政府应规范面向营利性民办高校的公共服务采购模式，建立明确的营利性民办高校公共服务供给渠道[36]。三是要设置灵活的营利性民办高校土地差价补缴制度。为避免一次性缴纳给学校的运营造成过大压力，可以采取“一校一议”的方式，对占地面积大、补缴出让金高的营利性民办高校在缴款数额和给付方式上予以一定优惠。具体可借鉴部分省份关于“土地差价”的政策优惠方式，由营利性民办高校主动提出，政府相关部门与高校进行协商，并报上级主管部门进行二次审批。内容上可协商约定按照一定比例收取土地使用权出让金，明确收缴比例不得低于40%，同时可以采用分期支付、延期支付以及作为国有债权保留的方式给予支付上的优惠待遇。
在强化政策协同落地层面，可通过教育部门内部职能整合、外部协调联动的双向路径，系统性化解政策执行过程中出现的各类矛盾冲突。一方面，在教育行政部门内部，可以设置专门的组织机构来推进政策的统筹执行。在省级层面，一般由民办教育处、发展规划处、政策法规处承担民办教育统筹管理的职责，如广东省民办高校的统筹管理就由该省教育厅的政策法规处负责。然而，这类部门的职能往往过于复杂，内部工作人员的学科背景综合性不足，难以覆盖民办高校分类管理政策执行所需的多学科专业知识。“对任何一个负有共同任务之团体，一套完整的组织架构必不可少。”[37]为保障民办高校分类管理的长效落实，建议加强民办教育专职管理机构建设，形成权责清晰、层级完备的民办教育管理组织架构，统筹指导各类民办教育事务，细化出台分类管理实施细则。另一方面，需要加强教育部门与其他部门之间的协同合作。民办高校分类扶持涉及专项资金、土地划拨、事业编制、税费优惠、师资培养等领域，需要进一步健全教育、财政、发改、人社、民政、税务等部门的联合执行机制，破除部门利益的掣肘，明确各部门的权责边界，畅通沟通与协调渠道，增强改革的系统性与协同性。
（三）实施民办高校分类监管：完善政策法规，引导规范发展
作为营非分类管理的保障阶段，分类监管因制度设计较为模糊而处于试验性政策执行状态。为了保障分类监管的有效实施，需要对现有的法律法规予以完善，填补制度空白。
首先，完善针对民办高校的财务监管制度，以强有力的监管体系保障民办高校依法办学和规范管理[38]。对于营利性民办高校，其财务风险源于运营中的过度逐利。对此，建议将营利性民办高校的营利性与公益性相结合，控制过度逐利，严格标准底线[39]。具体而言，需要健全营利性民办高校年度预算管理制度和运转保证金制度。根据《民办教育促进法实施条例》第44条的规定，“营利性民办学校收入应当全部纳入学校开设的银行结算账户，办学结余分配应当在年度财务结算后进行”，应当督促营利性民办高校将所有收入纳入预算、统一管理，避免出现财政赤字。对金额较大的支出可以设置报备制度，由教育主管部门会同相关部门判定是否涉及不正当关联交易等风险。同时，为避免经营风险波及学校运行，需要从经审计的年度净收益中按不低于年度非限定性净资产增加额或者净收益10％的比例提取发展基金，参照商业银行的存款准备金制度，设置民办高校运转准备金制度，实现资金短缺风险下教学质量和师生权益的保障。对于非营利性民办高校，需要完善财务监管办法，出台政策文件，开展专项审计，防范资金滥用和贪腐风险。一方面，可以设立资金分户监管制度，依据资金来源的不同分别设置账户，强化资金分类监管，实行专户管理、专账核算，防范资金拆借和转移的风险；另一方面，可以参照国有独资企业的外部董事制度，由政府部门推荐校外专家担任董事会成员。外部董事参与学校董事会的决策，但本身独立于内部董事和管理层，凭专业能力作出独立判断，有助于防控内部人员的资金滥用行为、保障政府财政扶持的有效性。
其次，构建两类民办高校的转换机制。民办高校的营非转换机制已有国际先例，美国两类性质不同的私立高校可以相互转换[40]。部分资金状况不佳的非营利性私立高校会为了吸引投资而转设为营利性高校，部分营利性私立高校也会为了获得免税资格和吸引社会捐资而转设为非营利性高校。营利性和非营利性两种属性之间可以多次转换。例如，美国的大峡谷大学（Grand Canyon University）为了吸引投资，在2003年从非营利性高校转设为营利性高校，而在2014年又重新申请转设为非营利性高校，并于2018年完成了属性变更[41]。我国目前仍缺乏对这一转换机制的顶层设计，各省份的规定也不尽相同。为了解决这一乱象，可以考虑在顶层设计层面作出规定，构建合理的营非转换机制，增强制度的统一性。
最后，进一步明晰非营利性民办高校办学终止后对出资者的补偿奖励及相关操作程序，监管资金的规范分配。在补偿奖励层面，需要明确补偿与奖励的金额之和不得超过依法清偿之后的剩余财产扣除财政扶持、社会捐赠所对应的资产份额后的金额。补偿金额建议设置为出资金额与该出资的历年折算利息之和，再扣除出资者历年取得的合理回报与合理回报相应的历年折算利息后的金额；建议以“营非分类管理”正式施行之日——2017年9月1日为起算日，以历年的学费平均值为基础，将历年的民办高校年度检查结果作为系数，计算奖励金额。在操作程序层面，建议赋予非营利性民办高校补偿奖励程序的提请权，规定非营利性民办高校终止办学后可提出补偿奖励申请，相关行政程序自申请提交之日起便应当启动。教育部门和民政部门在收到申请之后，应当依据标准进行资格审核与补偿奖励认定，并对结果予以公开，接受社会监督。办学者作为申请人，可以对公开的补偿奖励金额以及流程提出异议，要求进一步协商解决。
注释
①以上数据来源于各省级行政区颁布的民办高校分类登记实施细则中关于营非选择截止期限的规定。
②营利性民办高校须登记为公司，通过企业查询可确定现有36所营利性民办高校。《民办教育促进法》2017年生效后，新设民办高校在创立时即须作出营非选择，故已全部实现分类。将教育部公开发布的2017年版与2026年版《全国高等学校名单》加以比对可知：2017年以来，新增民办高校145所，注销及转公办44所，16所存量民办高校完成营利性登记，其余635所维持原有办学状态、尚未作出分类选择。
（复旦大学高等教育研究所）