浙江大学 教育学院 阙明坤 研究员
作者简介
阙明坤(1983-)，男，湖北安陆人，浙江大学教育学院研究员，博士生导师，主要从事教育政策研究；
郭峻宇（2002-），男，重庆江北人，浙江大学公共管理学院博士研究生，主要从事社会政策研究。
引用本文
阙明坤，郭峻宇.从教育大国到教育强国：“十五五”时期我国教育高质量发展的挑战与战略选择[J].河北师范大学学报（教育科学版），2026，28（1）：11-21.
摘要
“十五五”时期是我国从教育大国迈向教育强国的战略攻坚期。然而，这一进程正遭遇一组深刻的结构性矛盾：以新质生产力为牵引的经济基础变革，对作为上层建筑的教育体系提出了颠覆性需求，但教育体系因其内在的“路径依赖”而表现出强大惯性，导致变革滞后。该矛盾具体表现为“需求牵引失效、供给结构失衡、要素配置扭曲”三大系统性挑战，深刻制约了人才培养、技术融合与资源布局的优化。要破解此困境，必须超越局部改良的传统范式，在教育、科技、人才三位一体的顶层设计指引下，进行系统性的制度创新，构建支撑强国跃迁的五大制度创新议程：优化服务高水平科技自立自强的拔尖创新人才培养体系；构建适应人口高质量发展的教育服务体系；实施服务新质生产力的人才供给侧结构性改革；完善结构合理、优质均衡的教育发展体系；开创以“服务大局、合作共赢”为导向的教育对外开放新格局。这一系列制度创新旨在通过重构人才供给、资源配置与全球合作模式，为我国在“十五五”时期实现从教育大国到教育强国的关键跃迁提供战略路径。
关键词
教育强国；“十五五”规划；路径依赖；制度创新；高质量发展
党的二十大报告擘画了到2035年建成教育强国的宏伟蓝图，明确教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑[1]。“十五五”时期（2026—2030年）作为衔接“十四五”规划与2035年远景目标的关键枢纽，既是我国从教育大国迈向教育强国的决胜攻坚期，更是教育体系应对全球深刻变革、实现系统性跃升的战略窗口期[2]。这一时期的教育改革发展，不仅承载着新时代教育现代化的核心使命，更肩负着中华民族近代以来矢志不渝的强国夙愿，构成以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的先导任务、坚实基础与战略支撑[3]。
当前，我国已建成世界最大规模的教育体系，各项核心指标迈入中高收入国家行列，为现代化建设积蓄了深厚的人力资本红利[4]。然而，必须清醒地认识到，这种基于“追赶模式”形成的规模优势，正面临向高质量发展转型的严峻挑战。从历史唯物主义的视角审视，以新质生产力为代表的经济基础变革，正对作为上层建筑的教育体系提出颠覆性的适应性要求[5]。然而，受制于长期形成的制度惯性与路径依赖，现行教育体系在人才培养范式、资源配置逻辑及对外开放格局等方面，仍存在显著的“时空错位”与“结构性张力”。
如何在“十五五”时期这一关键节点，有效化解“外部强需求”与“内部高惯性”之间的矛盾，打破制约高质量发展的体制机制障碍，是当前教育研究亟须回应的时代命题。基于此，本文立足于“新发展格局”的战略高度，深入剖析“十五五”时期我国教育发展面临的系统性挑战，并从拔尖创新人才培养、人口结构适应、服务新质生产力、优质均衡发展及高水平对外开放五个维度，提出支撑教育强国建设的制度创新议程，从而使其能动地适应并服务于经济基础的变革，为2035年建成教育强国奠定坚实的制度基础。
一、新发展格局下教育强国建设的战略基石
“十五五”时期教育强国建设的逻辑起点是对教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑这一国家顶层设计的深刻回应。这一论断不仅是对教育、科技、人才重要性的再次强调，更标志着三者在国家发展战略中的定位发生了根本性的范式革命。教育不再仅仅被视为一项改善民生的社会事业，而是被提升至国家创新体系的核心，成为驱动经济社会发展模式系统性转型的先行领域与基础工程。其功能已从对国家发展的“被动支撑”转变为对未来议程的“主动引领”。
（一）战略重构：教育、科技、人才一体的内生逻辑
在“十五五”规划的宏大布局中，教育、科技、人才三者被整合为一个不可分割的“三位一体”协同系统，其核心在于构建一个自我强化的内生动力机制[6]。这一战略的实质是要求彻底打破长期存在的部门分割与资源壁垒，塑造一个全新的循环生态。在此生态中，教育作为基础，通过培养高质量的创新人才，为科技突破提供源源不断的智力资本；科技作为引擎，其前沿进展不仅直接转化为生产力，更以其成果和方法论持续反哺教育内容、教学方法乃至人才评价标准的迭代升级；而人才则是贯穿其中的核心要素，他们是知识生产与技术应用的活性载体，是联结教育与科技、并将二者势能转化为现实发展动能的关键中介。
因此，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）中针对一体推进教育、科技、人才发展，提出“建立健全一体推进的协调机制，强化规划衔接、政策协同、资源统筹、评价联动”的要求[7]，本质上是对一种系统性思维的强调，即“十五五”时期的教育改革必须超越“就教育论教育”的传统部门视角，转向服务于国家总体战略的全局高度。这意味着，衡量教育体系效能的核心标尺，必须从过去单一维度的升学率、学历层次等内部指标，转向其对国家战略科技力量的贡献度、对产业链高级化的适配度以及对社会整体进步的驱动度等外部战略价值指标。
（二）双重使命：衔接与功能的辩证统一
在“三位一体”战略框架的指引下，“十五五”时期的教育改革承载着辩证统一的双重使命：一是奠定长远发展根基的“衔接性使命”；二是服务当前发展大局的“功能性使命”。二者并非彼此独立，而是相互依存、协同演进的两个侧面。
第一，作为“衔接性使命”，其核心在于完成支撑教育强国目标的制度奠基。“十五五”时期是衔接“两个一百年”奋斗目标的关键阶段，教育体系必须加速完成《教育强国建设规划纲要(2024-2035年)》（以下简称《纲要》）所规划的制度基础设施建设，特别是“八大体系”的框架搭建[8]。这并非简单的政策叠加，而是一场深刻的制度创新。例如，在拔尖创新人才的选拔与培养中，核心在于从根本上摆脱“五唯”评价带来的旧有路径依赖，转而构建以原始创新潜力、关键技术突破能力和社会经济贡献为核心，契合创新实践特征、立足核心素养培育、依托数字赋能的新型评价体系[9]。同样，在教育治理层面，必须超越传统的、自上而下的行政指令模式，构建一个“中央统筹、省级主导、市县主责、学校主体”的，权责清晰、多元共治的现代治理结构[10]。这些制度创新不仅直接服务于2035年建成教育强国的具体目标，更将作为一种持久的“制度红利”，为国家未来的长远发展提供稳定预期和不竭动力。
第二，作为“功能性使命”，其要义在于将教育发展主动嵌入中国式现代化的宏大叙事中，将其成效精准地转化为国家核心竞争力[11]。这要求教育体系必须对国家在不同维度的战略需求作出敏锐且有效的回应。在科技自强维度，教育的核心任务是聚焦高端芯片、基础软件、生物医药等关键领域，进行战略性的人才布局与培养，从根本上破解中国基础研究薄弱、核心技术受制于人的结构性困境[12]；在产业升级维度，必须深化产教融合与校企合作的内涵，推动教育链、人才链、产业链与创新链的“四链”有机衔接，为新质生产力的涌现与发展提供坚实的高素质技术技能人才支撑[13]；在社会民生维度，则要积极回应“教育减负”“资源均衡”“老年教育”等民众最关切的“急难愁盼”问题，在解决社会矛盾、促进公平正义中，彰显教育作为公共产品的根本人民属性[14]。这三大维度的需求，深刻地体现了新时期教育所内含的政治属性（服务国家战略）、人民属性（回应民生期盼）与战略属性（支撑长远发展）三者的有机统一[15]。
（三）战略实施：从顶层设计到行动路径
尽管“三位一体”的顶层设计清晰宏伟，但从教育大国向教育强国的历史性跃迁，其现实路径远非坦途。中国教育体系在过去数十年的高速发展中，不可避免地形成了一套以规模扩张为主要特征的增长模式和以行政管理为核心驱动的治理结构。这种深厚的“路径依赖”导致整个系统在面对以新质生产力为代表的外部经济社会基础的剧烈变革时，表现出显著的结构性惯性与适应性滞后。
正是这种“外部战略的高阶期望”与“内部系统的强大惯性”之间形成的巨大张力，构成了“十五五”时期中国教育改革与发展最核心、最深刻的背景和挑战。如何有效破解这一结构性张力？其前提在于必须清醒地认识到，当前教育体系正面临着一系列深层矛盾，如战略需求牵引的失灵、人才供给的结构性失衡以及创新要素配置的扭曲等。唯有直面并解剖这些根植于体系内部的挑战，才能找到一条通往高质量、内涵式发展的制度创新之路。
二、理论基础：紧急基础变革与上层建筑的非同步性
在迈向教育强国的历史征程中，“十五五”时期呈现出鲜明的双重性：它既是夯实强国根基的战略攻坚期，也是教育体系内部深层次结构性矛盾的集中凸显期。这种双重性源于一个根本性的理论命题——当经济基础发生革命性变革时，作为上层建筑核心组成部分的教育体系，如何实现有效的适应性演进？
当前教育改革的深层困境，本质上源于一组相互角力的结构性张力：一方是以外部经济基础剧变为驱动的强大“拉力”；另一方则是由内部制度惯性所形成的顽固“阻力”。这一理论视角旨在穿透纷繁复杂的现象表层，揭示教育转型的内在动力学，并为后续的制度创新议程提供坚实的学理基础。
经济基础与上层建筑的关系是马克思和恩格斯提出的历史唯物主义核心理论。从马克思主义政治经济学的基本原理出发，经济基础决定上层建筑，而上层建筑对经济基础具有能动的反作用。马克思在《〈政治经济学批判〉序言》中深刻指出：“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适合的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础。”[16]（P588-597）经济基础是上层建筑赖以生存与发展的物质基础，而上层建筑又是经济基础得以确立地位和发展的不可或缺的政治与思想条件，经济基础的变化必将引起上层建筑的变革，在教育领域，这一理论同样适用。在以高质量发展推进中国式现代化的当下，以新质生产力为核心的经济结构转型，正以前所未有的广度和深度重塑社会生产方式，这必然对作为上层建筑关键领域的教育体系，提出系统性、革命性的适应要求[17]。
然而，理论上的“应然”并不等同于实践中的“实然”。在现实世界中，教育体系的变革速度往往显著滞后于经济基础的跃迁速度。这种“时滞”现象，被制度经济学家道格拉斯·诺斯（Douglass North）精准地概括为“路径依赖”（Path Dependence）。诺斯指出，制度变迁具有“报酬递增”和“自我强化”的机制，一项早期的制度选择会通过学习效应、协调效应、适应性预期以及在既有轨道上的互补性投资，形成强大的“锁定效应”（Lock-in Effect），使得整个系统即便在面临更优选择时也难以转向[18]。我国教育体系历经数十年发展，已形成一个以升学竞争为核心的评价标准、以行政层级为基础的资源配置模式、以部门分割为特征的治理结构。这三重制度安排相互嵌套、彼此强化，共同构筑了一个在特定历史时期内高效稳定，但在新发展格局下适应性不足的“制度复合体”。
正是这种“外部经济基础的加速跃迁”与“内部教育制度的相对僵滞”之间的非同步性，构成了当前教育发展的核心矛盾。这一严峻现实表明，依靠局部微调、增量改革的传统路径已然失效，无法破解当前盘根错节的结构性困境。必须从国家战略的整体高度，构建一套前瞻性、系统性的解决方案。立足于国家长远发展与人民根本关切，对“十五五”时期教育的核心矛盾进行系统性解构，并在此基础上提出锚定高质量发展的战略性制度创新议程，不仅是为重大教育决策提供科学支撑，更是推动中国教育实现从“规模扩张”到“内涵提升”的根本性转型，使其能动地适应并最终引领经济基础的变革，为2035年建成教育强国奠定坚实基础的关键一步。
三、“十五五”时期教育高质量发展面临的系统性挑战
“十五五”时期，经济基础变革与教育上层建筑的非同步性这一宏观矛盾具体化为三大相互关联的系统性挑战：“需求牵引失效”“供给结构失衡”与“要素配置扭曲”。它们并非孤立的技术性问题，而是阻碍我国从教育大国向教育强国实现实质性跨越的根本性屏障。
（一）需求牵引失效：人才培养与产业需求脱节
从历史唯物主义的视角审视，新质生产力的发展本质上是生产力诸要素的质变与重构，其核心在于以科技创新为绝对主导，彻底摆脱对传统增长方式的依赖。这一变革对人才需求产生了颠覆性影响：它要求的不再是简单的数量扩张，而是质量的跃升与结构的根本优化。然而，教育体系在“路径依赖”的强大惯性下，其人才输出与产业前沿的真实需求之间出现了严重的结构性脱节。
首先，全球科技竞争格局的重塑，要求人才培养从“跟跑”转向“领跑”，但现有体系难以有效供给战略性人才。大国博弈的前沿已从传统领域全面转向科技与人才领域。国际货币基金组织（IMF）的报告《Gen-AI：人工智能与未来的工作》警示，人工智能将对全球高达60%的就业岗位产生影响，而缺乏相应技术基础设施和高技能劳动力的经济体，将难以从这场技术革命中获益[19]。这对中国而言，意味着产业升级的需求空前紧迫。一方面，关键核心技术“卡脖子”的局面尚未根本扭转。《制造业人才发展规划指南》指出，2025年仅中国制造业十大重点领域的人才缺口就将接近3 000万人，缺口率高达48%[20]，这直接暴露了人才培养在质量和规格上与产业需求的深刻错配。
其次，人才供给结构呈现“倒金字塔”式的畸形，规模优势未能有效转化为创新优势。我国博士年授予量（9.72万）虽已超越美国（5.81万），但在衡量顶尖创新人才的科睿唯安“高被引科学家”名单中，中国内地的入选人次（1 275）仍不及美国（2 670）的一半[21]。这一悖论深刻地揭示：庞大的教育规模并未自动转化为支撑高水平科技自立自强的人才优势。战略科学家、科技领军人才和卓越工程师等金字塔尖力量严重短缺，而金字塔底座的初级技术人才则相对过剩。
究其根源，是教育体系内部被“锁定”的评价与培养机制，导致外部需求的“拉力”失效。长期以来，以标准化考试分数为核心的评价体系[22]，将复杂多维的人才培养简化为单一维度的线性竞争；以学科为刚性壁垒的知识结构，系统性地割裂了解决复杂问题所必需的跨学科整合与创新思维；以行政指令为主的资源配置方式，则极大削弱了市场与产业信号对教育供给侧改革的调节作用。这种评价体系的惯性，使得教育的人才生产周期远远滞后于产业技术的迭代周期。外部产业需求的强大“拉力”，在层层行政传导和制度过滤中被不断衰减，无法有效转化为驱动教育内部进行根本性变革的动力，最终导致了“需求牵引失效”的困局。
（二）供给结构失衡：技术变革与教育应用脱节
以生成式人工智能为代表的新一代信息技术，不仅在重塑经济基础的形态，同时也为作为上层建筑的教育体系实现自我革新，提供了前所未有的强大技术供给。AI助教、个性化学习系统、虚拟仿真实验室等技术，已具备重构教学流程、提升育人效能的巨大潜力，并以前所未有的广度和深度渗透到教育的全过程[23]。尽管国家层面已敏锐捕捉到这一趋势，并出台了《教师数字素养》《教师生成式人工智能应用指引（第一版）》等标准，力图系统性提升师资驾驭新技术的能力，但教育体系的“锁定效应”使得技术应用的巨大潜力远未被释放，普遍流于表面。
现实中，多数教育者对新技术的应用仍停留在“工具性嵌入”而非“系统性融合”的浅层阶段。AI被广泛用作PPT制作、作业批改等效率提升工具，却很少触及教学模式的根本性重构，如“以学生为中心”的个性化探究式学习、跨学科项目制课程（PBL）的设计等核心变革。这种“浅层应用”的背后，是师资数字素养的结构性短板[23]。据《全民数字素养与技能发展水平调查报告（2024）》显示，我国就业人员中具备高级数字素养的占比仅为19.75%，基础教育阶段教师的比例更低，大量乡村教师甚至缺乏基本的AI工具应用能力[24]。数字素养的鸿沟，使得广大教育工作者即便拥有先进工具，也难以设计出如“AI+项目式学习”“虚拟仿真实验”等能够真正激发学生高阶思维的深度融合课程，技术赋能最终沦为形式创新的点缀。
从更深层次上看，我国教育体系的“锁定效应”从课程、管理到协同机制，全方位地阻碍了技术红利的释放。课程内容的迭代速度远远跟不上技术发展的步伐，人工智能专业的教材更新周期长达数年，无法覆盖大模型等最新前沿技术；管理制度仍沿用工业时代的班级授课制评价标准，难以有效衡量和激励个性化学习的成效；校企协同的技术转化机制严重缺失，导致企业最先进的技术和应用场景难以进入校园的真实教学过程。多重因素叠加导致教育体系无法供给与新技术范式相匹配的教育新业态，前沿技术的“供给”与教育发展的“有效需求”之间形成了深刻的“结构性失衡”，教育生产力的系统性跃升因此受到严重制约。
（三）要素配置扭曲：人口变迁与资源配置脱节
人口作为最基本的生产要素，其结构性变迁是经济基础变化的深刻体现[24]。当前，我国正经历着速度与规模前所未有的人口结构重塑，这一动态过程对教育资源的配置提出了即时、动态的调整要求。然而，当前固化的、带有浓厚“路径依赖”色彩的资源配置模式已难以适配这一剧变，形成了“要素配置扭曲”的严峻挑战。
首先，急速的老龄化进程催生了规模庞大且需求多元的全新教育市场，但现有供给严重不足。2024年，我国65岁及以上人口占比已达15.6%，预计将在2032年前后进入占比超过20%的“超级老龄化社会”，其演进速度远超德、法、日等发达国家。这一趋势催生了规模高达2.2亿（且持续增长）的老年群体对终身学习的巨大需求——从数字生活技能、健康养生知识到适应新业态的职业技能更新，不一而足[25]。然而，现有教育体系对此准备严重不足：老年大学等公共资源主要集中于大城市，广大乡村地区几乎为空白；课程内容多为休闲兴趣类，严重缺乏与再就业市场衔接的职业技能培训；学习成果普遍缺乏权威认证，无法转化为人力资本。终身教育体系在“老龄化适配”上存在巨大短板。
其次，少子化与人口区域流动的叠加效应，加剧了教育资源的错配。尽管2024年出生人口因“龙年效应”短暂反弹至954万，但总人口连续三年负增长的长期“少子化”趋势已难以逆转。学龄人口总量的长期下降与区域间的剧烈流动相互叠加，形成了“冰火两重天”的鲜明反差：在一线城市，家长为子女争夺优质学前教育学位需提前数年排队；而在部分人口流出地的乡村，则出现了“一个班级仅3名学生”“校舍闲置过半”的资源浪费现象。这种强烈的对比，暴露了现有教育资源布局“静态化”和“行政化”的根本短板——资源配置的核心依据仍是固定的行政区划，而非动态的人口流动趋势[26]。
其根源，依然在于被“路径依赖”所锁定的资源配置模式。长期以来，教育经费、教师编制等核心资源主要按照行政层级进行分配，优质资源向中心城市和重点学校倾斜的“马太效应”极其显著，城乡之间生均公用经费和教师收入差距巨大。这种固化的模式导致：学龄人口减少地区的闲置校舍与师资，难以被灵活地转化为急需的老年教育或社区教育资源；而人口净流入地区的教育资源补充则远远跟不上需求的增长，只能长期依赖“大班额”“代课教师”等临时性、低质量的措施来应对。要素配置与人口变迁的严重脱节，不仅加剧了教育不公，更从根本上削弱了国家整体人力资本的积累与优化能力。
值得关注的是，上述三大教育挑战并非孤立存在，而是在现实中呈现出复杂的系统性交织特征，相互影响、彼此强化，形成了负向的“复合效应”。需求牵引失效是问题的起点，它导致的人才培养与产业需求错配，直接加剧了供给结构失衡的困境。正是因为缺乏足够数量既懂前沿专业又懂数字技术的复合型师资，才使得新技术与教育教学的深度融合沦为空谈。同时，供给结构失衡又反过来导致了需求牵引的失效，一个无法通过技术革新自我迭代的教育体系，自然更不可能培养出适应未来产业需求的人才。而要素配置扭曲则如同一个放大器，将前两大挑战的负面影响成倍放大。当宝贵的教育资源无法根据真实的人口流动和产业布局进行动态优化时，人才供给与产业需求的错配、技术应用与教学改革的脱节，都将在资源错配的地区被急剧放大，形成恶性循环。
四、构建支撑教育强国跃迁的五大制度创新新议程
面对前述三大系统性挑战及其背后的结构性张力，任何局部的、增量的改革都已显得力不从心。教育体系深厚的“路径依赖”特征决定了破局的关键不在于对现有轨道的修补，而在于通过一套系统性的制度创新“组合拳”，从根本上打破现有格局的“锁定效应”，使作为上层建筑的教育体系重新与经济基础的变革要求实现动态适配（见图1）。
为此，“十五五”时期我国的教育改革应聚焦于一个由五大制度创新议程构成的完整政策响应体系，该体系旨在通过重塑人才培养、优化资源配置、升级全球合作等方式，精准打通关键堵点，为教育强国建设提供坚实的跃迁路径。
（一）优化服务高水平科技自立自强的拔尖创新人才培养体系
在全球科技竞争的白热化与地缘政治的“刚性约束”下，我国拔尖创新人才培养的“结构性短板”与“质量赤字”已不仅是发展问题，更是关乎国家安全的战略脆弱性。高端产业领域的人才缺口与兼具学科深度、跨界整合能力的“战略型创新人才”的稀缺，共同指向一个核心症结：我国在顶尖人才产出效率与创新成果转化效能上，尚未形成独立自主、满足战略需求的供给能力。为此，破解“需求牵引失效”困境的根本出路，在于构建一个服务于高水平科技自立自强的拔尖创新人才自主培养体系，将重塑国家创新体系的人才供给侧作为“十五五”时期的核心战略任务。
第一，健全贯穿式的早期发现与个性化培养链条，夯实人才自主培养的根基。传统教育模式的同质化倾向与选拔性思维，在一定程度上压制了创新人才的早期涌现。必须从国家战略高度出发，建立一个从基础教育贯穿至高等教育的系统性培养链条。这要求我们借鉴美国《天才儿童教育法》（Gifted and Talented Children’s Act）保障资优生发展权利的精神[27]，并全面落实《教育强国建设规划纲要（2024-2035年）》的战略部署。一方面，面向全体中小学生深入实施“科学素养培育沃土计划”，将“科技教育”而非传统的“科学教育”作为素质教育的核心，通过普及前沿科学知识、强化探究性与实践性教学，厚植创新文化土壤，为拔尖人才的涌现提供广阔的基座。另一方面，针对具有创新潜质的高中生，精准实施“脱颖计划”，探索建立制度化的“绿色通道”。这不仅是简单的“加速式”（如跳级、提前修读大学课程）与“丰富式”（如独立研究、参与前沿科研项目）培养的结合，更是要为那些思想活跃、具有奇特想象力的“偏才”“怪才”建立制度化的“成长特区”，允许他们打破常规课程框架，由国家级科研院所的科学家或顶尖大学的教授直接指导，提前进入高阶研究场域，确保最优秀的头脑能以最快的速度抵达科技创新的最前沿。
第二，深化以“国家战略贡献”为核心的创新评价体系改革，释放人才的原始创新活力。“唯论文、唯帽子”的评价体系是导致我国创新“路径依赖”与人才资源错配的关键杠杆[28]。若评价的“指挥棒”不转变，人才自主培养的体系建设便无从谈起。必须加速构建以原始创新能力、关键核心技术突破和对国家战略产业的实际贡献为核心的“国家战略贡献”导向评价体系。这要求我们采取颠覆性措施：其一，建立长周期评价机制，特别是对从事基础研究和前沿探索的科研人员，应普遍推行5-10年的长周期考核，为他们提供“板凳甘坐十年冷”的制度保障与心理安全感；其二，全面推行“代表作制度”，将评价重点从计算论文数量和引用率，转向评估少数代表性成果（如一项原创理论、一项关键技术突破、一个成功转化的产品）的真实分量与影响力。
第三，构建“需求牵引、深度融合”的有组织科研与成果转化体系。为破解产教融合“两张皮”的顽疾，仅靠高校或企业的单边努力已远远不够。因此，可以进一步借鉴德国弗劳恩霍夫协会的精髓，在国家层面进行顶层设计，构建一个“有组织、需求牵引、深度融合”的新型应用技术研究体系[29]。这意味着大力发展以市场需求和国家战略为导向的新型研发机构，并使其成为连接高校基础研究与企业产业化需求的“转化加速器”。其核心在于“有组织”：由国家围绕人工智能、生物制造、深空深海等战略性新兴产业链进行布局，引导龙头企业与顶尖大学共同投资、共同建设、共同管理。进一步探索联合博士培养项目、建立“产业教授”与“学术教授”互聘机制，将解决企业的真实技术难题作为核心考核指标，催化科技成果从实验室走向生产线，并在此过程中培养出大批真正理解产业、善于创新的卓越工程师与技术领军人才。
（二）构建适应人口高质量发展的教育服务体系
此项议程旨在系统回应“要素配置扭曲”的挑战。人口“少子化—老龄化”的双重结构性变迁，正对我国静态化、粗放化的教育资源配置模式形成“双向挤压”，既带来了学龄人口波动导致的资源闲置风险，也催生了社会成员技能更新与终身发展的巨大需求。必须将人口结构的压力，创造性地转化为推动教育体系更具韧性、包容性与前瞻性的改革机遇，其核心在于构建一个覆盖从学前到终身、城乡一体、普惠均衡的全生命周期教育服务体系。
首先，以“动态优化、存量盘活”为原则，重构基础教育资源配置与服务格局。针对学龄人口波动导致的资源错配，简单的“撤点并校”已无法适应新时期的发展要求。必须依据《纲要》的精神，在国家层面进行顶层设计，建立一套与人口变化相适应的基础教育资源统筹调配机制[30]。其一，建立学龄人口变化监测预警制度，从被动应对转向主动规划，优化中小学和幼儿园的未来布局；其二，在“市县结合”的管理体制下，因地制宜地打通各学段教育资源，加强跨学段的动态调整与余缺调配。这不仅意味着将因少子化而闲置的校园校舍等存量资产，创造性地转化为普惠性养老托育中心、社区学习中心或乡村振兴人才培训基地，实现“一校多能”的跨领域、跨年龄段复合利用[31]；更深远的意义在于，以此为契机，系统性地推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化，稳步增加公办幼儿园学位供给，并统筹推进市域内高中阶段学校的多样化发展（如探索设立科学教育特色高中），将资源调整的过程，转变为提升整个基础教育体系质量与公平性的过程，从而夯实国民全面发展的战略基点。
其次，构建以“回流教育”为牵引，服务全民的终身学习支持体系。面对“超级老龄化”社会和新质生产力带来的技术快速迭代，一次性的学校教育已远不足以支撑个体长达数十年的职业生涯。终身学习已从“选择项”变为维系个人与社会活力的“必需品”。此项议程的关键，在于将“回流教育”制度化，确保每个社会成员都能在需要时便捷地重返教育体系。借鉴日本《生涯学习振兴法》的经验，我国应加快推动终身教育立法的进程，为构建学习型社会提供顶层法律保障[32]。在此基础上，全面推广个人学习账户与“学分银行”等制度工具，打破普通教育、职业教育、继续教育之间的壁垒。其最终目标是构建一个覆盖全民、渠道多元、灵活开放、成果互认的终身学习大市场，使不同年龄、不同背景的公民都能随时随地通过在线课程、社区大学、企业培训等多种方式“回流”充电，持续更新知识与技能，从而有效维护乃至提升全社会的人力资本存量，为经济社会的高质量发展提供源源不断的人才动能。
（三）实施服务新质生产力的人才供给侧结构性改革
此项议程旨在从根本上解决“供给结构失衡”问题，精准对接国家发展模式从要素驱动向创新驱动的深刻转型。“合理的教育结构,是良好教育功能发挥的必要前提。然而,当前教育结构还存在诸多不合理之处,教育强国八大体系建设亟须进一步完善”[33]。新质生产力的发展，其本质是技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级，这对人才结构提出了全新的、颠覆性的要求：它既需要能够实现“从0到1”突破的顶尖科学家，也迫切需要数以百万计能够将科学突破转化为现实生产力的卓越工程师和高素质技术技能人才。当前教育体系内部存在的类型、层次与区域壁垒，已成为制约新质生产力发展的关键瓶颈。为此，必须实施一场深刻的人才供给侧结构性改革。
其一，推动“职普融通、产教融合、科教融汇”的制度化与实体化。这“三融通”是打通人才培养堵点的关键所在。在“职普融通”层面，建立更加灵活、低门槛的学分互认与学籍转换制度，为学生在不同教育类型间的流动提供真正的可能性;在“产教融合”层面，其核心是借鉴德国“双元制”的精髓，通过制度设计将企业从人才培养的被动“客户端”和“需求方”，历史性地提升为与学校共同投资、共同设计、共同育人的“双主体”[34]，要将“引企入教”模式从职业教育中强制性地向全国600多所应用型本科院校全面延伸，将共建产业学院、开发项目式课程、设立企业真实课题作为办学的核心指标；在“科教融汇”层面，鼓励和引导地方政府、高水平大学与龙头企业，围绕区域重点产业链，共建一批实体化运行的应用技术研发中心，将最新的产业需求和科研成果，即时、无缝地转化为教学内容和人才培养方案。
其二，强化应用型本科的“卓越工程师”培养能力，解决“中部塌陷”问题。全国600多所应用型本科高校本应是培养卓越工程师的主力军，但长期以来面临定位不准、资源不足、评价体系错配的“中部塌陷”困境，其培养的人才往往“高不成、低不就”。必须从国家层面进行战略干预，将其从普通本科的“亚类型”提升为与研究型大学并重的独立类型。具体而言，应通过建立独立的分类评价与差异化支持体系（如设立应用型“双一流”计划），强化其服务区域产业发展的核心定位。更关键的是，必须建立以“产业贡献”和“技术服务”为导向（如横向课题经费、技术转化收益、学生就业于关键产业的比例）的教师评价与职称晋升体系，从根本上激励教师走出书斋、深入工厂，彻底解决应用型人才培养与产业需求“两张皮”的顽疾。
其三，建立与产业需求动态联动的学科专业预警与调整机制，从源头破解“供需错配”问题。人才供给的结构性失衡，其根源在于高等教育的学科专业设置调整存在显著的滞后性。需依据中央教育工作领导小组印发的《高等教育学科专业设置调整优化行动方案（2025—2027年）》，建立一个国家层面的、由大数据驱动的学科专业设置预警与动态调整机制，实时监测分析国家战略新兴产业和未来产业的人才需求变化，定期发布“人才需求预警白皮书”，引导高校进行前瞻性布局。这不仅意味着“裁撤”过剩专业，更重要的是通过资源倾斜、招生指标调控等强有力手段，加大对基础学科、新兴交叉学科（如计算+、AI+）及关键技术相关学科（如先进材料、核心算法、高端芯片）的投入，从供给侧的源头主动引导人才资源的流向，确保教育体系的产出与国家未来发展方向保持同频共振。
（四）完善促进公平与效率相统一的现代教育治理体系
此项议程旨在从内部治理结构上，为破解所有系统性挑战提供根本性解决方案。当前教育体系在类型、层次、学科和区域四大维度上的结构失衡，其根源在于固化、僵化的治理模式加剧了资源错配和发展不公。“县中塌陷”等问题，正是城乡与区域鸿沟在治理失效下的集中体现。要“答好人民对教育的急难愁盼考题，彰显教育强国的民生保障力”[35]，就必须构建一个既能促进公平、又能激发内生活力的现代教育治理体系，其核心在于重塑权力、资源与评价的运行逻辑。
第一，重塑区域城乡教育格局，以系统性改革缩小结构性差距。将促进教育公平作为区域协调发展的核心任务，必须超越“头痛医头、脚痛医脚”的零散帮扶。关键在于改革资源配置与评价机制：一方面，改革教育经费的核拨与分配机制，建立与常住人口规模、而非户籍人口挂钩的教育经费核拨制度，引导优质教育资源顺应城镇化趋势，回流人口净流入的县域和乡村；另一方面，深化教育评价的革命性变革，在义务教育阶段全面推行以学生成长和学校进步为核心的“增值评价”体系，取代以分数和升学率为标准的“锦标赛”模式。同时，必须严格规范名校的跨区域“掐尖”招生行为，通过立法和严格执法，斩断其对县域优质生源的“虹吸”效应，为县域高中留住生存和发展的根基，从而创造一个健康的外部生态。
第二，进一步扩大基层学校办学自主权，以制度创新全面激发系统内生动力。当前教育系统活力不足的根源在于办学自主权的普遍缺失。必须深化治理体系改革，将“放管服”（简政放权、放管结合、优化服务）作为激发活力的关键一招。这意味着要向地方和学校精准赋权、有效减负，在法律和政策层面清晰界定政府、学校、社会各自的权责边界，将课程设置、教师聘任、经费使用等核心权力真正下放给学校，让“教育家办学”从口号变为现实。与此同时，必须抓住数字化转型的历史机遇，将其作为促进公平和提升效率的倍增器。通过建设国家级教育资源智能共享平台，将由最顶尖教师录制的、覆盖全学段的核心课程与教学资源，以低成本甚至免费的方式，高效、精准地输送到教育资源薄弱的地区和学校，以技术手段最大限度地弥补物理资源的鸿沟，实现“一个国家、同一堂好课”的愿景。
第三，建设高素质专业化教师队伍，将“强师”作为教育强国的治理之基。任何教育改革的成功，最终都取决于教师。然而，教师队伍建设在以往的宏观论述中常被视为一个孤立的议题，而非治理体系的核心。必须从根本上扭转此观念，将打造一支高素质、专业化的教师队伍作为现代教育治理的基石。依据《纲要》的顶层设计，要求大力实施“教育家精神铸魂强师行动”，将师德师风建设从外在约束转变为内在追求。通过健全教师教育体系、完善“双师型”教师培养和企业实践制度，提升教师专业素质能力，确保教师的知识结构能跟上科技与产业变革的步伐。优化教师管理和资源配置，深化“县管校聘”管理机制改革，通过优化薪酬结构、减轻非教学负担、保障其职业尊严与合法权益。“十五五”期间，特别要补齐农村教师、民办高校教师、思政课教师、科学教师、特殊学校教师这五大群体的短板。
（五）开创以“服务大局、合作共赢”为导向的教育对外开放新格局
作为整个制度创新体系的战略支撑，必须开创以“服务大局、合作共赢”为导向的教育对外开放新格局。在地缘政治格局深刻调整、全球化遭遇逆流的背景下，我国教育对外开放的核心任务，已从过去被动的“适应-反应”模式，转变为服务国家总体安全与发展战略、主动塑造有利外部环境的“引领-塑造”模式。这要求我们不仅要“引进来”，更要高质量地“走出去”，在全球教育治理中扮演更积极、更具建设性的角色。
为此，一方面需要优化全球合作布局，构建多元、韧性的伙伴关系网络。目标是超越对少数传统发达国家的路径依赖，有效对冲地缘政治风险。在继续深化与欧洲等发达经济体在基础研究、工程技术等领域合作的同时，应将战略重心向“全球南方”国家，特别是“一带一路”沿线国家和周边国家倾斜。前者可作为中国教育标准、模式和产品“走出去”的重点区域，后者则可在特定领域形成战略互补，共同打造区域教育共同体。
另一方面升级合作模式，推动从“学生流动”到“标准联通”的跃迁。应系统性总结并大力推广“鲁班工坊”等成功项目经验。围绕我国具有全球竞争优势的高铁、新能源、数字经济等产业，开发并输出模块化的“专业+标准+课程”资源包，通过为“走出去”的中国企业提供高质量的本土化人力资源解决方案，实现教育输出与产业出海的协同并进，提升我国教育的全球制度性话语权。
最后，拓展多元合作渠道，发展更具韧性的“次国家级”合作网络。为应对政府间关系的波动，应大力发展和扶持更加灵活、更具韧性的民间和地方层面的国际合作。具体措施包括：鼓励国内高水平大学发起或加入国际大学联盟，形成稳定的学术共同体；将教育合作纳入“友好城市”等多边框架；围绕特定产业链组建跨国界的产学研合作共同体；支持中国优质的在线教育平台“出海”，将其作为传播中国知识、文化和技术标准的高效率、低成本战略渠道。
展望未来，推进上述制度创新的深层意义，早已超越了单纯解决当下的就业或升学问题，其本质在于推动中国教育实现从“适应者”到“引领者”的范式转型。长期以来，教育往往被视为经济增长的“因变量”或滞后的“反应堆”，而教育强国建设的核心逻辑，在于将教育重塑为引领社会发展、定义未来可能性的“自变量”。落实这一转型，要求未来的教育实践需要在内涵上完成三次深刻的迭代：在教育内容上，我们不能仅满足于知识的传授，而需转向对科技伦理、复杂系统思维、数字化生存能力及全球胜任力等“未来素养”的深度培育，以应对不确定性世界的挑战；在办学形态上，必须彻底打破学校与社会的物理及心理围墙，构建学校、企业、科研院所深度协同的“无边界教育共同体”，让社会大课堂成为育人的主阵地；在技术应用上，则需超越将技术仅视为辅助工具的器物层面，深入探究人机协同教学的伦理边界与认知规律，真正利用数字化手段实现规模化教育背景下的个性化学习。
总之，通过系统性的制度重塑与范式革命，教育体系将不仅仅是知识传承的载体，更将成为国家战略能力的核心生产地。它将有效地把我国庞大的人口规模优势，稳步转化为高质量的人才优势，进而将传统的人口红利迭代为更具可持续性的人才红利与创新红利。一个实现了自我革新、具备强大适应力与引领力的中国特色社会主义现代教育体系，不仅能为2035年建成教育强国提供坚实支撑，更能为中国式现代化的全面推进注入源源不断的内生动力。