党的十八大报告明确提出要办好学前教育，之后国家有关部门出台了系列政策文件，对学前教育事业发展的方向、规模和速度，以及质量和效益等做了系统部署，规范和促进学前教育的快速发展。以三期“学前教育三年行动计划”为代表，加快推进学前教育事业发展。第一期“学前教育三年行动计划”（2011-2013年）的主要目标为扩大教育资源，缓解“入园难”问题；第二期“学前教育三年行动计划”（2014-2016年）的主要目标为继续扩大教育资源总量，解决“入园难”，同时坚持公益和普惠的原则，缓解“入园贵”的问题；第三期“学前教育三年行动计划”（2017-2020年）的主要目标为完善体制机制，基本建成广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系。此外，《学前教育督导评估暂行办法》《幼儿园工作规程》《3-6岁儿童学习与发展指南》等以专门性的政策文件对学前教育办学效益、工作规范、儿童发展等进行了规定，有效提高了学前教育的办学质量。截至2016年，全国共有幼儿园23.98万所，在园儿童（包括附设班）4413.86万人，学前教育毛入园率达到77.4%。相较于2011年，在园幼儿人数提高了989.41万人，毛入园率提高了15.1%，我国学前教育实现了跨越式发展。
伴随着社会环境、家庭结构的变迁，国家“全面二孩”政策的实施，社会对学前教育的需求与日俱增，学前教育的发展依然不平衡不充分，“入园难”“入园贵”问题仍较为突出，社会对学前教育的强烈需求与学前教育资源的有效供给之间存在强烈的冲突，供需矛盾突出。对于学前教育来说，其首要任务是拓展学前教育资源，保障幼儿入学机会公平，接收有质量的学前教育。2018年政府工作报告明确提出，“要多渠道增加学前教育资源供给”，这正是对这一任务的回应。学前教育的政策重心转移到拓展有质量的教育资源，形成保障性的政策体系，笔者认为要做到以下几点：
第一，创新办园体制机制。针对学前教育资源供给问题，完善办园体制机制至关重要，其是有效拓展有质量的学前教育资源的前提和基础。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确规定，要建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。这一论述清晰地表明政府与社会在学前教育公共服务中的角色与责任。政府在学前教育中承担主导职责，包括办学、引导、监管、服务等，但并非唯一的办学主体。《第三期学前教育行动计划》明确表示地方政府应落实发展和监管学前教育的责任，建立健全确保学前教育可持续发展的体制机制。学前教育资源的供给应鼓励不同主体，包括社会团体、组织等社会力量参与办园。《关于社会力量办学的若干暂行规定》指出，社会力量指具有法人资格的国家企业事业组织、民主党派、人民团体、集体经济组织、社会团体、学术团体，以及经国家批准的私人办学者。社会力量办园，在学前教育的体制机制创新方面扮演了极为重要的角色。
第二，多种形式灵活办园。多渠道增加学前教育资源供给除了多主体举办幼儿园之外，另一层意思为通过多种形式参与办园。《关于深化教育体制机制改革的意见》明确指出，要创新学前教育普惠健康发展的体制机制，强调要鼓励多种形式办园。社会力量并不是与政府力量相对立的概念，在坚持学前教育公益性和普惠性的原则下，探索公办民助、公建民营、公办民管、民办公助等多种办园形式。灵活办园的典型代表为小区配套建设的幼儿园，其充分利用了政府和社会力量的优势，从产权属性来看，它隶属于政府，由政府提供土地和基础设施，以免租或收取少量租金的形式，多数由国家机构以外的社会组织或者个人投入资金举办幼儿园。在物权和事权的划分上，小区配套建设的幼儿园因土地、园舍和基础设施属于国有财产，故其占有、收益和处分权归国家所有；举办者，即使用者，对其享有使用权、运营权以及基于运营的收益权。这一形式的办园体系中，政府通过承担幼儿园的部分办学成本、监管办学质量等方式落实了自身的主导职责；举办者由于办学成本被政府分担，故而有更多的财力提供收费较低而又质量较高的学前教育，办成优质、收费较低的普惠性幼儿园。小区配套建设的幼儿园的举办符合《第三期学前教育行动计划》中明确提出的深化体制机制改革，建立与公益普惠要求相适应的学前教育成本分担机制的要求。
第三，保障提升办园质量。学前入学机会的扩大并不等于儿童身心的健康发展和高的教育质量，近期在学前教育领域出现多起“虐童”事件，引起政府与社会强烈关注，成为舆论焦点和家长最为关心的问题，如何保障学前教育质量成为学前教育健康发展的关键问题。政府工作报告专门就此进行了规定：“重视对幼儿教师的关心和培养，运用互联网等信息化手段对儿童托育中育儿过程加强监管，一定要让家长放心安心。”国家从两个方面着手保障幼儿的安全，促进幼儿的健康发展。一是加强幼儿教师队伍建设。幼儿教师是保育、教育开展的主体，优质的学前教育有赖于优质的教师队伍。目前幼儿教师普遍存在低工资、低待遇、低地位的问题，使得幼儿教师这一职业不具备社会吸引力，教师素质及专业化水平不高。为此应构建和完善幼儿园教师队伍建设支持体系，对学前教师培养、编制、工资待遇、培训、专业发展等进行规范，形成正常体系。二是加强对学前教育的监管。幼儿本身的年龄特点和身心发展规律，要求创新监管手段，运用现代化技术，推动地方各级政府依法治教、履行监督职责、提高监督水平。《教育督导条例》中明确支持对法律、法规规定范围的各级各类教育实施教育督导，学前教育作为国民教育的重要组成部分，是国家民生的关切，更应纳入督导体系。除了规范办园、幼儿发展水平进行督导之外，还应将幼儿教师的保障工作纳入各级政府、监察和督导评价的范围，形成督导体系，不断提升学前教育质量。
（作者单位：北京师范大学中国教育与社会发展研究院）
（人民政协报）