核心提示： 城乡、区域发展不平衡是中国的基本国情，许多教育不公平的现象是发展不平衡的基本国情在教育领域的具体体现，比如，越是贫困的地区，政府教育投入也越少，个体接受教育的意识也比较落后，导致教育整体水平较低。
本文为《国家治理》周刊原创文章
作者单位：国务院发展研究中心
近年来，中国在努力提高各级各类教育普及程度的同时，将促进教育公平作为国家基本教育政策，努力缩小教育差距，让每个学生都能接受公平有质量的教育。
中国促进教育公平的政策演进
1949年，中国80%的人口是文盲，小学和初中入学率仅有20%和6%。为尽快改善教育落后的状况，中国将扫除文盲、普及教育作为教育发展的首要任务，在发展战略上坚持低重心、以农村为重点的思路，始终坚持“普及初等教育”的目标，尤其注重扫除农村青壮年文盲、提升农村学生受教育机会，鲜明地体现了公平的政策导向。但是，提高全民受教育程度是一个长期艰巨的历史过程，受人口多、底子薄、发展不平衡的国情制约，到20世纪70年代末期，中国还有相当一部分地区没有普及小学教育，还有数量庞大的文盲群体。
1978年实行改革开放后，中国从实现“四个现代化”需要“多出人才、出好人才”的现实要求出发，继续坚定地推进义务教育的普及。1986年通过的《义务教育法》以法律的形式确定“国家实行九年制义务教育”，并在1993年明确提出到2000年“全国基本普及九年义务教育，全国基本扫除青壮年文盲”的“两基”目标，自此，“两基”就成为中国教育发展的“重中之重”。经过各级政府的广泛动员以及全社会的共同努力，到2000年底，全国总体上实现了“两基”目标。之后，中国继续对剩下的地区进行“两基”攻坚，并逐步将义务教育特别是农村义务教育纳入公共财政保障范围，到2008年实现了真正的免费义务教育。
其他各级各类教育普及程度也不断提升。1998年，中国适应发展阶段新要求，加快发展高等教育，2002年，高等教育毛入学率达到15%，从精英教育阶段走向大众化阶段。2005年以来大力发展职业教育，逐步实现职业教育与普通教育招生规模大体相当。2010年以来，又集中力量扩大学前教育资源，着力解决“入园难”问题。最近通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出2020年要普及高中阶段教育。总体来看，通过扩大教育普及，越来越多中低收入家庭学生接受了更高层级的教育。
不过，由于中国教育长期坚持“两条腿走路”的方针，事实上形成了非均衡的发展道路。为了“多出人才、快出人才”，中国在国力有限的情况下，既注重普及，又集中优质资源，建设一批重点小学、重点中学、重点大学，并把优秀的学生集中在这些重点学校，在经济追赶阶段和社会分化不大的背景下，这种发展思路是必要的，也是公平有效的。但是非均衡的发展道路并未培育出适应经济发展阶段转换要求的创新型人才，而且区域之间、城乡之间以及人群之间收入差距与其教育差距的相互加强，可能又会导致巨大的社会不公问题。2003年以来，中国政府高度重视这些问题，把促进教育公平作为国家基本教育政策，推进基本公共教育服务均等化，在各级各类教育发展方面和公共教育资源配置上采取了缩小教育差距的重大举措。
中国推进教育公平的基本政策和进展
由于各级各类教育的属性和面临的问题不同，中国在推进教育公平方面，对各级各类教育实行分类指导，逐步建立了一套教育公平政策体系。
均衡发展义务教育
在全面普及义务教育后，中国将均衡发展作为义务教育的重中之重，并将义务教育纳入基本公共教育服务体系，抓住办学条件、师资、生源、管理四个环节，按照均等化的要求，努力缩小差距。县域内教育均衡发展成效明显，2015年，全国约900个县通过了义务教育发展基本均衡国家认定。
推进办学条件均衡。2007年以来，中国先后实施中西部农村初中校舍改造工程、农村义务教育薄弱学校改造计划、全面改善贫困地区义务教育基本办学条件等一系列工程项目，提出推进义务教育学校标准化建设，尽快使义务教育学校设备、图书和校舍基本达标的目标，农村学校和薄弱学校的办学条件有了明显改善。
推进师资均衡。首先是拓展农村地区、贫困地区教师补充渠道。为解决西部地区农村教师短缺、结构矛盾突出、素质低等问题，2006年在中央财政支持下，中国开始实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划，招聘高校毕业生到“两基”攻坚县农村义务教育阶段学校任教，聘期3年，2015年中央特岗计划在全国招聘约7万名。
其次是对在艰苦地区和薄弱学校工作的教师实行倾斜政策。主要是吸引优秀人才到艰苦地区和薄弱学校任教，稳定教师队伍，具体措施包括：对在集中连片特困地区乡村学校和教学点工作的教师给予生活补助。统一城乡中小学教职工编制标准，为边远艰苦地区乡村学校教师提供周转宿舍，对在乡村学校从教30年以上的教师按照有关规定颁发荣誉证书，等等。
最后是实行校长教师交流轮岗。为加快缩小师资差距，中国积极引导优秀校长和骨干教师向农村学校、薄弱学校流动，建立制度化、常态化的交流轮岗制度，明确提出达到规定年限的教师均应交流轮岗，城镇学校、优质学校交流轮岗的教师比例不低于10%，等等，这是非常艰巨的任务，山西、江西、湖南、甘肃等地已经列出明确的工作计划，中国正在制定措施，督促各地贯彻落实。各地基层积极探索校长教师交流的具体实现形式，有定期流动、支教、对口支援、教育联盟、走教制度、送教下乡及优质教师资源辐射等方式。为配合做好校长教师交流，许多地方探索实行“县管校用”的教师管理体制，县级教育行政部门统一管理校长和教师人事关系与聘任交流，统一县（区）域内义务教育学校教师工资社保待遇，统一县（区）域内义务教育学校退休教师管理和服务，使教师由“学校人”变为“系统人”。
推进生源均衡。一方面是实行划片招生，坚持免试入学。中国各地按照《义务教育法》的要求，督促落实免试就近入学的规定。在考试方面，提出禁止入学考试、逐步减少特长生招生学校和招生比例等要求；在招生方面，特别针对“小升初”等突出问题提出初中划片招生的要求，即根据适龄学生人数、学校分布、所在学区、交通状况、学校规模等因素，依据街道、路段、门牌号、村组等为辖区内每一所初中划定对口小学（单校划片），或者为多所初中划定同一招生范围（多校划片）。
另一方面是实行重点高中指标到校。为缓解一些家庭对优质初中的不合理追求，一些地方探索将重点高中招生名额分解到区域内的所有初中，让每个初中的尖子生都能获得进入重点高中的机会，取得积极成效。在总结各地经验的基础上，中国明确提出，要将优质普通高中的招生名额按不低于30%的比例，合理分配到区域内各初中，并逐步扩大分配比例，有的地方还实行初高中分设，有的开展九年一贯制办学。这些政策措施有效缓解了小学升初中的择校压力，引导初中走向均衡发展。
推进优质教育资源共享。首先是发挥优质学校的辐射带动作用。各地鼓励优质学校采取不同形式，发挥引领带动作用。有的在区域内按照就近原则，将优质学校和薄弱学校结合成片，协同办学，实现优秀教师和优质教学资源共享。有的发挥优质学校的示范带头作用，开展区域资源共享、学段衔接和集群特色研究工作，提高区域整体办学水平。有的建立学校教学联盟，在联盟内部开展教学科研活动，共同学习，共同提高。
其次是通过教育信息化共享优质教育资源。中国高度重视通过教育信息化把优质教育资源输送到农村和边远地区，缩小教育差距，通过实施农村中小学现代远程教育工程等，积极推动教育信息化基础设施建设，大力开发数字教育资源。2014年，全国中小学互联网接入率达74%，偏远地区教学点实现数字教育资源全覆盖，偏远农村地区的孩子也能享受到优质教育资源。
促进高等教育机会公平
在推动高等教育大众化进程中，中国逐渐将工作重点聚焦到高等教育资源相对缺乏、升学压力大的中西部省份，聚焦到在重点高校就读学习机会较少的农村学生，多措并举，促进高等教育机会公平。
加强中西部高等教育建设。2012年以来，中国开始实施中西部高等教育振兴计划，主要是采取工程项目投入的方式，加强中西部高校优势学科和师资队伍建设，在没有教育部直属高校的13个省区以及新疆生产建设兵团，重点支持每个省份建设一所地方高水平大学，实施对口支援西部100所高校计划，努力扩大中西部优质高等教育资源，缩小中西部与东部高等教育发展水平之间的差距。
实施区域间协作招生。2008年起，中国开始实施“支援中西部地区招生协作计划”，由高教资源丰富、办学条件较好的东部省份，面向高教资源缺乏、预计录取率较低的中西部省份招生，为中西部学生提供更为良好的教育机会，缩小区域间招生录取率的差距。2015年，录取率最低省份与全国平均水平的差距从2010年的15.3个百分点缩小至5个百分点以内。
实施面向贫困地区定向招生专项计划。2012年起，在“211工程”学校和中央部属高校招生计划中专门安排本科一批为主的招生计划，面向贫困地区实行定向招生。到2015年，招生规模从1万名扩大到5万名，2014年、2015年贫困地区农村学生上重点高校人数连续增长10%以上。
大力发展学前教育和职业教育
学前教育具有起点公平的意义，职业教育特别有利于提升低收入人群的人力资本，都具有改善民生、优化社会分配结构的效果。近年来，中国集中相当多的财力补齐学前教育和职业教育短板。
大力发展中西部农村学前教育。2011年以来，中国为解决“入园难”问题，以县为单位实施两期学前教育三年行动计划，国家实施8个学前教育重大项目，主要是支持中西部农村扩大学前教育资源，包括利用农村闲置校舍改扩建幼儿园、依托农村小学富余校舍增设附属幼儿园、在偏远农村地区开展学前教育巡回支教试点等。截至2014年底，中西部地区幼儿园数量比2009年增长77%，是东部地区增速的四倍；中西部地区在园幼儿数量比2009年增长65%，是东部地区增速的两倍。
大力发展职业教育。长期以来，中国就读职业学校的学生绝大多数来自农村和城市经济困难家庭，他们既是中国制造业的新生力量，也寄托着中低收入家庭向上流动的希望。为大力发展职业教育，中国投入大量财力，实施示范校建设、实训基地建设、中职基础能力建设，特别是推进中职免学费和学生资助体系建设，各地按照职普比大体相当的要求做好职业教育招生工作，2014年，中等职业学校招生占高中阶段招生数的44.12%，高等职业院校招生占普通本专科院校招生总数的46.9%。深入开展产教结合、校企合作，就业质量稳步提升，2014年，中等职业学校就业率为96.5%，高等职业院校应届毕业生毕业半年后就业率为91.5%。
扶持特殊困难学生
中国在推进教育公平过程中，高度关注各类特殊困难学生，切实保障这类学生受教育权利。
建立家庭经济困难学生资助体系。经过不断完善，中国已基本建立了完整的学生资助体系，从制度上消除了“因贫失学”现象。在学前教育阶段，按照“地方先行、中央奖补”的原则，地方政府对普惠性幼儿园家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童予以资助。在义务教育阶段，免除城乡义务教育阶段学生学杂费，对农村学生和城市家庭经济困难学生免费提供教科书，对家庭经济困难寄宿生提供生活补助。在中等职业教育阶段，建立以免学费、国家助学金为主，学校和社会资助及顶岗实习等为补充的学生资助制度，农村学生、涉农专业学生、城市家庭经济困难学生上中职免费。在普通高中教育阶段，建立以国家助学金为主体，学校和社会资助为补充的学生资助制度。在高等教育阶段，建立以国家奖助学金、国家助学贷款、学费补偿贷款代偿、大学新生入学资助、研究生“三助”岗位津贴、勤工助学、校内奖助学金、困难补助、伙食补贴、学费减免等“多元混合”的资助体系，同时实施新生入学“绿色通道”制度。
实行农村义务教育学生营养改善计划。2012年起，中央财政按照每生每天3元的标准，为集中连片特困地区农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助，随后补贴标准、试点范围和受益面不断扩大。2014年补贴标准调高到每天4元；2015年，全国超过1/3的县实施营养改善计划，超过1/4的农村义务教育学生享受政策，还有很多地区开展了营养改善计划地方试点。根据2012年中国发展研究基金会的评估，营养改善计划逐步消除了农村学生“饿肚子上学”现象，改善了受益学生饮食习惯和饮食结构，学生平均身高、体重、平均成绩都有不同程度提高。
保障流动人口子女接受教育权利。快速城镇化进程中，流动人口的随迁子女或留守儿童的教育问题是中国教育发展中的新问题，也是一个政策难点。2001年，中国提出以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，解决流动人口子女接受义务教育问题的政策思路，同时，逐步提出要将常住人口纳入区域教育发展规划、将随迁子女教育纳入财政保障范围，中央财政以奖补资金的方式，对各地解决农民工随迁子女接受义务教育工作予以奖励，目前全国随迁子女在公办学校就学比例保持在80%，还有10%由政府购买学位在民办学校就读。2012年以来，中国进一步解决流动人口子女义务教育后的上学问题，绝大多数省份出台了随迁子女义务教育后在当地参加升学考试的办法。此外，各地积极改善农村寄宿制学校条件，加强寄宿制学校管理，改善留守儿童生活条件，一些地方开展形式多样的活动，解决留守儿童亲情关怀、生活照顾、家庭教育和安全保护等方面的问题。
除此之外，中国还大力发展少数民族教育，举办内地西藏班、新疆班，实行教育援藏、援疆，目前西藏实现了15年免费教育，新疆南疆实现了14年免费教育；开展少数民族预科班和少数民族高层次骨干人才培养计划，培养少数民族专门人才；实行民族学生高考加分政策，扩大高等教育入学机会。中国还努力扩大残疾人受教育机会，目前基本实现30万人口以上且残疾儿童较多的县都有一所独立设置的特殊教育学校。
中国推进教育公平的突出问题及原因
中国教育的公平性还不足，进一步推进教育公平还面临着许多困难和问题。
教育普及还有短板。2014年学前三年毛入园率是70.5%，农村和边远贫困地区更低，许多地方乡镇以下幼儿园建设仍然是空白，一些大中城市的“入园难”问题仍然十分突出。义务教育虽然已经基本普及，但是在一些边远贫困地区，受自然环境、文化以及学习困难等因素制约，稍一放松，辍学现象很容易反弹，一些地方义务教育完成率较差，实际上提供的是不达标、不合格的义务教育。一些民族地区、贫困地区高中阶段教育普及程度还很低，有的边远村落没有出过一名大学生。
地区之间、城乡之间、学校之间的差距依然存在。在属地管理的教育体制下，越是经济欠发达地区，教育的公共投入反而越少，一些边远贫困地区财政自给率低，教育投入稳定增长机制尚未形成，普遍办学条件落后。城乡间生均拨款、办学条件、师资水平差距依然存在，在快速城镇化进程中，农村居民对高质量城镇教育的需求强烈，进一步加剧了农村教育空心化。在区域内部，重点学校长期积累的名牌效应不断固化，家长的择校冲动十分强烈，学校之间的差距在短期内很难明显缩小。
教育改善民生的效用在减弱。由于教育布局结构不合理，教育人才培养的结构和质量与人才市场化需求不相适应，教育在促进社会纵向流动方面的作用在减弱，导致教育吸引力也在降低。职业教育的针对性和实效性不强，现实中，绝大多数学生都不愿意主动报考职业学校，职业教育始终被认为是“次等教育”。尽管高等教育入学机会差距有所缩小，但是高等教育质量整体未能有效提升，特别是对创新型、实用型、复合型等紧缺人才培养不足，毕业生在批判性思维和独立思考能力方面，在创新精神和实践能力方面，在对经济和科技发展的适应性和灵活性方面，都有明显欠缺。
流动人口子女教育存在许多突出问题。一些人口流入较多的地区在解决流动人口子女教育方面仍然面临着很大的压力，在保障流动人口子女教育权利与防范教育移民方面面临着艰难的选择。此外，农民工子女求学成本过高，受教育机会仍然很有限，而且质量较差，在流入地公办学校就读的农民工子女面临着一系列学习、心理等压力，教育效果并不理想，由此导致新一代农民工就业技能差，已经成为制约他们在城镇寻找稳定工作、长期扎根城市、实现市民化的重要因素。对留守儿童来说，由于父母不在身边，亲情缺失，这些孩子在安全、学习、情感等方面的诸多问题，依靠学校和社会难以根本解决。
中国教育公平性的不足只是一种现象，实际上反映出中国社会经济发展中的一些深层次问题。
发展不平衡的国情制约。城乡、区域发展不平衡是中国的基本国情，许多教育不公平的现象是发展不平衡的基本国情在教育领域的具体体现，比如，越是贫困的地区，政府教育投入也越少，个体接受教育的意识也比较落后，导致教育整体水平较低。
认识方面的不一致。尽管促进教育公平已经成为中国基本的教育政策导向，但是，长期以来，对于教育公平的政策目标，始终伴随着各种争议。有的认为，促进教育公平、缩小教育差距是削峰填谷，会降低教育质量；有的认为，促进教育公平，就是要搞教育标准化，就是要把每个学校办成一个模式，丧失自身特色，与教育规律相违背，不利于教育创新；有的认为，促进教育公平，抹杀了不同禀赋和学习需求的学生之间的差异，不利于因材施教，不利于创新型人才培养；有的认为，现在是市场经济社会，像计划经济时期一平二调那样搞教育公平，不仅不合理，而且也难以实现。在促进教育公平的具体举措上，社会也有不同看法，比如，有的认为，教师的频繁流动不利于教师潜下心来培养学生，教师流动到新的学校，也要花很长时间适应新的工作环境，这不应该成为教育管理的常态。
既得利益的羁绊。中国在缩小教育差距、推进教育公平的过程中，始终面临着利益的深刻调整，不破除既得利益的羁绊，改革就难以真正突破。以大中城市择校现象为例，目前广泛存在以钱择校、以权择校、以优择校等三种择校形式，不少涉及到复杂的利益输送关系，成为一些热点城市难以实现免试就近入学的症结所在。在优质教育资源有限的情况下，一些流入人口较多地区的户籍人口与流动人口围绕教育资源分配的冲突日益公开化，北京、上海等重点城市仅向外地人口有限开放了高职招生，就有一些学生家长组织抗议外地人口侵占了本应属于他们的招生指标。
技术路线不明确。中国教育差距的形成十分复杂，历史形成的办学差距，加上区域发展不平衡以及不合理的体制机制，各种因素纠缠在一起，决定了推进教育公平是长期艰巨的过程。目前，中国主要依靠政府的行政手段，通过优化地区之间、城乡之间、学校之间的教育资源配置，包括办学条件、师资、招生名额等等，希望在短期内尽快缩小教育差距，这些措施力度大、见效快。但是，教育资源投入并不等于教育质量本身，学校管理和校园文化也很重要。有研究显示，薄弱学校与优质学校相比，教师职业发展机会较少，新进教师竞争激烈，难以吸引优秀师资。所以，用什么样的方式实现可持续的公平教育，还要多方面探索。
体制机制不完善。首先是政府职能没有转变，一些地方政府仍然根深蒂固的存在着集中优质资源发展教育的政绩观，如果政府对不同地区、城市和农村以及不同学校之间还是实行差别化的政策，已经缩小的教育差距也会反弹。其次是中央和省级财政统筹力度不足，中国基础教育采取低重心的管理体制，基础教育经费主要来自县级政府的财力，而且属地投入的教育体制也会排斥流动人口接受教育。
进一步促进教育公平的展望
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出“共享发展”“注重机会公平”“提高公共服务共建能力和共享水平”等理念，进一步强调了要促进教育公平的政策导向。在这方面，还需要进一步完善制度机制，提出一些更有针对性的改革举措。
首先，要进一步坚定促进公平的教育政策导向。从中国保持经济中高速增长、跨越“中等收入陷阱”、跨入高收入国家行列的要求看，教育公平至关重要。在分析经济增长的长期趋势时，通常用劳动生产率增速加上劳动力供给增速来计算一国潜在经济增速，随着中国人口老龄化加快、劳动力供给减少，技术进步、劳动力质量的提高对经济增长至关重要，教育是提高劳动生产率的重要途径，教育作用的发挥不仅取决于教育投资的数量，也取决于教育公平。因为教育不公平会使社会不同收入阶层逐渐被固化，既不利于市场竞争机制的形成，也不利于知识和科技在不同收入阶层间的扩散，最终阻碍劳动生产率在全社会范围的提升。促进教育公平也是落实2015年9月联合国各会员国共同达成的《改变我们的世界：2030年可持续发展议程》的要求，旨在提供包容和公平的优质教育，让全民终身享有学习机会。当前，中国正在推进的教育公平，还处在缩小差距的阶段，这是教育公平的初级阶段。缩小差距的初衷绝不是要把好的学校拉下来，也不是要把每一所学校、每个学生都变成一种模式，而是在学校差距缩小的基础上，办好每一所学校，教好每一个学生，这才是教育公平的根本目的，也是更高水平的教育公平，这就涉及包括教学改革、学校管理在内的更广泛的教育改革。所以，中国推进教育公平将是长期艰巨的过程。
其次，要进一步提高教育普及水平，解决所有孩子“有学上”的问题。巩固边远贫困地区义务教育普及成果，同时要提高普及质量，要为贫困人口提供合格的义务教育，让他们取得有效的学习结果。加快发展学前教育和高中阶段教育，按照现有的发展速度，到2020年可以普及高中阶段教育，基本普及学前三年教育。大力发展免费的职业教育，让所有人都能获得优质的职业技术教育和培训。可以根据政府的财政水平，逐步将基本公共教育服务的内容从义务教育、学生资助延伸到学前一年教育、免费的职业教育等。
第三，要转变政府职能。短期内，可以发挥政府调节教育资源配置的作用，尽快缩小差距，为治本赢得时间。从长期看，要建立公平的教育管理制度，也就是政府要公平对待城市教育和农村教育，公平的对待区域内的每一所学校，在教育资源配置上要尽可能向农村教育和薄弱学校倾斜，把更多的精力用在提高薄弱学校办学水平上，而不是简单的投入资源。还要建立对地方政府促进教育公平的政绩考核制度，也就是在评价一个地区教育发展成绩时，不是看升学率的高低，而是看学校和学校之间的差距有没有缩小。同时，要适当提高教育经费管理的重心，明确中央政府和省级政府的投入责任，平抑区域差异。
第四，为解决流动人口子女教育问题，必须要有一些管用的好谋好策。比如利用中小学学籍管理信息系统，探索建立随迁子女教育经费可携带机制。尽快开征房产税，建立以房产税作为重要来源的教育投资机制。可以围绕流动人口教育的重大决策，开展公众协商，平衡好户籍人口和流动人口的利益关系。
第五，教育公平具有起点公平的意义，是社会公平的重要基础，是能够凝聚广泛共识的最大公约数。2014年，中国对19个重点大城市择校问题进行专项治理，落实义务教育免试就近入学要求，取得了积极成效，在北京等重点城市也落实得比较好。下一步，要继续向教育不公的环节发力，真正取得实效。
（本文作者：单大圣，系国务院发展研究中心副研究员）