张利国严翔
【摘要】在一定条件下允许和鼓励民办高校产权合理流动，不仅符合资本本身的逐利特性，也是优化组织体资本机构、促进资源优化配置的有效方式。民办高校产权流动不同于一般企业的产权流动，要始终坚持维护教育的公益性原则、可持续发展原则以及法制化原则。民办高校的产权流动主要涉及举办者产权流动和民办高校的产权流动。当前，影响民办高校产权流动的主要障碍在于产权体系残缺，产权流动不完整；产权界定不清晰，交易成本较高；产权流动不规范，配套制度不健全等问题。要明晰举办者与民办高校的产权界定，建立完整的教育产权流动体系，依法规范资产评估程序，建立和完善民办高校产权交易市场，并积极完善民办高校产权流动的相关法律体系。
【关键词】民办高校；产权流动；保障机制
按照德姆塞茨对产权的经典定义：产权，就是指使自己或他人收益或受损的权利［１］。马克思也说过“资本的合乎目的的活动只能是发财致富，也就是使自身增大或增值”［２］。产权作为一种可体现价值的财产收益，允许其在一定条件下流动，不仅符合资本本身的逐利特性，也是优化组织体资本机构、促进资源优化配置，甚至抵御风险的有效途径。长期以来，由于一直固守教育的公益性和非营利理念，对教育产权过分强调其稳定性和持续性，使得很多教育资产一直处于低效、无效营运甚至闲置的状态。加之民办高校接受社会捐赠少、融资能力弱，极大地制约了民办高校的发展。教育的非营利性强调的是盈余不能分配给成员，涉及“分钱”的问题，而通过产权流动提高民办高校的投融资能力，涉及的是如何“赚钱”及理财的问题，只要赚钱合法并且继续用于扩大民办教育事业，就应该提倡和鼓励。因此，允许民办高校的产权在一定条件下合理流动是非常必要的。
一、民办高校产权流动的原则
（一）维护教育的公益性原则
公益性是教育的本质属性，也是民办高校的价值追求。所谓教育的公益性有学者将其总结为五点［３］：一是符合社会公共利益；二是不以营利为目的；三是由国家举办；四是追求平等；五是强调非经济取向。就民办高校产权流动而言，即强调民办高校的产权流动不同于商业企业的产权流动，不能以营利为目的，不能以单纯追求经济利益作为价值取向。民办高校的产权流动必须始终强调教育的社会公益性质，在产权转让的主体、对象、产权转让方式和价格、产权转让收入的分配方面要进行科学界定。
（二）教育的可持续发展原则
教育本身具有长期性、累积性和不可中断性等特点，这决定了教育资本的流动或转让必须保证教育的可持续发展。一是在资本的流动方向上应该具有专向性，即无论内部还是外部的流动都应严格限制在教育领域，不得因资本的流动改变教育的属性。二是产权转让的价格要遵循自愿公平、等价有偿的原则，合理确定产权转让的价格，不得人为低估或高估。三是国家应制定有利于教育产权合理流动的相关立法，规范产权流动的程序，积极促进资源的优化配置和合理流动。
（三）法制化原则
产权流动涉及人与人之间财产法律关系的变化，并导致财产归属或财产效益归属的重新配置，对各方当事人利益影响甚巨。因此，法制化原则应成为民办高校产权流动的一项重要原则。具体包括：一是通过立法明确相关主体产权界定；二是深化对产权流动法律关系中客体的认识，传统意义上对民办高校产权流动的客体严格限制在有形资产中的少数财产形式中，未来的产权流动客体应适当扩展到知识产权、债权、人力资本等无形资产上；三是依法规范资产评估程序，加强产权流动的监管。
二、民办高校产权流动的主要形式
根据民办高校产权流动主体的不同，民办高校的产权流动主要涉及举办者产权流动和民办高校的产权流动。
（一）举办者的产权流动形式
１．举办者原始出资权的转让。可以参照有限责任公司股东转让的相关规定，允许举办者对原始出资权进行转让。
其一，产权的内部转让。即有多个举办者举办的民办学校，举办者之间可以相互转让其全部或者部分原始出资权（有些地方称之为举办权，但举办权是个含义不确切的范畴，缺乏经济学和法学上的意义）。举办者转让其权利时，应当就原始出资权转让事宜书面通知其他共同举办人或学校，其他共同举办者或学校自接到书面通知之日起３０日内未答复的，视为放弃优先购买权。
其二，产权的外部转让。即举办者有权向其他举办者或学校之外的人转让其原始出资权，但该转让应当经学校董事会或理事会同意。在同等条件下，其他举办人或学校享有优先购买权。并且该转让原则上不得改变原始出资权的使用用途。
２．举办者原始出资权的继承。即举办者为自然人时，其死亡后，合法继承人可以继承举办者的原始出资权。学校章程对此有另外规定的，依其规定。
３．举办者原始出资权的赠与。举办者可将其原始出资权无偿赠与他人，但学校章程另有规定的除外。
当然，为保证民办高校财产的稳定性，可以对民办高校举办者产权的流动设定一定的限制性条件：一是不得撤资的规定，规定民办高校办学未满五年，举办者不得撤回投资；二是实行备案制，即在不影响法人财产稳定的前提下，举办者对其原始出资权的转让或赠予须经学校决策机构同意并报经教育主管部门备案；三是核准制，即转让或赠予时应由中介机构进行财产清查、审计，并经教育主管部门批准。未经批准的，不得转让或赠予。其中，举办者对民办学校投入的资产属国有资产的，还须经教育主管部门审核同意并报同级国有资产监管部门批准后，按国有产权交易有关规定转让。
（二）民办高校产权流动的主要形式
产权流动的基本方式是产权交易，即在不同法定主体之间进行产权体系即财产所有权、使用权、收益权及处置权的全部或部分的转移，以完成资本转移和生产要素的流动。从我国目前民办高校产权流动的形式看，主要分为两个层次：产权整体转让、产权分割转让。
１．民办高校产权整体转让。即民办高校所有权发生转移，生产要素整体流动，产权价格一次性付费的产权流动形式。主要包括：兼并、合并、拍卖等。
其一，兼并。兼并指通过产权的有偿转让，把其他学校并入本学校，使被兼并的学校失去法人资格或改变法人实体的经济行为。通常是一家学校以货币或其他形式购买取得其他学校的产权、使其他学校丧失法人资格或改变法人实体，并取得对这些学校决策控制权的经济行为。
其二，合并。合并是两个或以上的民办学校合并为一个民办学校的法律行为。民办学校合并的基本形式包括吸收合并和新设合并。其中吸收合并指一个民办学校归并到另一个民办学校中去，被吸收的民办学校法律地位丧失，吸收的民办学校继续存续的法律行为。新设合并是指两个以上的民办学校合并为一个新的民办学校，原来的民办学校消失。
合并与兼并的概念存在交叉，但不能简单等同。狭义兼并在实质上等同于吸收合并，而广义兼并与收购在内容上基本重合。根据各国的立法和实践，大多国家对兼并采取了狭义解释，以区别于公司合并与公司收购。如在美国，兼并是一个法定术语，仅指吸收合并［４］。
其三，拍卖。拍卖指通过公开叫价的方式将学校产权卖给出价最高的购买者的一种产权流动形式。学校产权拍卖既可整体转让，也可分割转让。
其四，招标转让。招标转让指转让产权存在多名受让意向者，转让的标的相对复杂，采用公开竞价的形式，由评标委员会评出的最优投标者成交的产权交易方式［５］。学校产权招标转让既可整体转让，也可分割转让。
２．民办高校产权分割转让。产权分割转让是指民办高校产权分割为所有权、占有权和经营权等分别进行转让，从而实现产权转移的一种产权流动形式。主要有托管、承包经营和租赁经营等方式。
在民办高校所有权与经营权或使用权分离的前提下，很多法人和组织较学校更具资金、管理、信息以及市场等优势，更可能提供满足教育需求多元化、保证学校资产保值升值的产品或服务。因此，在保持学校资产所有权不变的情况下，将学校部分资产的经营权或使用权以上述方式交由法人或组织管理不失为一种理想选择。
其一，托管。托管指学校通过订立契约的形式对法人财产权进行全部或部分让渡，以实现财产经营权和使用权的有条件转移。受托者通过管理经营受托学校的资产，使学校资产得以保值、增值。托管可分为所有权托管和经营权托管。其中经营权托管是委托方仅把学校的经营权委托给受托方，而没有转移所有权的托管形式。当前，建议学校的托管方式以经营权托管为宜。
其二，承包或租赁经营。承包或租赁经营指学校将其部分资产承包或出租给承租人使用并收取一定费用的一种经营方式。其特点一是学校资产的所有权和经营权两权分离，承租者只享有学校财产的经营权，其所有权始终归属学校。二是交易可分期。学校法人财产的经营权可以分期转让，转让时间的长短取决于双方的合约。
三、当前民办高校产权流动的主要障碍
（一）产权体系残缺，产权流动不完整
一般意义上，一个成熟完整的产权流动体系应该由实物权利、持股权利、债权的流动和重组构成［６］。所谓实物权利转让，指对包括校舍、设备等在内的学校部分或全部资产的产权转让。它是产权转让的最原始形式，是产权流转的基础。所谓持股权利转让，是市场经济条件下以股权形态表现并通常通过产权市场进行交易的权利转让，它是产权交易中成本较低、效率较高的一种形式。债权流动与重组指以债权作为交易对象的一种产权流动形式。当前我国民办高校产权流动体系的残缺性主要就体现在实物权利几乎是唯一的交易方式，产权流动的客体严格限制在有形资产中的少数财产形式上，股权、债权、人力资本等无形资产难以归入民办高校产权流动的客体。其结果是产权流动形式单一，产权流动极不顺畅，民办高校存量资源的优化重组和合理配置难以实现。
（二）产权界定不清晰，交易成本较高
“清晰的界定产权、降低交易成本是进行产权交易和转让的前提。”［７］产权界定是国家依法划分财产所有权或经营权、使用权等产权归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的一种法律行为。长期以来，由于历史形成原因，民办高校存在着产权主体多元、产权界定模糊的状况，导致诸多产权交易因为产权边界不清而落空或滋生矛盾。此外，交易费用高也一直是困扰民办高校产权流动的重要因素。一方面表现为民办高校办理资产过户时（特别是在2006年国务院《关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》和2007年教育部颁布《民办高等学校办学管理若干规定》之后）举办者往往需要缴纳资产评估费、土地使用税、土地增值税、契税、印花税、验资费、公告费等费用，过户成本高，导致民办高校法人财产权落实难，阻滞产权的有效流动。另一方面，由于相关法律不健全，导致产权交易费用难以预期，很多民办高校的产权交易往往采取私下交易的方式，增加了风险和不确定性。而且，由于这种交易没有明晰的产权做基础，很容易产生交易后的矛盾纠纷［８］。
（三）产权流动不规范，配套制度不健全
标准规范的产权流动程序是民办高校产权顺利流动的有效保证。我国《民办教育促进法》及其实施条例在涉及产权流动等问题时，仅对民办学校合并、举办者变更等问题进行了原则性规定，缺乏可操作性。对如何进行资产界定、核算、组织清算等问题均语焉不详。此外，在清算制度上，目前尚缺乏一套内容完整、程序规范的民办学校终止清算制度，这些都制约了民办高校产权的有效流动。
此外，民办高校的产权还涉及资产评估、产权监管、产权市场建立以及教师、学生的分流、安置，财产流转中税收法律的调整、投融资改革等方方面面的问题，需要逐渐配套相关的法律法规。
四、民办高校产权流动的保障机制
（一）明晰举办者与民办高校的产权界定
产权清晰、权责明确的产权制度是民办教育产权流动的前提和关键。广义上的产权界定包含两个层次：一是在财产尚未形成经营能力之前对财产所有权的界定。主要目的在于明确财产所有权的归属；二是在已明确所有权物质基础上对财产占有、使用、收益、处分各项权能之间的界定。主要目的在于合理调整财产所有权实现过程中的各项经济关系，保证最大限度地维护和发展所有者权益［９］。
长期以来，由于投资主体多元化以及我国民办教育独特的发展轨迹，产权问题一直成为困扰民办教育发展的制度瓶颈。当前最主要的是着力解决好举办者与民办高校的产权归属问题。
举办者的产权界定。坚持“谁投资、谁收益”的传统产权界定原则并不完全适应于民办高校的举办者。以民办高校设立登记之日为界点，举办者在民办高校设立登记之日前的出资称为原始出资，设立登记之后的出资称为后续出资。就举办者而言，其仅享有对原始出资财产的所有权。同时，基于原始出资财产的所有权其还享有一定的收益权和处分权。其收益权类似于现行的“合理回报”制度但又不完全等同于该制度。主要在于该收益是一种兼具补偿性和激励性的较为稳定的收益。处分权即允许举办者对原始出资财产进行转让、继承、赠与以及在学校终止有剩余财产时主张对原始出资财产给予补偿等权利。
在财产构成上，举办者的出资既包括货币、实物等物质性资本出资，也可以包括土地使用权、知识产权以及其他可作价出资的非物质性财产。考虑到很多举办者在民办学校创建中具有特殊重要的作用以及部分优秀教师对学校发展的特殊地位，可考虑以人力资本作价出资。当然，为保证资本的充实，要严格限制人力资本出资者的主体范围和出资比例［１０］。
民办高校的产权界定。根据我国《民办教育促进法》及相关法律规定，民办学校的产权主要由以下几部分构成：一是举办者对民办学校投入资产（不包括举办者对民办学校的原始投入财产），包括货币、实物、土地使用权、知识产权及其他可作价出资的财产；二是民办学校接受国家直接或间接支持投入的资产，具体包括货币投入、实物投入、无偿划拨到民办学校的土地使用权、国家给予民办学校的各种优惠减免税费、国家投入的无形资产；三是民办学校接受社会捐赠的各种资产，包括货币、实物或其他财产形式；四是办学积累及校产增值部分；五是受教育者的学费等。
此外，保证举办者及民办高校法人财产权的真实可靠，应逐步建立和完善相关法律制度。主要包括：一是明确出资形式、出资比例，要严格规范无形资产、人力资本出资的比重；二是明确举办者或出资人出资义务和责任，保证法人财产权的落实，2007年《民办高等学校办学管理若干规定》（25号令）尽管对出资人出资过户义务作了规定，但现实情况不容乐观，可借鉴《公司法》相关规定，建立举办者责任制度。
（二）建立完整的教育产权流动体系
针对当前我国民办高校产权流动客体的范围较窄，产权流动体系残缺的问题，要借鉴西方发达国家产权交易的相关规定，一方面，深化对民办高校产权流动客体的认识，只要能促进资源合理流动和优化配置的客体如知识产权、人力资本等均可以转让交易。另一方面，要改变主要以实物权利交易的现状，逐步扩大股权形态、债权形态的权利流动。要通过股权、债权的转让与交易，逐步建立由政府、高校、各种金融机构等多方利益主体共同参与的股权、债权流动市场，促进实物权利、股权、债权的合理流动［11］。
（三）依法规范资产评估程序
客观、公正、科学、规范的资产评估工作是保证产权流动合法有序的前提和保证。一要明确民办学校资产评估机构以及验资机构，保证民办高校法人财产的真实可靠。对举办者投入民办学校的资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产须经法定验资机构验资并出具证明。二要建立专业机构评估与教育部门评估相结合的评估机制，保证评估的科学性和真实性。国有资产评估价值须经国有资产行政管理部门确认；集体资产评估价值须经集体经济行政管理部门确认；土地资产评估价值须经土地行政管理部门确认。三要逐步完善评估责任制度，防止举办者人与评估机构、验资机构串通，提供不实或虚假报告，侵害其他投资者或利益相关者的利益。
（四）建立和完善民办高校产权交易市场
产权交易市场与专业中介机构对于资产的合理流动至关重要。要逐步建立教育产权交易市场，积极培育专业的中介服务机构。教育产权交易市场除发挥一般企业产权市场信息积聚、价格发掘、制度规范、中介服务的基本功能外，还应履行结构调整的功能。
其一，信息积聚功能。指通过市场能向外界提供包括价格、标的等有关产权交易的信息，如民办高校的办学质量、规模、资产状况等，促使有交易意愿或潜在的买卖通过恰当的形式相遇。
其二，价格发掘功能。指通过产权市场为潜在的交易者提供有关民办学校产权交易价格的合理预期，减少交易成本，从而形成交易各方满意的价格规范。
其三，制度规范功能。指通过产权市场对产权流动过程中所发生的各种行为提供制度规范。包括产权流动信息的形成与传递、产权交易主体资格审定、价格形成机制、交易行为公开、公平竞争等。对民办高校的产权流动而言，考虑到教育本身的公益性、持续性等要求，有关交易主体资格审定、产权交易程序以及产权流动取向等方面的制度规范十分重要。
其四，中介服务功能。指通过实行进场交易委托代理制，简化产权交易手续，缩短产权交易过程，提高产权交易效率。
其五，结构调整功能。当前我国民办教育已由过去主要依靠增加生源数量和扩大学校规模为主的粗放型的增长方式向主要依靠办学质量和管理效率为主的集约型增长方式转变。特别在当前教育国际化、国内生源数量相对减少的背景下，民办学校的产权流动应主动适应国家产业结构调整和大力推进新型工业化、城镇化的大趋势，产权流动应逐步转向有利于提高办学质量、国际竞争能力，有利于提高高新技术和成果的研制和开发，有利于培养高质量复合型人才，有利于适应教育需求多元化和终身教育等领域，通过产权流动促进民办教育快速健康发展。
（五）完善民办高校产权流动的相关法律体系
民办高校产权流动不仅直接涉及举办者变更、学校资产结构变化、人员安置等一系列复杂问题，还涉及财政、金融、税收、社会保障等政策的调整，对各方利益主体影响甚大。因此，应建立和完善有关配套法律法规建设，规范民办高校产权流动，积极培育产权交易市场，促进民办教育的健康发展。
１．加快民办教育的相关立法工作。要加强对《民办教育促进法》的修订工作，诸如完善民办学校财务清算制度，建立民办学校清算人选任制度，明确清算义务人的义务和责任等，为推进民办学校产权流动创造条件。《国家中长期教育改革和发展纲要（2102-2020年）》提出要“实行营利性与非营利性民办学校分类管理试点”“依法明确民办学校变更、退出机制”“切实落实民办学校法人财产权”等观点。未来民办高校的产权问题一定要在营利性与非营利性民办学校分类管理的制度框架下开展。只有在此框架下，合理设计两类民办高校的产权流动、变更和退出机制并规定相应的财务、会计和资产管理制度，才能有效解决民办学校产权问题。
２．加强社会保障体系立法。针对民办高校产权流动有时不可避免带来的学校教职员工下岗、学生转学等问题，要完善《劳动法》和相关配套的行政法规，切实保护劳动者的合法权益。民办高校产权流动时，应优先考虑教师和学生的利益，并制定具体的安置方案。国家应尽快建立统一的教师社会保障制度，真正实现民办学校教师享有与公办学校教师同等的法律地位。对于民办学校产权流动对学生造成的影响，可建立学分互认制，实现学业衔接，保障学生的学业权。对于因合并、并购而终止的学校，应当妥善安置在校学生。实施义务教育的民办教育终止时，审批机关应当协助学校安排学生继续就学。
３．完善税法，降低学校产权流动的成本。目前，我国税法在流转税方面已经形成了一套完整的法律体系，但对于涉及民办高校产权流动的收益税法和财产税法基本上是空白，不同地方税务部门执行的政策也不统一，制约了学校产权的流动。要针对营利性和非营利性民办高校，并根据其产权流动的客体设计不同的产权流动税收政策，鼓励和引导民办高校通过产权的合理流动促进资源的优化配置。
参考文献
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（张利国系大连民族学院副教授；严翔系西南政法大学硕士研究生）