——探索民办教育发展的前景与对策
董圣足
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（下称“纲要”）强调指出“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量。各级政府要把发展民办教育作为重要的工作职责，鼓励出资、捐资办学，促进社会力量以独立举办、共同举办等多种形式兴办教育。”纲要还特别指出要“依法落实民办学校、学生、教师与公办学校、学生、教师平等的法律地位，保障民办学校办学自主权。清理并纠正对民办学校的各类歧视政策。制定并完善促进民办教育发展的优惠政策”。这些规定一旦得以全面落实，必将极大推动和促进未来我国民办教育事业更好、更快地发展。有理由相信，“十二五”期间乃至今后更长时期我国民办教育的发展前景是光明的。
未来我国民办教育的功能与定位
第一，在缓解财政资金办学压力方面具有不可替代的作用。
“穷国办大教育”的基本国情，决定了办学经费不足将是我国教育领域长期存在的突出问题。资料显示，目前我国教育总投入占GDP的比例以及人均教育经费、各级教育生均经费都远低于世界水平。专家预测，为了实现2020年教育中长期战略目标，需要在2007年全社会教育投入占GDP比例4.7%的基础上，再增加2.3个百分点，即达到全国GDP的7%左右。为此，到2020年全社会教育总投入可能要达到近6万亿元，而国家公共财政能投入的大概只有4万亿元左右，还有2万亿左右的资金缺口，必须也只能通过扩大社会投入也即大力发展民办教育来解决。这就为各级各类民办教育的发展提供了广阔的空间。
第二，在满足社会多样性教育需求方面大有可为。
适应信息化社会和知识经济时代的需要，我国正在加快构建终身学习社会，群众性学习需求也随之空前高涨。而在社会主义现代化建设进程中，公共财政需要有一个逐步积累的过程，这样教育资源难免会出现局部匮乏乃至总体匮乏状况。在教育事业发展的每个阶段，教育都存在没有纳入和无法纳入基本公共服务范围的部分。解决这种供需矛盾，教育有着相当大的领域需要由以民办教育为主的非基本公共服务来提供。譬如，在加快发展学前教育、满足义务教育阶段选择性需求、全面普及高中阶段教育、提升高等教育大众化程度以及开展各种从低端到高端的教育培训等方面，都不能脱离民办教育尤其是优质民办教育的发展，需要由社会力量来承担和推动。[1]
第三，在促进教育体制机制改革方面扮演重要角色。
民办教育是市场经济的产物，其一切资源来源于市场，在细分市场、满足需求中建立自身定位，以顾客为中心，以效率为导向，坚持面向社会、开放办学，重视办学特色和教育质量，强调错位竞争和差异化经营，从而谋得学校良性循坏和永续发展。这些体制和机制上的优势，无疑对公办教育的体制机制改革具有重要的借鉴和启示意义，是推动我国教育改革的重要力量。政府应该放手让民办教育先行先试，民办学校也应当主动作为、积极进取，力图在体制机制和教育教学改革上闯出新路、积累经验、树立样板。事实证明，“没有民办教育，不利于社会意识形态的现代转型；没有民办教育，政府财力无法承担教育现代化的历史重任；没有民办教育，传统公办教育满足不了社会对多样性、选择性教育的需要；没有民办教育，传统公办教育的体制性弊端难以克服。”[2]
促进民办教育发展的政策建议
如前所述，自主举办民办教育，是宪法和法律赋予社会组织和个人的基本权利；放手发展民办教育，是推动中国教育改革和发展的必由之路；而维护和促进民办教育发展，则是中央和各级地方政府所共同肩负的重要职责。当前和今后一个时期，就政府部门而言，务必要站在战略高度，统一思想，提高认识，多管齐下，标本兼治，切实加大民办教育的改革和发展力度，在制度层面破解制约民办教育发展的若干瓶颈，从根本上促进和规范我国民办教育健康发展。
首先，要进一步推进涉及民办教育的立法活动，为民办教育健康发展提供更好的法律保障。
一是协调解决法律法规及行政规章之间的不衔接问题，对客观存在不一致之处的相关条款作出适应性调整，及早统一和协调相关规定，以维护法规规章的严肃性，增强可操作性。二是适时组织修订《民办教育促进法》及其实施条例，对其中与其他法律存在冲突的内容进行纠正，对存在断档的内容进行补充；并建议在现有实体法基础上，重新规划、研制更有针对性和实效性的民办教育程序法。三是修改《事业单位登记管理暂行条例》有关“事业单位”的法律定义，明确将民办学校列为自收自支的事业单位，从法人属性上保障民办、公办学校的同等地位，消除对民办学校实际存在的诸多身份歧视。四是在试点基础上探索建立民办学校法人分类管理制度，从立法上将民办学校分为非营利性和营利性两大类，并在行政规制上采取符合中国国情、有利两类学校发展的适切办法，更好地实现民办学校的良善治理。
其次，要着力从政策层面解决公平待遇问题，促进民办、公办教育共同繁荣。
基于社会主义初级阶段的特殊国情考虑，在坚持教育公益性的前提下，应尽快分类明确民办学校初期投入及增值资产的最终归属，并及早制定出台出资者的合理回报政策，以激励更多社会资金转化为教育资源。在明确民办、公办学校具有同样公益属性和同等法律地位的前提下，借鉴OECD国家的经验，改变对民办教育的狭隘理解，建立健全公共财政对民办学校的直接资助制度。同时，尽快分类制定民办教育的税收、土地、金融及其他配套优惠政策。对由于历史原因尚未落实法人财产权的民办学校，应全额减免其举办者资产过户的相关税费。在学校法人资产不能设定抵押的情况下，要鼓励和支持银行系统向民办学校实行信用贷款、收费权质押贷款以及第三方担保贷款等方式，多渠道解决民办学校融资难问题，以保证学校的正常运行和健康发展。
再其次，要加快政府职能转变，依法落实民办学校的办学自主权。
在民办教育行政管理上，政府主要职责在于制定各类有关民办教育的政策、法规、规章、制度和标准，制定民办教育事业的发展规划，培育和发展教育要素市场，依法对民办教育实施督导和检查等方面。在民办学校运行层面，政府应当遵循“最少介入”原则，把办学竞争的利益和责任“归还学校，回归社区”，并且要从过于微观、具体、细致的管理职能中退出，把学校的微观职能“归还校长，回归学校”，从而确保学校作为相对独立的法人依法自主办学的权利。[3]在保障民办学校依法自主办学方面，关键是要落实四项自主权：允许民办学校自主招生，并实行适合自身特点的培养模式；允许民办学校自主颁发文凭（或学业证明），其学历（学力）价值由市场检验；允许民办学校自主进行服务定价，收费实行市场调节；允许民办学校自主设置专业与课程，真正面向市场办学。
最后，要坚持正确引导和依法管理，切实规范民办学校办学行为。
规范也是一种扶持.我国民办教育发展过程中确实存在不少问题，一些民办院校在办学中所发生的无序竞争和失范行为，不仅有损于社会正义与公平，也有害于社会的稳定和谐，不利于民办教育整体事业的健康发展。为此，各级政府部门务必要高度重视，并采取切实措施，加以调整和规范。一要在意识形态和思想观念上对民办、公办两类学校公平对待、一视同仁，彻底消除和摒弃对民办教育的歧视及偏见。二要在制度安排和政策制定上破除垄断、开放“市场”。凡是允许公办学校开办的学科专业，也应允许民办学校开办；对于符合办学条件的民办学校，应准许其申办相应层次和类型的教育。三要在民办学校设置审批上统一标准、严格准入，对于不具备办学条件的申报者，一律不予审批；而对于办学条件不达标的民办院校，则要限期加以整改，否则应予以“关停并转”。四要对部分民办学校存在的不规范办学行为，依法加强监管、整治和查处。在民办学校的办学监管上，相关部门要按各自职责分工，建立促进民办学校健康发展的工作协调机制，积极构建政府依法管理、民办学校依法办学、行业自律和社会监督相结合的民办教育工作格局。
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[1] 参考：陶西平．用两只手推动教育的发展—民办教育的新机遇、新挑战、新使命［EB/OL］. http://www.cange.org.cn/page/listshow.asp?ID=987［2010-12-25］
[2] 本刊编辑部.认识分歧与制度冲突：制约我国民办教育发展的重要因素——吴华教授访谈录［J］.教育发展研究,2008(2):1