董圣足[1]
温家宝总理在第四次全国教育工作会议上发表重要讲话指出：“教育要发展，根本在改革。必须解放思想，大胆探索，坚决破除不利于教育发展的体制机制障碍，为教育事业持续健康发展提供强大动力。” 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称“教育规划纲要” ）也在改革发展上“鼓励地方和学校大胆探索和试验”。本文在概括影响民办教育制度改革创新综合因素基础上，以新近颁布的《中共温州市委、温州市人民政府关于实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》（温委〔2011〕8号）及其相关配套文件（以下简称“温州新政”）为主要研究对象，总结分析温州新政的创新做法、主要特点及其对宏观教育制度改革的有益启示，旨在为民办教育制度创新提供经验借鉴。
一、影响民办教育制度创新的因素分析
当前，我国民办教育改革与发展已进入一个攻坚期。由于旧有体制障碍和制度供给不足，民办教育面临的深层问题和矛盾正不断浮出水面。特别是涉及学校法人属性、产权回报、教师身份、优惠政策、信贷融资以及办学自主权等方面问题，长期得不到解决，已成为制约民办教育健康发展的瓶颈因素。总的看，在民办教育体制改革与制度创新问题上，虽然局部地区取得了一些突破，但就整体而言，仍然进展不快、成效不大。影响民办教育制度改革创新的因素很多，从政府及其工作人员主观角度分析，无外乎以下几方面原因：
第一，不敢改革创新。“改革”的意思，按照词典的解释是“把事物中旧的不合理的部分改成新的、能适应客观情况的”；“创新”则意指“抛开旧的，创造新的”。[2]可见，改革和创新，都要突破旧有的事物、改变现有的状态，只是改革可能是局部的改良，而创新则是整体的创造。实践证明，要破旧立新、标新立异，除了要费尽千辛万苦之外，还可能要冒风险、担责任，甚至受到各种非议和责难。在民办教育改革发展问题上，不仅存在观念层面的困扰，如对发展民办教育的价值判断及其存在问题的认识不一致、有分歧，需要加以消除和纾解；还存在制度层面的束缚，如法律法规及行政规章之间的规定不衔接、不协调，需要加以理顺和调适。显然，这些都不是容易做到的事，有的甚至可说是触碰不得的“禁区”和“高压线”。这就使得一些政府部门及其工作人员，对改革创新存在畏难情绪，缺少勇气和胆量，不敢冲破藩篱、打破现状，于是在日常工作中因循守旧、无为而治，在执行法律规定上避重就轻、文过饰非，普遍存在以会议贯彻会议，以文件落实文件的情况。这是《民办教育促进法》出台时近九年而很多促进措施至今难以“落地”的关键原因。
第二，不愿改革创新。改革创新意味着对旧有规定的扬弃、对现有格局的整饬，不仅要改变传统做法、冲破习惯势力，还不可避免地要对各种利益关系作出调整，从而会不同程度影响某些利益相关者的既得利益。这就决定了任何改革创新都不可能是一帆风顺的，都必然要遭遇阻力和障碍。同样，在民办教育改革发展问题上，有的部门、有的人员，或受到传统习惯影响使然，或出于本位主义和维护自身利益考量，主观上是不愿意改革创新的，甚至内心里还不同程度反对改革创新。现实中，一些涉及民办教育发展的关键问题（如办学自主权、税费减免等）长期得不到有效解决，不能不说与此有关。
第三，不让改革创新。由于受到各种因素的干扰和制约，任何一项改革创新未必百分之百就是成功的，都或多或少存在失败的风险。有的部门、有的地方，或出于维护稳定的需要，或出于规避风险的考虑，往往会干预所在系统或部门的改革活动，不允许、不支持、不授权其下级单位进行改革创新，从而使得下级部门或单位难以在制度层面上有大的突破。如某地政府就以本届人大即将换届为由，将本已启动的民办教育立法工作暂停了下来；又如某省人力资源与社会保障部门则通过严控事业编制数等手段，制约和阻碍下一级行政区域进行民办学校教师身份的改革探索。
第四，不会改革创新。民办教育事业是我国教育体制改革的新生事物。有关民办教育管理的顶层设计及制度安排，既没有现成的经验可资借鉴，也没有所谓的成功模式可以直接套用，需要立足国情，因地制宜，在实践中加以探索。当前，在民办教育制度改革创新问题上，存在着三大误区：一是缺少整体规划和系统思考，单兵独进、零敲碎打，头痛医头，脚痛医脚，很难解决制约民办教育发展的根本性问题；二是不顾国情、脱离实际，照抄照搬、生搬硬套西方经验模式，致使一些民办教育制度设计与现实情况严重背离、难以实施；三是在具体制度安排及规定上过于抽象笼统，缺乏配套措施和有力抓手，导致不少法规政策在实际执行中走样、变形，贯彻不到位。
二、温州民办教育制度的创新突破
2010年以来，按照《教育规划纲要》的部署和要求，国务院办公厅专门下发了《关于开展国家教育体制改革试点的通知》（国办发〔2010〕48号），其中明确将浙江省列为全国唯一的民办教育综合改革试点地区。而作为浙江省实施“综改”的重点先发地区——温州市无疑是地方民办教育制度改革创新的一个典范，其近期所推出的一系列积极而有影响的新政，在破解民办教育发展难题、优化民办教育发展环境上进行了开创性探索，受到当地民办教育业界的普遍欢迎，也引发了社会各方面的热议与好评。
（一）温州新政的创新之处
基于对现有政策文本的深度分析，同时结合实地调查了解，笔者以为，民办教育“温州新政”的创新突破之处，主要体现在以下五大方面。
1．在民办学校法人分类问题上的创新突破
长期以来，我国民办学校的法人属性被定性为“民办非企业单位”，既非事业单位，也非企业单位，虽然执行的是《民间非营利组织会计制度》，但在现实中又往往被视作企业进行管理。这就导致民办学校及其师生无法享有与公办学校及其师生同等的待遇，造成民办学校与公办学校法律地位事实上的不平等。因此，如何对民办学校法人属性重新进行定位，是民办教育制度改革的关键所在。根据《教育规划纲要》有关“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”的精神，温州新政率先对此进行了可贵探索，明文规定“非营利性的全日制民办学校按照民办事业单位[3]法人进行登记管理，营利性的全日制民办学校按照企业法人进行登记管理”，并明确“民办事业单位法人由民政部门登记管理，企业法人由工商部门登记管理”。这一民办学校法人分类法，无疑突破了有关学校分类的传统框架，是温州新政的最大基点，也是温州新政的一大亮点。
2．在民办教育投融资体制上的创新突破
由于受到《物权法》和《担保法》有关学校资产不得设置抵押及对外担保方面的规定限制，融资难问题一直困扰着民办学校的建设、运行和发展，同样也堵塞了社会资本更好进入民办教育领域的通道。为了破解这一瓶颈，温州新政在民办教育投融资体制改革上做了很多文章，下了很大功夫。一是建立温州教育发展投资集团有限公司（注册资金达30亿元），完善教育投融资平台；二是组建由国资引导、民资参与的教育担保公司，为民办学校提供贷款担保等服务；三是允许将学校非教学设施作抵押，或将学校学费收费权和知识产权作质押向银行申请贷款；四是支持民办学校依照国家规定利用捐赠资金和办学结余设立教育基金，鼓励登记为企业法人的民办学校探索创建教育私募股权投资基金；五是建立民办学校低息贷款政策，支持民办学校融资。这一系列新政的实施，必将大大优化温州民办教育的投融资环境，有利于民办学校健康可持续发展。
3．在出资者产权及回报规定上的突破创新
鉴于现阶段我国民办教育的基本特征是投资办学而非捐资办学，《民办教育促进法》在明确民办教育事业也是社会公益事业的同时，允许出资者从办学结余中取得合理回报。遗憾的是，由于有关方面对民办学校回报性质及经济属性认识不一致，这一被认为是“民办教育促进法最大亮点”的规定，至今没有在制度层面得以落实，加上目前法律对出资者投入资产的最终归属没有明确，从而制约了民间资金更好地进入民办教育领域。此次，温州新政在这一问题上走出了重要一步。即明确规定“出资财产属于民办学校出资人所有，出资人产（股）权份额可以转让、继承、赠与，但学校存续期间不得抽回资金。”同时规定“登记为民办事业单位法人的民办学校，……可从办学结余中提取一定比例的经费，用于奖励出资人。”年奖励金额最高可以达到出资人累积出资额为基数的银行一年期贷款基准利率的2倍。“登记为企业法人的民办学校享有《公司法》规定的相关产权与经济收益，按市场机制办学，按企业机制获取利润。”
4．在民办学校鼓励扶持政策上的创新突破
《教育规划纲要》指出“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”，要求各级政府要把发展民办教育作为重要工作职责。为促进本区域民办教育又好又快发展，温州新政推出了一系列积极的鼓励扶持政策，其力度之大可谓前所未有。（1）开放教育投资、生产、供给领域，吸引社会力量和民间资本进入教育事业领域，拟推出一批非义务教育阶段公办品牌学校，交由社会团体或个人办学，引进民营机制，探索通过土地、校舍等要素低租金或者零租金等方式，建设高端学校。（2）大幅度提高民办教育专项奖补资金（由年500万元调高到3000万元），从升等奖励、教师培训等方面对民办学校进行资金扶持，同时以当地同类公办学校生均教育事业费为基准，建立政府向基础教育阶段民办学校购买服务的经费投入制度。（3）非营利性民办学校依法享有公办学校同等税费优惠，营利性民办学校提供学历教育劳务所