关于营利性和非营利性民办学校分类管理的若干思考

                         浙江省民办教育协会会长   黄新茂
 
    《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010－2020》提出，“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”，“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”。我省承担了全国唯一的民办教育综合改革试点任务，开展 “分类管理”是综合改革的突破口。目前我省正在前段调研的基础上研拟试点实施方案。笔者受省教育厅的委托，参与了试点方案的调研与起草工作，现就开展分类管理面临的几个问题谈点思考。
   
    思考之一：如何理解开展“分类管理”的必要性
    在去年召开的全国民办教育发展大会上，教育部鲁昕副部长作了重要讲话，把“营利与非营利”问题列为当前我国民办教育改革与发展亟待破解的10大突出问题之一。鲁昕指出， “由于理论准备和实践探索不足，目前尚未建立对营利性和非营利性民办学校进行分类管理的国家制度，导致实践中鼓励和规范的政策产生了矛盾，法律规定的优惠政策得不到有效落实。”这是对《规划纲要》作出“分类管理”决策的权威解读。
    要进一步理解“分类管理”的必要性，还须正视以下现实：
    改革开放后兴起的民办教育，是教育体制与社会主义市场经济体制接轨的产物。现有民办学校基本上属于投资办学而非捐资办学。出于多种原因，在办学许可证上注明“不要求取得回报”的民办学校，其举办者多数是想取得合理回报的。
    我国民办教育的现行法律法规和一整套政策是基于教育的非营利性而设计的。《民办教育促进法》允许出资者在办学结余中取得合理回报，并将此列为“奖励”而非“营利”。这一规定未得到有关部分认同，在长达8年的时间里处于被“搁置”状态。
    现有民办学校基本上靠收取学费来维持运行。这种“以生养校”的发展模式，在收费受限而财政资助和社会捐赠又难以到位的情况下，面临日益严峻的考验。义务教育阶段的公办学校实施绩效工资改革后，这一问题显得尤为突出，不少民办中小学已陷入进退维谷的困境。
    上述种种纠结告诉我们，实施基于“分类管理”的综合改革是民办教育的唯一出路。试图用大一统的制度和政策来规范不同类型的民办学校，注定是行不通的。在国家教育规划纲要精神的指引下，开展与社会主义市场经济体制相适应的民办教育“分类管理”改革，已势在必行。
   
    思考之二：如何确立开展“分类管理”试点的指导思想
    开展营利性和非营利性民办学校“分类管理”试点，要坚持以国家教育规划纲要精神为指导，着力破除制约民办教育发展的瓶颈和体制障碍，引导社会资金以多种方式进入教育领域，进一步做大做强民办教育，使之在增强教育发展活力、提供教育选择机会、提高教育公共服务水平、满足社会多样化教育需求等方面发挥更加积极的作用。要敢闯敢试，敢“吃螃蟹”，敢于突破不合时宜的思想和政策桎梏，大力支持非营利性民办学校的发展，为营利性民办学校发展创设必要的空间。要正视现实，承认贡献，依法维护民办学校、举办者和教师学生的合法权益。要精心设计，周密部署，确保现有民办学校实行合理分流、平稳过渡。
    为此，要坚持从浙江的省情特点和民办教育的实际出发，力争在几个重点问题上取得突破：
    一是纠正“民办非企业”这一“非驴非马”的定性，明晰营利性和非营利性民办学校的法人属性。
    二是纠正对民办学校教师的身份歧视，落实民办学校教师与公办学校教师平等的法律地位、同等的社保和退休待遇。
    三是明晰产权，确认举办者对投入资产的所有权并认可其资产保值。
四是形成公共财政资助体系，建立省、市、县三级民办教育发展专项资金和表彰奖励制度。
五是保障民办学校招生的“三个自主”，扩大收费定价权。
六是完善民办学校法人治理结构，在非营利性民办学校建立监事制度，在营利性民办学校董事会设立独立董事。
   
    思考之三：如何界定非营利性民办学校
    我国《民间非营利组织会计制度》规定，“适用本制度的民间非营利组织应当同时具备以下特征：该组织不以营利为宗旨和目的；资源提供者向该组织投入资源不取得经济回报；资源提供者不享有该组织的所有权。”执行这一会计制度，举办者出资部分形成的校产所有权将被剥夺，《民办教育促进法》规定的合理回报政策将无从落实。依据这一会计制度来界定非营利性民办学校，必定会使“分类管理”的实施陷于十分尴尬的处境。我们的前段调查已证实了这一点。
    在社会主义初级阶段，举办者在办好学校服务社会的前提下获取一定的经济回报，合乎情理，应予允许和支持；不愿把办学投入当作捐赠，也无可厚非，应予理解和尊重。将这部分人举办的学校排除在“非营利性民办学校”之外，在理论上说不通，在实践上肯定有害而无益。
    因此，我们主张将非营利性民办学校的界定标准明确为：
   （1）不以营利为宗旨；
   （2）举办者不享有办学结余资产的所有权；
（3）终止时，归还举办者投入后的剩余资产用于发展教育。
作为非营利性民办学校，收支结余自然不能用于分配，但对办出高质量、高水平的学校，政府应对举办者给予奖励；终止办学时，可在扣除政府投入资产和社会捐赠资产后的办学结余中，提取一定比例奖励举办者。
   
    思考之四：是否允许举办实施学历教育和学前教育的营利性学校
    依据2010年5月7日制发的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，没有理由不准民间投资举办实施学历教育和学前教育的营利性学校。
  《若干意见》指出：“积极推进医疗、教育等社会事业领域改革。将民办社会事业作为社会公共事业发展的重要补充，统筹规划，合理布局，加快培育形成政府投入为主，民间投资为辅的公共服务体系”，“支持民间资本兴办高等学校、中小学校、幼儿园、职业教育等各类教育和社会培训机构。修改完善《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，落实对民办学校的人才鼓励政策和公共财政资助政策，加快制定和完善促进民办教育发展的金融、产权和社保等政策，研究建立民办学校的退出机制”。
    值得一提的是，2002年制定的《民办教育促进法》，在述及民间资本投入时一律称“出资”，而2010年的国务院《若干意见》首次改称“投资”，并首次将民办教育定性为“民办社会事业”。
    既然是投资，就应该允许获取一定的经济回报，即允许营利性学校的存在。
    既然支持民间资本以投资方式兴办各类教育，就应该允许举办实施学历教育和学前教育的营利性学校。
    既然要修改完善《民办教育促进法实施条例》，就应该让试点地区先行一步，在大力支持非营利性民办学校发展的同时，也为实施学历教育和学前教育的营利性民办学校创设必要的发展空间，从而为日后修改《实施条例》提供实践案例。
   
    思考之五：如何分别设计相关配套政策
   依据举办者投入资产和办学结余资产的归属，拟将新办和已办的民办学校区分为捐资型、出资保值型和投资型三种类型。前两种为非营利性学校，后一种为营利性学校。捐资型民办学校的举办者放弃对投入资产的所有权，也不享受办学结余的分配权。出资保值型民办学校的举办者不享受对办学结余的分配权，但对投入资产保留权属并允许按银行存款或货款利率保值，允许继承和转让。投资型民办学校的举办者同时拥有对投入资产的所有权和办学结余的分配权。
    按照上述分类，试将主要的配套政策设计为：
    社会保障政策。具有国家规定任教资格的教师，不论在哪一类民办学校任教，均享受与公办学校同等的社保和退休待遇。捐资型民办学校教师的社保和退休待遇，由当地政府予以保障。出资保值型民办学校教师的社保待遇由当地政府为主以予以保障，退休待遇由当地政府予以保障。投资型民办学校教师的社保和退休待遇，主要由学校予以保障，政府给予必要的支持。
    税收优惠政策。捐资型和出资保值型民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。投资型民办学校免征营业税，企业所得减半计征或享受高新企业的税收优惠政策。
    财政资助政策。让非营利性民办学校沐浴公共财政的雨露阳光。捐资型民办学校享受公共财政的全方位资助，出资保值型民办学校享受公共财政的部分资助。投资型民办学校可获取政府购买教育服务的支持。
    土地征用政策。捐资型民办学校一律以行政划拨方式提供建设用地。出资保值型民办学校可以参照行政划拨价出让的方式提供建设用地。投资型民办学校一律以出让方式提供建设用地。
    收费定价政策。捐资型和出资保值型民办学校的收费，实行政府指导价管理，指导价参照公办学校生均经费的一定比例确定。投资型民办学校的收费由市场调节，实行备案公示制。
 
    思考之六：如何引导现有民办学校合理分流
    开展“分类管理”面临的突出问题，是如何引导现有民办学校合理分流，让多数实施学历教育和学前教育的民办学校转为非营利性民办学校。为此，有必要对转为捐资型和出资保值型的非营利性民办学校采取补偿政策：
    （1）原以出让方式取得