新修订的民办教育促进法将于2017年9月1日起实施，目前，民办教育促进法实施条例的修订起草工作正在紧锣密鼓进行，依据国务院印发的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，各地也正加紧制定配套政策。在新政即将实施之际，地方政府、民办学校举办者心态如何？有何动作？各地政策有何进展？
背景：
●2016年11月7日，十二届全国人大常委会第二十四次会议审议通过了民办教育促进法三审修订案，新修订的民办教育促进法将于2017年9月1日起实施。
●2016年12月29日，国务院印发《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出，地方各级人民政府要根据本意见，因地制宜，积极探索，稳步推进，抓紧制定出符合地方实际的实施意见和配套措施。
●2016年12月30日，教育部等部门下发《民办学校分类登记实施细则》和《营利性民办学校监督管理实施细则》，文件指出，民办学校分类管理是党中央、国务院确定的重大改革方向，是贯彻落实民办教育促进法修法精神的重要举措，是深化教育领域综合改革的重要内容。
●2017年8月14日，国务院办公厅发布《关于同意建立民办教育工作部际联席会议制度的函》，同意建立民办教育工作部际联席会议制度。该制度由教育部牵头成立，由人力资源和社会保障部、公安部、国土资源部在内的14个政府部门组成，教育部部长陈宝生任联席会议召集人。联席会议的主要职能在于落实国家鼓励扶持民办教育发展的政策措施、强化对民办教育的监督指导、协调相关部门共同纠正违法违规行为、规范办学秩序。
●目前，民办教育促进法实施条例修订工作正在进行中。
现状：新法实施在即，各方忧虑仍存
“你选营利还是非营利？”“还没定，正在观望。”在由中国教育发展战略学会主办的“民办教育促进法实施中的法律实务问题”高级研讨会茶歇间隙，记者听到最多的就是上述对话。
吴怡沅是来自广东惠州的民办学校举办者，他这次专程“打飞的”来北京参会，“因为有广东教育厅的领导来参加，我想听听最新动向，起码知道上面在想什么。”他告诉记者，像这样解读新民促法的会议大大小小他已经参加了十几个，就是为了多了解一些政策动态。
北京师范大学中国民办教育研究院院长周海涛调研后发现，一些民办学校举办者在政策中找不到他们期待的答案，对政策如何实施依然有焦灼的情绪。“一些政府部门和民办学校举办者对政策的理解还有偏差，比如，把不设过渡期理解为没有过渡期，把9月1日法律生效理解为9月1日就要完成登记等等。”
民促法修法牵涉面广，据教育部2016年统计数据显示，全国共有各级各类民办学校17.1万所，在校生人数达到4825.47万人，教职工人数365万，涉及超过数千亿的资产。“可见我们是在做着一件多么宏伟又艰难的工程。”周海涛感叹。
不仅举办者有忧虑，很多地方在制定配套政策时也遇到了难题。周海涛在调研中发现，一些地区对分类管理改革存在政策看不透、思路理不清、办法找不准的现象，很多地方对政策创新的探索有恐慌。
“民办教育的新法新政涉及多个部门的职责范围，各个部门的着眼点和站位不同，看法不一。”周海涛表示，尽管各地对新法新政在大方向、大原则上有共识，但是具体操作上各部门间还有分歧。“有的部门在干，有的部门在看，有的部门在试，有的部门在等”的现象依然存在，一些部门在实践中担心干得越多，有可能错得越多。“对营利性和非营利性两类学校分别使用何种差异化的扶持政策，财税优惠、队伍建设、用地政策等如何具体落地，是民促法新法实施的最后0.1公里的事情，各方还要下工夫。”周海涛说。
释疑：修法是对民办学校最大的保护
“修订民促法，我认为正逢其时。”教育部政策法规司副司长王大泉先后参与了2002年民促法的制定以及2016年新民促法的修订工作，他表示，中国民办教育正处于转型发展的关键时期，取得了长足进步，但是毋庸讳言也存在着一些不足。
“民办学校的法人治理框架不清晰、不稳定，教育质量有待提高、特色不够鲜明，高质量的民办学校，特别是民办高等学校还相对缺乏。”除此之外，王大泉认为，民办教育还存在公益性和创新力不足的问题，一些民办学校存在逐利风气。在王大泉看来，民办学校在教育形式、内容、技术、组织等方面还没有实现根本性的创新。“民办学校特别是中小学民办学校，要鼓励其探索一条公办学校走不出的路子，这就要借助民办教育体制机制优势，发挥其最大的灵活性和创新性，社会对民办教育投入也还有很大空间，而对于这些政府保障措施都相对不足。”
王大泉表示，社会经济高速增长对民办教育转型发展提供了条件。一方面，社会各界以公益性为目的举办民办教育的动机和能力在增强，非营利性办学、期望长久发展的民办学校需要明确的法律定位和稳定的法律制度保证。另一方面，教育市场客观存在，营利性教育机构和教育产业已经形成，需要法律拓展其发展和创新的空间。特别是随着信息化技术的发展，教育产业的发展会打开新的空间，这些都需要有相应的制度保障。
在民办教育发展瓶颈愈发明显的今天，王大泉认为，对民促法的修订是对民办学校最大程度的保护。“包括民办学校的分类管理。”如果民办教育促进法不做这样的修改，随着民法总则的修改，民办学校的法律定位会愈发尴尬，法律制度空间也会愈发狭窄，面临的困难也会越来越多。
“很多民办教育举办者迷茫、担忧、困惑其实大可不必。”王大泉认为，随着制度的不断清晰和完善，民办教育分类管理会在实践摸索中平稳过渡，新民促法修订的原则和精神会逐步体现，也为今后民办教育的发展打开空间。“9月1日带来的最根本的影响，只是在法律上第一次出现了营利性的民办教育。民办学校举办者无需对这个时间点感到恐慌。”
“民办教育的发展条件和竞争环境在改变，粗放的作坊式发展模式已经不再适用。在新的起点上民办教育需要有新发展，修法是破解民办教育发展难题的必然选择，也是民办教育发展进入新阶段的重要标志。”王大泉强调。
进展：实施条例修订、地方配套政策加紧进行
王大泉透露，民促法实施条例方案初稿已经完成，开始在各部门走程序。王大泉说，实施条例会有相对滞后的过程，这个过程包含对新法实施之后出现新的问题的回应和研究。他建议民办学校举办者，一要准确把握修法精神，不要误读；二要正确认识制度调整带来的影响，不要夸大；三要看修法打开的新的发展空间，不要封闭。
在会上，王大泉列出了调研中民办教育实践者的系列诉求，他们希望这些问题在实施条例修订中加以研究和解决。比如，实践者们关注民办学校举办者及举办活动的规范、民办学校设立许可、民办学校的治理结构、民办学校办学行为的规范和监管、民办学校扶持政策的落实、民办学校举办者的违法行为和法律责任等相关问题。其中关注度较高的是非营利性民办学校产权的补偿和奖励政策，“就此问题在法律上已经授权给地方制定，条例不宜再做调整。”
而各地配套政策也在紧锣密鼓制定当中。
据了解，截至目前，大约有广东等13个省、直辖市、自治区披露了部分政策推进情况，但公开较为详细修订意见稿的仅有辽宁、河北、湖南、吉林等少数省份。大部分省份仍未披露推进进展，或表示仍在政策学习阶段。
在已有修订意见稿中可以看出，2017年9月过后，还会需要较长时间（3-10年）的政策过渡期，在过渡期，根据各地方规定，倾向于存量学校进行过渡期处理，新建学校实行分类管理。已公开的省份中，修订意见稿基本呈现“求大同存小异”的态势，更为细化地阐述了非营利性民办学校和营利性民办学校在用地政策、学费定价、政策扶持层面、过渡期的差异性以及民办学校在收益、退出等分类管理机制。
王大泉表示，各地如何制定一个合理的制度，吸引和稳定民办学校，这考量地方智慧。
“解开补偿和奖励的扣子是民办学校举办者的心结。”周海涛发现，尽管新的民促法规定选择非营利的民办学校，在办学终止时，可以给予出资者相应的补偿或者奖励，但标准和比例以及兑现时间点，很多地方目前还在徘徊观望，没有明确规定。在周海涛看来，“规范民办学校准入管理，消除民间投资教育的堵点；同步深化放管服改革，降低民办学校办学成本；科学定位和增强教师获得感，不断提高教育质量。这些问题都是地方在制定配套政策时考虑的重点。”
王大泉建议，各地方在制定补偿与奖励办法要遵循“大道至简”的核心原则，不宜复杂，以保障政策有效执。
孙霄兵：民办教育是中国教育的支柱之一
中国教育已经形成了以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局，民办教育不再是公办教育的补充和依附，也不再处于可有可无的地位。民办教育将在中国教育发展过程中起到战略性作用。主要表现在：一，发展价值。从学前教育到高等教育，民办教育都占有相当比例，尤其民办学前教育已经成为学前教育的主要支撑。二，投入价值。民办教育的投入空前巨大，未来投入方向将体现在多样化、个性化、特殊化的专业和领域。三，体制机制优势。民办教育与市场联系紧密，不受人员、经费等条框束缚，有更大创造空间。四，人才培养质量提升。新的民促法实施后，将促进两类民办学校的资本集聚。营利性民办学校将打通融资渠道，非营利性民办学校也可以走捐资、捐赠渠道。通过资本积累，民办教育可以推动管理改革、教学创新，从而提升人才培养质量。
目前出现了一种现象，很多公办学校教师跳槽到民办学校。我认为，这些老师不是为了钱，而是为了有更广阔的天地发挥自己的活力和创造性，这体现了民办教育体制上的价值优势。随着新民促法的实施，这样的一种体制价值，以及各方面价值的优势，还会逐渐体现出来，比如说民办学校的收费可以完全按照市场调节收费等等。
目前新民促法实施条例正在制定，要做到地域性和统一性的结合，既要充分体现地域性，也要明确体现它的统一性，实施条例要着眼解决几个问题。
第一，充分反映国务院30条（《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》）对民办学校分类管理的扶持、优惠政策。民促法的实施条例是国务院的行政法规，地方性法规都要按照它的要求制定。国务院30条不是法规性文件，所以新民促法实施条例要把30条的内容、原则、政策体现为法规、法条。
第二，各省提出的一些共同的原则性问题，比如，过渡期问题、优惠及补偿奖励问题，应当在实施条例里有明确的表述，这些问题需要教育部相关部门深入认真研究。民办教育促进法实施条例起草进入关键时刻，必须广泛听取民办学校举办人、民办学校管理者、实践者的意见。
第三，对于一些专属中央立法才能解决的问题，须做出尽可能明确的或者是导向性的规定。比如关于税收政策，30条里有一些原则性反映但没有法规效应。税法属于中央专属的立法权，各省没有权利。
总的来说，中国民办教育已经走到了一个新的发展阶段，尤其是新的民办教育促进法实施要求“一校一策，一省一规”，这将给民办教育打开更多发展空间、政策空间、资本空间。
（作者系中国教育发展战略学会执行会长兼教育法制专委会理事长，该文据作者在“民办教育促进法实施中的法律实务问题”高级研讨会上发言整理）
赵康： 民促法新法配套文件的广东探索
在“民办教育促进法实施中的法律实务问题”高级研讨会上，广东省教育厅党组成员、巡视员赵康介绍，广东省教育厅目前已顺利完成民促法配套文件初稿的起草工作。
广东民办教育起步早、发展快、规模大。截至2016年底，全省各级各类民办学校（含幼儿园，不含培训机构）1.44万所，约占全省学校总数43.96%。在校生657.95万人，约占全省在校生总数30.3%。
据赵康透露，广东省目前成形的条文有23条，在制定配套政策过程中立足广东省“实施意见”的文件定位，体现分类管理差别化扶持原则，在省级权限内，力求制定出具有广东特色、符合广东省实际的政策。
赵康介绍，广东省23条条文中主要突出解决六个问题：第一，加强民办学校党的建设，落实立德树人根本任务；第二，细化差别化扶持政策，包括：落实分类管理政策、探索多元合作主体办学、拓宽办学筹融资渠道、加大财政扶持力度、落实差别化用地政策、落实税费优惠激励政策、落实学校办学自主权；第三，完善学校法人治理，依法保障各方权益，包括：完善学校法人治理、保障举办者权益、保障受教育者权益、健全资产财务管理和监督机制、完善风险防范机制。平衡各方利益，特别是举办者、教师、学校、学生这几个方面；第四，建立平稳过渡机制、健全民办学校退出机制；第五，大力提高教师队伍水平，着力提升人才培养质量；第六，改进政府治理方式，加强民办教育服务，包括：改进政府治理方式、加强民办教育服务、营造良好社会氛围、抓好文件贯彻落实。强化政府扶持民办学校责任及培育社会支持民办学校环境。
赵康认为，民办教育新法新政是对民办教育制度的再造，对民办教育发展的影响极其深远。广东省教育厅在起草配套政策文件过程中体会到，上位法律和政策对一些具体问题的规定还需进一步明确：一是税收问题。比如，选择营利性学校清算过程中的办学结余权属的确认以及相关税费缴纳问题；非营利性民办学校按照现行税法规定，需要相关部门对其进行免征税认定，致使其享受公办学校同等税收优惠的政策落实有困难。二是营利性民办学校转型和登记需要大量且繁复的手续，其中涉及到法人名称、组织机构代码、税务登记、刻制印章、银行账户转设等等，这不是教育部门一家之事，需要多个部门协调合作。三是选择营利性办学含有义务教育的民办学校，其义务教育阶段学校的剥离问题。广东省很多义务教育阶段学校和高中连在一起，这其中涉及到，如高中选择营利性学校，资产如何分割甚至能否继续办学等问题。四是营利性民办学校内部治理结构，新民促法的规定与公司法需要进一步协调。按照公司法，营利性民办学校的决策机构是股东会，执行机构是董事会，但民促法规定董事会、理事会是民办学校的决策机构。五是公办学校可否参与举办营利性民办学校，独立学院是否可以选择登记为营利性学校等问题。
赵康表示，广东省鼓励民办学校选择非营利性，彰显教育的公益性，同时也支持营利性民办学校，希望营利性民办学校探索出一条改革创新的民办教育发展之路。
“大多数民办教育人都具有教育情怀、远大的教育理想，他们的目标就是办成百年名校。希望民办教育能办出特色，办出高水平学校，政府将在政策上提供最大支持。”赵康说。
（人民政协报教育在线周刊）