2018年11月15日，这一晚，一些学前教育的投资人和举办者注定难眠，原因是新华社受托突然播发了《中共中央、国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）。
说是突然，一是文件发布的有些突然，事先大家并没有得到任何讯息；二是文件中关于民办幼儿园的规定也有些突然，特别是关于营利性幼儿园的规定从天而降，与这一轮民办学校分类管理改革的精神似乎背道而驰。
春江水暖鸭先知，资本市场总是第一时间做出反映，美股市场，以幼儿园为主体的红黄蓝盘前股份迅速跌超21%，开盘20分钟内跌至52.97%触发熔断停牌，市值蒸发2.6亿美元，复牌后继续下跌至49.25%。博实乐跌幅高达24.90%，港股一些教育机构也受到不同程度的影响。
一、《若干意见》出台的背景追踪
如果我们稍作留意，不难发现《若干意见》的出台其实是有迹可寻的。我们可以从教育部和教育部基础司在2018年1月31日发布的《2018年工作要点》中很容易找到这项工作的出处。《教育部2018年工作要点》关于学前教育部分：
（一）推动《学前教育法》法律起草修订（第13条）。
（二）研究出台《关于学前教育深化改革和规范发展的意见》（第22条）。
（三）召开全国学前教育工作会（第22条）。
（四）推进实施第三期学前教育行动计划，扩大普惠性资源，完善学前教育体制机制（第22条）。
（五）完善幼儿园教师补充机制和工资待遇保障机制（第22条）。
（六）推动各地出台学前教育生均拨款制度（第22条）。
（七）印发《幼儿园玩教具配备指南》，组织征集优质游戏化课程资源（第22条）。
（八）开展防止和纠正“小学化”专项治理行动。指导各地开展幼儿园办园行为督导评估（第22条）。
（九）全面加强教育经费投入使用管理，研究完善学前教育投入机制，完善教育社会投入政策和非义务教育成本分担机制（第39条）。
从教育部上述工作部署来看，2018年对于学前教育行业而言，注定是一个不平凡之年。此外，从在教育部挂职的专家那里了解到，此文件的出口为教育部基教司，担纲起草者以学前教育方面的专家为主，并无民办教育方面的专家参与。所以，在关于民办幼儿园的部分内容上还是可以看出起草者对民办教育行业缺乏深层次的理解和认同。
更为重要的信息是，2018年7月6日央视网（新闻联播）中有一则消息是：中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革委员会主任习近平7月6日下午主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议并发表重要讲话。在会议审议通过的文件中，笔者找到了《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》。同时还看到了另一部我们非常熟悉的文件《关于规范校外培训机构发展的意见》，国务院办公厅8月22日发布的引起校外培训行业风暴的80号文。
看来风暴信号早已发出，只是我们都没有关注到！
二、近十年国家关于学前教育发展的政策历程
学前教育关系到千家万户，在我国有着十分重要的地位，正如《若干意见》所言“学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。办好学前教育、实现幼有所育，是党的十九大作出的重大决策部署，是党和政府为老百姓办实事的重大民生工程，关系亿万儿童健康成长，关系社会和谐稳定，关系党和国家事业未来。”
近十年来，我国的学前教育事业有了长足的发展。根据2017年全国教育事业统计公报，2017年全国幼儿园总数达到25.50万所，入园幼儿数达到1937.95万人，在园幼儿数达到4600.14万人，毛入园率79.6%。然而学前教育发展也面临着种种问题：优质教育资源发展不平衡不充分，老百姓“入园难”、“入园贵”，政府的保障政策难以落实，教师队伍整体素质不高，监管机制不健全，学前教育“小学化“现象严重，幼儿园安全问题时有发生。
从2010年开始至今，近十年来，学前教育备受党和国家领导人的高度关注，中共中央、国务院多次出台促进学前教育发展的相关政策。
2010年7月29日，中共中央、国务院发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，对于学前教育的发展提出总的指导思想、发展方向和发展目标。
2010年11月21日，国务院颁布《关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号），进一步细化《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》中关于学前教育的重要精神，明确发展学前教育的工作方向，部署实施学前教育三年行动计划。
2014年11月3日，教育部 国家发展改革委 财政部联合颁布《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》（教基二[2014]9号），在完成第一期任务目标的基础上提出二期学前教育行动计划的基本原则、主要目标和重要工作。
2017年4月13日，教育部、发展改革委员会、财政部、人力资源和社会保障部四部门联合颁布《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》（教基〔2017〕3号）。在巩固一期、二期学前教育行动计划的基础上，提出了三期学前行动发展计划的要求和目标。
2018年7月6日，中央全面深化改革委员会审议通过，2018年11月15日发布的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，在前几期学前教育行动计划成果的基础上，立足新的发展形势，以及学前教育发展的新问题，从“深化改革”和“规范发展”两个方面上着眼，全面系统地提出发展学前教育的新的指导思想和基本原则，并在原来《纲要》的基础上提出了新的发展目标，进行了新的工作部署。
三、《若干意见》对以往学前教育政策的发展与变化
对比以往学前教育政策内容，不难发现最新出台的《若干意见》仍然是在大力发展学前教育的背景下，是与前面出台的政策文件一脉相承，同时适应学前教育新形势新情况发展需要，进行了部分调整和变化。
第一，学前教育主要工作目标的发展。
学前教育的主要工作目标是解决人民群众子女“入园难“的问题。《若干意见》提高了毛入园率，将指标从2010年《发展规划纲要》中学前教育三年毛入园率的70%大幅度提高到2020年的85%，要求基本建立和完善学前教育公共服务体系、学前教育管理体系、办园体系和学前教育保障体系。
此外，《若干意见》继续提出解决幼儿园的师资队伍建设，改善幼教质量。并作出了具体的数字要求：基本形成以本专科为主体的幼儿园教师培养体系，本专科学前教育专业毕业生规模达到20万人以上；建立幼儿园教师专业成长机制，健全培训课程标准，分层分类培训150万名左右幼儿园园长、教师。
第二，发展学前教育政府主导更为明确。
2010年《发展规划纲要》中提出：建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园。加大政府投入，完善成本合理分担机制，对家庭经济困难幼儿入园给予补助。
2018《学前教育若干意见》则提出更为清晰的目标：大力发展公办园，充分发挥公办园保基本、兜底线、引领方向、平抑收费的主渠道作用。按照实现普惠目标的要求，公办园在园幼儿占比偏低的省份，逐步提高公办园在园幼儿占比，到2020年全国原则上达到50%。
第三，进一步强化学前教育普惠性资源供给要求。
在解决老百姓“入园难“的同时，还要解决好”入园贵“的问题。加强普惠性资源供给，这是近十年来，我国学前教育政策中长久不衰的一个主题。在2017年教育部等四部门颁布的《关于实施第三期学前计划行动的意见》中，提出了公办民办并举，进一步提高公办幼儿园提供普惠性学前教育服务的能力，积极引导和扶持民办幼儿园提供普惠性服务。《若干意见》则给出了具体的考核指标：到2020年普惠性幼儿园覆盖率（公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数的比例）达到80%左右。
这一次的《若干意见》与前面几部政策相比，最显著的变化是强调了规范管理。在具体内容中，将“规范管理“作为学前教育发展的四大基本指导原则之一，并在内容中用了大量的笔墨，尤其是对民办幼儿园的监管要求达到一个前所未有的政策高度。这也可能是与近两年一些涉及投资学前教育的上市公司频发幼儿园安全责任事故相关，如红黄蓝幼儿园、携程早教中心、金色摇篮加盟幼儿园（金色摇篮品牌录属威创股份）所暴光的系列虐童事件，在社会上造成了极其恶劣的影响，也激起了老百姓的公愤和对学前教育的极度不满。这可能是提前为《若干意见》重点加强幼儿园上市问题的监管埋下了导火索。
四、《若干意见》出台对民办学前教育发展带来哪些影响
第一，学前教育领域“国进民退”现象日趋明显。
我们来看一下，2010-2017年民办幼儿园在园人数与全国幼儿园学生总量的占比变化。
（数据来源：教育部年度教育事业统计公报）
根据上图数据，我们可以计算出，2014年、2015年、2016年、2017年四年民办幼儿园在园人数占全国幼儿园在园人数总量比例分别是52.47%、54.22%、55.23%、55.92%，每年都略有增加。但如果按照《若干意见》的要求，公办园在园人数要占总幼儿园人数的50%，必然意味近两年学前教育领域的“国进民退”将是一个不争的事实。
第二，现行政策已严重阻碍社会资本对学前教育领域的投入。
依照现行政策，到2020年普惠性幼儿园人数占比不低于80%，仅给高端园留下了20%的空间，而且不但是非营利性幼儿园，连营利性幼儿园，都对资本的进入进行了严格的限制，这种限制无疑阻碍了更多的社会资本进入到学前教育领域办学，虽然现在还无法判断两年内学前教育一定会萎缩，但高端园的减少，普惠园的种种限制，新入资金困乏，民办学前教育发展可能会进入到一个低谷状态。
第三，非营利性幼儿园可能会再回到学费限制的时代。
民办学校分类管理的新法新政颁布后，全国有24个省级政府出台了实施意见，还有些省市出台了配套的实施细则。在收费政策上，除了营利性民办学校自主定价外，对于非营利性幼儿园，绝大多数省份也给了较为开放的收费政策，原则上允许非营利性幼儿园和营利性幼儿园一样自主定价，依法公示后执行。《若干意见》的规定强调了对幼儿园收费问题的指导和监管，是否意味着原来各省对非营利性幼儿园的放开政策要收回，非营利性民办幼儿园要退回到限价时代？
第四，加快了民办幼儿园分类管理的进程。
根据已出台的省份的民办教育新政实施意见和相关细则，绝大多数省份都预留了民办学校分类登记的过渡期，一般情况下少则5年，多则10年。根据《若干意见》的规定，在2019年6月底前，各省（自治区、直辖市）要制定民办园分类管理实施办法，明确分类管理政策。现有民办幼儿园根据举办者申请，限期归口进行非营利性民办园或营利性民办园分类登记。这项规定无疑加快了民办幼儿园的分类登记进程，民办幼儿园举办者更应该提前做好应对准备。
第五，大量普惠性幼儿园存在，难以满足人民群众对优质学前教育的需求。
现行学前教育政策大力鼓励社会力量举办普惠性幼儿园，并为普惠性幼儿园提供最大力度的配套扶持政策。受普惠性收费政策的限制，民办普惠性幼儿园很难在办学上有更多的投入，必将和公办幼儿园一起承担着保公平的底线教育，显然难以满足绝大多数人民群众对优质教育资源和多样化教育服务的需求，同时也必然会加剧有限的优质幼儿园的竞争，造成了人民群众子女入“好园“难的新矛盾。
第六，公办幼儿园会逐渐成为普惠性幼儿园的主体和主导者。
加强了民办幼儿园的准入管理，提高了民办幼儿园的设置标准，强调了严格幼儿园教师和园长的专业标准。在严入和严管双重作用下，民办幼儿园总量及单体规模都会受到较大程度的限制。公办幼儿园将会以较大的投入、较为稳定的师资逐步占据学前教育市场的有利位置，在普惠性学前教育层面，公办幼儿园成为主体和主导者只是时间的问题。
第七，严格监管之下的民办幼儿园将会丧失灵活的体制优势。
《若干意见》对民办幼儿园进行有效监管，有利于民办幼儿园规范办学，维护各方幼儿园、家长和师生各方权益，这本是件好事。但如果要求参照公办园标准实行普惠性收费，参照公办园教师工资水平确定教师工资标准，足额缴纳“五险一金“，对民办幼儿园特有一些市场化运营行为如品牌加盟、加盟连锁进行种种限制，完全无视民办幼儿园的特有的市场属性，无异于捆住了民办幼儿园的手脚，最后结果是民办幼儿园的收入不仅难以支撑运营成本，也失去了民办教育的市场活力，最后要么坐以待毙，要么被政府收编。
第八，对营利性幼儿园的特别限制，有违民办学校分类管理改革的精神和法理。
《若干意见》对营利性幼儿园也进行了种种限制，特别是营利性幼儿园不能单独或打包上市，也不允许上市公司投资和收购营利性幼儿园的资产，与我们这一轮希望通过民办学校分类管理改革，吸引更多的社会资本进入教育领域的精神相违背。当民办幼儿园选择了营利性后，其作为企业法人进行登记，也就进入了民商法的适用范畴，现行学前教育新政策必然与相关的法律法规相冲突。
五、学前教育新政策背景下，民办学前教育的发展思考
第一，新政策背景下，民办幼儿园的社会定位发生分化。
在新的政策背景下，民办幼儿园也将分为两类，一类是满足老百姓入园需求，弥补公办学前教育不足的普惠性幼儿园，这部分民办幼儿园很可得在得到政府大量的资金和资源扶持后，被纳入到与公办园一体化的管理模式，未来也可能会成为学前义务教育的一部分。另一部分幼儿园定位为满足人民群众多样化需求，提供个性化和特色化教育的高端园，为人民群众提供选择性。
第二，高端优质幼儿园有着更为广阔的市场前景。
习总书记在党的十九大报告中强调，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。笔者认为，社会的主要矛盾反映到教育中来就是，人们日益增长的“上好学”的教育需求与区际、校际优质教育资源发展不均衡之间的矛盾。随着人们生活水平的提高，对优质教育资源需求变得更强烈，而现行政策人为地造成了优质学前教育资源短缺，20%的高端园也意味着优质学前教育资源将会更加集中，也将会有着更好的市场前景，从投资的角度看，目前仍然是“占坑”时代。
第三，提高普惠性幼儿园的经营管理水平，在规模发展中谋取服务商机。
如何在低成本下，办好普惠性幼儿园，这将是民办普惠性幼儿园重新研究的一个课题。通过严格的成本控制和精细化管理，保证普惠性幼儿园的办学品质，同样可以把普惠性幼儿园办成一个区域的品牌和样板。然后通过不断地拓展，获取更多的普惠园的发展空间，也可以与政府合作，受托筹办或委托管理普惠性幼儿园。总之，最后逐渐形成一个拥有相当规模的教育服务平台。在合法合理的前提下，做好做优服务，同样商机无限。
第四，主动调整VIE架构，积极适应新政策新形势。
从《民办教育促进法实施条例》（送审稿）开始，就给我们传达一个信号，营利性民办学校与非营利性民办学校各行其道。《若干意见》中的规定其实就是送审稿第十二条的延续。在此当前形势，主动来调整VIE架构中的协议控制和关联交易，壮士断腕，可能获得的就是新生。而且，本《若干意见》对此已有硬性要求“已违规的，由教育部门会同有关部门进行清理整治”。关于协议控制，可以通过法人治理结构、管理制度、托管协议以及委派管理团队的方式来实现实际控制。关于关联交易，除了要遵循送审稿四十五条规定的三点外，还要考虑从关联交易的实施情况、交易的品种和价格，交易的比例等方面进行全面调整。
第五，未来，关联的教育服务公司上市场将成为民办教育上市的新形态。
虽然，我们各方政策对于VIE架构做了种种限制，严禁通过非营利性民办学校办学获利。但对于关联交易给予了法律上的认可。这实际上为各类资本进入教育留下了一个政策通道。在学前教育阶段，当营利性和非营利性幼儿园上市的门被关上之后，通过系列的关联教育服务公司上市不失为一种明智的选择。当然，关联交易的重要前提仍然是合法性、合规性和必要性，要严格遵循送审稿四十五条的规定。
“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”，一个新政策的制定和出台，政府官员、专家学者、民办教育的投资人、民办幼儿园的举办者，大家各自站在不同的角度不同的立场考虑问题，必然会造成“几家欢乐几家愁”！我们不能被个别事例或个别规定蒙蔽了眼睛，影响了判断，我们需要跳出此山，站在民办教育发展的山顶上眺望发展大势，深刻理解这一轮民办教育改革的精神和方向，我相信民办学前教育仍然有着美好的未来！
（时代教育管理）