民办教育在国外又称私立教育，其与公办教育的不同之处主要表现在经费来源、办学体制、管理体制等方面。民办高等教育是指以国家机构以外的社会组织或者个人为办学主体，以董事会制度为管理体制蓝本，利用非财政性经费举办的中等教育后的专业教育，是目标性强、有组织、成体系的培养高级专门人才的社会实践活动。经过近40年的发展，民办高等教育已经成为我国高等教育的重要组成部分，其中民办高校以学历教育为主要特征，是民办高等教育发展的绝对主体。随着我国民办高等教育分类管理新纪元的开启，民办高校一系列重要的体制机制问题也日益凸显出来。治理理论从外部体制建构到内部运行机制重塑等方面的观点可以为民办高校管理改革提供诸多有益借鉴。
一、治理理论对民办高校的适用性
（一）关于治理理论的解释
治理理论是公共管理理论的发展和演绎，发端于20世纪90年代，其代表人物有威利·勃兰特（WillyBrandt）、詹姆斯·N·罗西瑙（JamesN.Rosenau）、格里·斯托克（GerryStoker）等。治理理论的核心是对“治理”的看法，成立于1992年的全球治理委员会对治理的内涵进行了界定，即“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。而凡此种种均由人民和机构或者同意,或者认为符合他们的利益而授予其权力”。
治理理论的立论基础是中性的，兼具工具理性与价值理性，认为治理的过程中主体与客体具有相对性，且尤为关键的是治理体系的各利益关涉方一定要在特定领域存在共同价值观。这是治理理论适用的基本前提，也是治理能够以调和的机制平衡各种力量、达成共识的必要条件，因为治理理论所要解决的根本问题就是实现公共利益最大化。否则，利益不相关或绝对偏重单方利益会形成无政府主义或强权管理。治理理论可以分为内外两个维度：治理的事务之外存在多方联动主体，他们相互联系，并持续作用于“事务客体”；治理的事务之内也存在着多方权力延揽与利益表达主体，这些力量的相互作用构成了或是促进或是阻碍事务发展的内生力。
治理理论的基本观点可以概括为治理主体多元化，权利向度多维化，治理方式过程化、系统化，治理状态非对称、边际模糊化。基于以埃莉诺·奥斯特罗姆（ElinorOstrom）为代表的制度分析学派提出的多中心治理理论，现代治理理论较传统的管理理论更强调管理的系统性、过程性，认为公共事务作为治理的对象本身蕴含着民主和协商的潜在基因，应具有系统、复杂的结构和特征。“公共治理理论有效适用论及的基本内容是国家与社会、公民各个治理主体作用的发挥及其之间的良性互动，此过程是寻求应对冲突、平衡交换以促进互动的过程。”
（二）民办高校的治理特征
民办高等教育资金来源复杂，相关政策关涉面广。治理理论作为公共管理学的一种重要分析视角，强调对分析对象相关政策的多维考量与综合运用，致力于构建一个站位高、跨学科、可持续的政策体系，以促进事务的发展。我国民办高等教育因发展历史、投融资体制、运行机制等多种原因，形成了不同于公办高等教育、颇为复杂的利益关系网，国家在做相关政策设计时“审慎推进、多方联动”的特征十分明显。1982年的《中华人民共和国宪法》、1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》、1987年的《关于社会力量办学的若干暂行规定》与1993年的《中国教育改革和发展纲要》都明确表明，鼓励社会各界投身于教育事业。1993年《民办高等学校设置暂行规定》的颁布则标志着国家对民办高等教育的规范与管理开始进入实质层面。2002年《中华人民共和国民办教育促进法》出台，民办教育有了自己的专门法，从此，各项改革的推进有法可循。2007年的《民办高等学校办学管理若干规定》、2008年的《独立学院设置与管理办法》、2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》和2016年的民办教育领域“1+3”文件等分别从不同的政策站位与利益视角为民办高校的科学分类管理做出了全方位的政策设计。我们从政策演进轨迹可以看出，国家对民办高等教育的关注是持续的，政策系统性已经初步显现。
民办高校发展迅猛，多元主体利益不易平衡。治理理论从某种视角来看就是一种采取自组织的网络化方式，从多个维度调动多元主体力量使其彼此相互作用以实现公共利益最大化的平衡法则。在政治和行政力量尚未固化或不宜实施强势管制的复杂体系中，治理理论能够发挥独特的作用而达到善治。相对于公办高校而言，我国民办高校的历史相对较短，无论是将1980年著名农林科学家和教育家乐天宇创办的“九嶷山学院”，还是将1982年老教育家陆琳创办的“中华社会大学”（现更名为“北京经贸职业学院”）二者中的哪一所确认为改革开放以来的民办高等教育第一校，其相对正规的发展史都不超过40年。截至2016年，全国共有普通高等学校2596所，其中民办高校742所(该数量始终处于变化之中)，民办本科院校424所（含独立学院266所）。全国普通高等学校在校生有2695.84万人，其中民办高校在校生634.06万人。普通高等学校教职工有240.48万人，其中民办高校教职工43.14万人，专任教师31.15万人。由此可知，无论是从学校数量、在校生规模来看，还是从教职工人数来看，民办高校都在我国高等院校中占据着相当大的体量。然而，因为民办学校的办学性质、产权结构、投资方财产属性、运营方权力配置、教师编制待遇、学生权益落实、学校归口管理、土地政策、税收政策等一系列问题错综复杂，民办高校在一路高歌猛进的号角声中同时还生长着巨大的隐患，无论哪个环节出现问题都会引发巨大的社会矛盾。在我国政治、经济体制改革越来越科学化、民主化的今天，这些问题的解决是根本无法像公办高校那样依靠简单的行政指令即可收到实效的。
民办高校利用非财政资金提供的高等教育服务属于公共产品，其公共价值属性显著。著名政治学家俞可平认为，治理同时涉及公、私两类部门，并不是一种正式的制度安排，其运行机理有赖于两者持续的相互作用。治理理论试图在公共部门与私营机构之间寻求一种能够最大限度满足相互需要的“行为逻辑”，从而实现公众利益的最大化，同时破解以往行政中“一管就死，一放就乱”的难题。从提供的产品性质来看，民办高等教育的本质具有公益属性，现已成为我国教育事业的重要组成部分，在缓解国家财政压力、促进经济发展、推动高等教育大众化、变革高等教育思维等方面发挥着积极的作用。以《教育部国家统计局财政部关于2015年全国教育经费执行情况统计公告》为蓝本进行计算，2015年全国普通高等学校生均公共财政预算教育事业费支出为18143.57元，普通高等学校生均公共财政预算公用经费支出为8280.08元，仅此一块，2015年民办高校为国家承担的公共财政教育支出至少达528.473亿元。2016年，民办高校在校学生数量占全国高校总在校生数量的23.5%，民办高校约承担了高等教育大众化1/4的任务。民办高等教育推动着高等教育大众化向高等教育普及化迈进，为不断提升国民素质做出了重要贡献。对于教育本身来讲，民办高等教育发展的最积极作用体现在“教育思维变革”上。民办高校在多元主体办学、多渠道融资、特色办学、人才流动、决策高效等方面的经验为变革教育思维、推动教育改革起到了积极的推动作用，同时也能够为公共行政部门深化教育管理工作的开展提供诸多新的模式参考。但在我国民办高等教育迅速发展壮大的同时，阻碍其进一步发展的新困境也愈加凸显出来。
二、民办高校发展的三重困境
《论语·子路》讲：“名不正，则言不顺；言不顺，则事不成。”从我国民办教育的发展历程，尤其是当前民办高等教育分类改革推进的现实困难中不难看出，民办高校的法人属性不清属于根源性问题，其直接导致了民办高校内外两个治理维度中多元主体间权责、利益配置与调节的无力和混乱。一个“根基不牢”与内外两个维度“治理失效”严重影响着我国民办高校的稳健发展。
（一）法人属性关联性问题繁杂
治理理论认为，管理不是一套规则条例，也不是一种阶段性活动，而是一个持续动态的过程。从确立的全过程来看，我国民办高校法人属性虽然随着时间的推移也在渐成体系，但在政策操作逻辑上仍显得机械、零散，无法发挥治理的效力。
在近40年时间里，我国民办高校的法人属性问题先后经历了3个阶段。第一阶段（1978—1998年）：民办高校法人属性处于避而不谈阶段，大家只强调教育体制有所突破、多种形式办教育，对相关问题则先模糊化处理，这导致了学校发展没方向、政府治理无规则的局面。第二阶段（1998—2016年）：《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，民办高校在民政部注册登记为“民办非企业单位”，属于非营利性组织，按规定在准予登记后“根据其依法承担民事责任的不同方式，分别发给《民办非企业单位（法人）登记证书》《民办非企业单位（合伙）登记证书》《民办非企业单位（个体）登记证书》”。然而，将民办高校全部纳入非营利性组织不符合实际，且其具体法人属性很难界定，我国1986年版以及2009年修订版《中华人民共和国民法通则》规定的法人只有企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人4种，民办高校法人性质确定问题无所适从。第三阶段（2016年至今）：2016年民政部印发的《关于〈民办非企业单位登记管理暂行条例（修订草案征求意见稿）〉公开征求意见的通知》，提出“为了更准确地反映社会服务机构的定位和属性、与《中华人民共和国慈善法》的表述相衔接，此次修订将‘民办非企业单位’名称改为‘社会服务机构’”。2017年3月15日公布的《中华人民共和国民法总则》（以下简称《民法总则》）新增以下概念：营利法人（确定为有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等）、非营利法人（确定为事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等）、特别法人（确定为机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人）、非法人组织（确定为个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等）。
治理理论强调治理方式的过程化、动态化，但现阶段民办教育的改革在进程设置上仍欠缺连续性。《民法总则》颁布后，民办高校分类登记有了明确的归口，然而民办高校法人属性的确定及后续的有效治理依然面临诸多可以预见的问题。一是民办高校的分类登记不设过渡期，其法人性质在一定时间内根本确定不下来，在这期间，很多民办高校的投资方都会有相应的举措，做利己之好。二是随着分类登记工作的推进，民办高校法人属性越轨问题一定会出现，因为民办高校的法人属性是举办方在国家进行民办高校规范管理的形势下“形式上主动、实际上被迫”做出的选择，而不是由外部评估认定的，故以非营利法人之名行营利法人之实势必会成为其法人属性落实过程中的最大问题。
（二）外部治理主体权力收放失度
“治理理论强调善治，善治的目的在于最大限度地提高公共利益。”善治实质上是一种“治理技术”，对于政府主体来说体现为权责分配过程中对“度”的把握。然而，因为长期以来民办高校法人属性、产权性质等根本问题没有得到有效解决，现实中我国政府对民办高校的权力把控与责任担当处理得并不得当。“在治理中，市场赋予每一个体捍卫自身利益的机会，但其正常运行离不开外部条件的保障；政府可充当凝聚个体利益的公共利益的捍卫者，但并不具备最大化公共利益的充分能力”，“为了保证治理责任的落实，应建立责任分担机制”。
办学历史短、整体层次不高（研究生培养单位较少）一直是民办高校的短板。政府在“关照”教育时，民办高校一直没有被纳入治理主体考虑层面，而只是被当作公办院校的补充，民办高校参与自身事务共同治理的机会少之又少。另外，一些管理部门尤其是地方教育管理部门常常忽略民办高校的公益属性，认为民办高校是一种披着华丽外衣的“投机企业”，所以在政治认同与责任担当上对民办高校疏于照看。民办教育是从属于教育的，具有社会公益属性，政府对民办高校给予政策倾斜与资金扶持责无旁贷。然而，现实情况却是民办高校长期处于漂泊状态，其生存、成长全凭“自然法则”。政府作为外部治理的强势主体一方面责任担当不到位，另一方面却又管理过严不放权，对民办高校没有实施有效治理。尤其是地方政府的管制思维尚未让渡到治理思维上来，其对民办高等教育的管理普遍存在照搬公办院校管理经验、执行公办院校考核标准的问题，一些不适宜的管理方式与管理目标造成了权力的越位与错位。
“治理理论下的政府将摆脱唯一管理主体的定位，转为平等多元的公共管理主体之一。”民办高校不同于公办院校，其在投融资体制、管理体制、运行机制等诸多方面都有自己显著的特征。在对其进行外部治理上，构建多主体格局，形成合力，统筹推进显得尤为重要。40年来，国家出台的各种民办教育法规、政策中约1/3的文件署名为国字号，80%以上的文件为各部委联合发文。2017年7月7日出台的文件《中央有关部门贯彻实施〈国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见〉任务分工方案》由14个部门联合印发，它们是教育部、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、住房城乡建设部、民政部、公安部、工商总局、税务总局、人民银行、中央编办、证监会、银监会等，涉及国务院25个组织机构中的10个，由此可见民办高等教育的复杂性。在推进民办高等教育发展的实际过程中，尤其在地方政府这一层面，统筹协调效果不尽如人意，往往是教育管理部门“一头热”，其他政府机构作“壁上观”，国家政策落实乏力，地方改革政策要有所突破难上加难。
（三）内部治理机制尚未完善
治理理论相比于传统管理理论的重要观点就是强调权力的多元主体与权力架构的多中心，以开放的边界协同多方力量，完成共同的价值目标。然而我国民办高校目前的内部管理模式仍然停留在原始的单一权力向度之中。
在法理层面没有很好地解决民办高校的属性问题，外部治理上政府又没有形成清晰的逻辑，这导致民办高校内部治理普遍存在“酋长风气盛行”“治理机制混沌未开”等问题，具体表现为个人权威至上，人、事界限混淆，办学动力不足等。《中华人民共和国民办教育促进法》规定，民办高校实行的是董事会领导下的校长负责制。但是现实中，在民办高校管理架构上，投资人中的大股东（一般为董事长或理事长）可谓一言九鼎，绝对站在金字塔的顶尖上，学校的董事会往往变成“家事会”或“一言堂”，几个摆设性质的董事完全是服务于“董事会架构”的，根本没有履行或无法履行董事会的各项职权，董事会章程成一纸空文，董事会职能完全虚化。如在对吉林省12所民办本科高校的全口径调研中发现，董事会成员架构普遍存在权责混乱问题，其中6所高校校长没有进入董事会，4所高校党委书记没有进入董事会，1所高校有6位副校长和1位党委副书记进入了董事会，而其党委书记和校长却没有进入。这种最熟知高校教育教学运转情况的智力首脑——校长都没有进入决策层的现象反映出的是一种巨大的制度漏洞。民办高校具有类公司属性，“公司作为一种组织，其效率的主要问题集中在监事会与公司管理委员会之间的关系以及监事会在公司治理体系中的运作方式上”。然而，当前我国民办高校权力组织架构中，内部监督机构（如监事会）基本难以发挥作用，要么有所设置但附属在董事会之下，要么根本就没有设置相应机构，由此可见这些学校的权力运行面临着严重的合法性危机。
治理理论强调治理主体地位与治理权力的制约与平衡，然而我国民办高校内部尚未形成科学的权力配置结构，其组织架构一般都是参照公办院校进行设置的。或因办学经验有限，或出于低投入、高产出的考虑，或由于特殊的内部管理文化以及“行政长官”个人风格等原因，现实中民办高校人、事匹配并不科学，机构权责不清，有难度的、责任大的业务往往陷于被动推诿之中，这些是民办高校决策效率高、质量低的根本原因。
三、突破困境的路径探析
（一）加强法人治理政策的体系化建设
治理理论强调治理方式的过程性与体系化。过程性属于治理的纵向视角，其重点在于政策的动态与连贯，强调政策要及时跟进，防止政策的断层。体系化属于治理的横向视角，其重点在于政策的网络编织，强调政策覆盖的全面性，防止政策出现碎片与真空。
“民办高校法人治理”是解决民办高校系列问题的主线，也是制定民办高校系列治理政策的突破点。《民法总则》已经为民办高校的法人性质分类设定了明确的接口——营利性法人、非营利性法人，然而民办高校法人关联性内容的建设才刚刚起步。《民法总则》对各种营利性法人的重要问题做出了一般性规定，这有益于裁判标准的统一，更为非公司类营利性法人的特别立法提供了空间。但是《民法总则》在非营利性法人条款下将为公益目的以捐助财产设立的基金会、社会服务机构规定为捐助法人（即财团法人），这与我国目前以出资办学为主体的民办高校实际状况严重不符。为此，法人治理政策的制定一定要注重前瞻性与针对性。为更好地对民办高校进行管理，从源头上把握方向，我们应该明确一个过渡期，在过渡期结束后以“申请+考核”的形式确定其法人性质。我国民办高校办学类型具有多样性，包含转制学校、社会办学、股份制学校、私人办学、合作办学等多种类型，故政策制定要充分调研、征求意见，防止挂一漏万。民办高校的资产来源包括政府（含高校）资助、企业投资、个人出资、社会捐赠等多种形式。在我国尚缺乏明确的产权界定的原则和标准的背景下，如何合理界定不同产权主体的产权归属变得异常复杂，这也使得民办学校独立的法人财产权制度难以真正建立。
不同于美国的私立高校，法人权力实体——董事会则有较多社会力量的介入并受其影响，我国民办高校的法人代表很大一部分都是单一的企业（投资方）代表，其经济属性比较强。所以，当前政府要加强治理政策的体系化建设，在明确民办高校法人属性的基础上确立不同财产权的界定原则，明确不同性质资产的所有权，完善民办高校资产管理制度，合理划定“投资利润”“合理回报”“按劳取酬”的标准，以更好地推动后续改革工作的开展。在规范治理方面，政府应该完善、细化民办高校的土地使用、财税征收、财会审计等方面的关键制度（尤其是各项标准的核定），给民办高校一个摸得着的算盘和可以观瞻的前景，以利于其发展和建设。
（二）应用综合治理手段实现治理目标
“进行公共管理的改革，需要融合制度、方法、模式、思维等方面的创新举措。”治理理论的目标指向是实现公共利益最大化，治理方式强调弱化管制、提升服务，用综合手段、多种方式强化治理效果。“政府与大学之间的关系是长期以来困扰高校发展的重要问题。如何处理好二者之间的关系，寻找二者之间权力的平衡，实现政府对大学的综合治理与大学自治的需要，是大学自产生以来人们所致力解决的关键问题。”综合治理不应只是从治理主体与客体角度去考虑，更应该在治理方式上多做文章。“不断创新治理方法与治理技术，以便更好地对公共事务或者活动进行控制与引导。这充分表明治理理论在制度上具有更高的灵活性。”
对民办高校的治理要做到规范与扶持并重。“社会力量投入教育，只要是不属于法律法规禁止进入以及不损害第三方利益、社会公共利益、国家安全的领域，政府不得限制。”国家发展民办教育的决心十分坚定，所以对于民办高校开展人才培养活动，拿国家的“人才认证（毕业证与学位证）”，政府作为治理环境的营造者与最强势的治理主体，做好加减法，把扶持政策与规范政策落到实处责无旁贷。“钱”是民办高校的源头活水，政府应采取多种形式加大财政支持力度。政府若短期内无法将财政支持民办高等教育发展的资金纳入预算，则可以根据改革方向与实践项目采取设立民办教育发展专项资金（如专职教师的补充养老金、贫困学生的学费减免、励志学生的奖学金等）、加大政府购买服务的力度或分类减免税费、差别化使用土地等措施扶持民办高校轻装上阵。对办学资金充裕的民办高校，政府应做好人才培养经费预算，先行征收“风险保证金”或建立院校托管机制等，在风险可控的情况下，适当放开民办高校的招生与收费权限，让民办高校在达到高等教育人才培养标准的基础上，走社会化、市场化的道路，激发其办学活力。
“现代社会治理是一个多元主体协作共治的过程，面对庞大的社会治理工程，仅仅依赖政府的力量是无法实现的。”“协同治理机制的出现和发展是现阶段政府管理职能转变的重要体现，其出现意味着政府施政思想的转变，将国家治理的主体由单纯的政府转变为政府与社会组织和民间组织的综合体。”在加强民办高校规范治理方面，除了教育主管部门外其他政府部门也要参与进来，我们还可以将第三方组织引入治理权力主体中来进行联合治理，从民办高校的董事会重组、财务审计、信息公开三个维度着手进行改革。如进一步规范民办学校会计核算工作，建立常规与专项相结合的审计制度；建立民办学校信息强制公开制度（主要集中在财务与人事两方面）；配合管、办、评分离的改革形势，建立违规失信惩戒机制，将违规办学的学校及其举办者和负责人纳入“黑名单”，规范学校办学行为；形成民办高校常规性退出机制，对于办学行为越轨、人才培养质量不达标的院校，经检查、评估、认定后，坚决撤销其办学资质，规范民办教育领域秩序。
（三）培育多元的治理权力组织架构
治理理论认为“公共”与“平衡”是弱化传统管理理论中“管制”与“机械”思维，实现公众利益诉求，谋求治理事务稳健发展的重要原则。“在治理之下，任何部分都可能发挥对整体格局具有举足轻重意义的核心作用。”任何一个社会性组织系统的高效运行，都离不开外部环境的营造与内部权力的合理分配，优化治理结构可以有效提高组织绩效。
我国官方之所以称民办高等教育为“民办”而不是“私立”，就是有意避免其在产权上变为一个家族的营利性企业，在运行上成为一个人的权力传输终端。所以民办教育实质是介于公与私之间的一种特殊的社会产物，治理理论正适合于指导其内部权力的规制与运行。治理不同于管理，治理是一个上下互动、持续作用的过程。治理理论强调多元主体，也就是围绕共同的目标，大家一起发力。我国民办高校的内部治理可以参考美国大学的共治经验。“‘共治’理念是美国各大学设定组织机构的重要原则，各私立大学内部治理结构的基本组织体系包括董事会、大学校长的领导团队及大学的教师共治组织，他们相互依存、相互作用”，共同推动大学的发展。
民办高等教育是人实践于人的社会活动，所以对于其内部管理来讲，多主体、多向度确实更有利于其长期、稳健发展。民办高校应完善董事（理事）制度，以董事会（理事会）成员构成的多样化（可以借鉴美国私立高校董事会治理模式，吸纳举办方、当地政府人员、学校、社会等多方人士组建董事会）来实现集体决策；同时要完善校长选聘机制，落实校长负责制，依法保障校长行使管理权；还要有大格局、大情怀，通过精神引领、物质保障，切实为学校教职员工提供实现价值的空间。民办高校应该突破公办院校藩篱，将学生引入高校治理体系之内；借鉴欧美大学治理经验，“通过结合学生自治和书院个性化指导的书院模式，实现学院(系、学科)与学生事务的分离。书院体系注重学生管理，学院体系专注学术事务”。民办大学的制度设计者要充分利用独特的办学体制，强化学校治理的人本性，构建高效、灵活的治理机制，理顺各种关系，办好国家放心、人民满意、学生健康发展、教职员工安心敬业的新型民办高校。
(高校教育管理)