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有望真正开启分类管理时代
8月10日，司法部网站发布了《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（以下简称送审稿），引发教育产业股市震荡、业内高度关注。教育经济学博士陈国定等专业人士认为，尽管尚未通过，但这在中国民办教育发展历史上具有里程碑意义，重在告诉民众，让市场的归市场，让政府的归政府，让捐赠的归捐赠，建立产权合法清晰、办学层次各就各位的现代化办学体系，政府态度坚定。全国政协委员苏华、胡卫、刘林、十二届全国政协委员张杰庭等在接受采访时认为，此次司法部公开征求意见的送审稿相比于4月20日教育部向社会公布的“征求意见稿”，在行业监管方面继续细化，操作性更强，政策导向性更加清晰。但包括全国人大代表李孝轩在内的和长期研究民办教育的浙江大学教授吴华等专业人士也表示，民办教育促进法的核心精神是促进，中国教育离不开民间资本支持，此次市场波动或提示我们还要慎重决策。
教育机构上市成为证券市场上一道靓丽的风景线。伴随着民促法对营利性教育的承认，越来越多的资本进入我国教育市场。国内依靠学费滚动发展的民办教育时代结束，借助资本的力量，民办教育遭遇新一轮洗牌，国内并购加速。
刘林、张杰庭等认为，此轮资本市场波动，反映出投资者对相关政策取向的敏感。送审稿可见政府的治理意图，今后，境外资本试图以非营利之名行营利之实的情况将受到严格限制，比如将营利性的九年制义务教育捆绑一起上市的做法不被允许。记者采访了解到，引起此轮教育板块股市下跌的与上次修订稿有显著变化的政策条款草案主要在于明确了将严格限制公私不分、营利与非营利性教育不分的情况。比如送审稿在第一章第五条指出，“在中国境内设立的外商投资企业以及外方为实际控制人的社会组织不得举办、参与举办或者实际控制实施义务教育的民办学校；举办其他类型民办学校的，应当符合国家有关外商投资的规定。”同时新增规定“实施集团化办学的，不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校”，同时，禁止了一些公办学校输出教育品牌扩大优质教育资源客观上也为机构牟取利益的行为。第二章第七条指出，公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校的，应当经主管部门批准，不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校教学活动，不得以品牌输出方式获得收益。
早在之前，民办教育资本市场的监管和规范问题已经引起全国政协委员的关注。
6月29日，全国政协教科卫体委员会召开“民办教育发展问题与对策”对口协商座谈会，与会全国政协委员、民办学校举办者呼吁要积极稳妥推进民办教育促进法实施条例的尽快出台，以促进民办教育分类管理和现有民办学校的平稳过渡与可持续发展。委员们认为，目前，分类管理改革总体势头良好，由于各地对改革的认识不统一，配套政策不完善，导致工作推进不平衡，仍存在贯彻落实法律不主动不积极、政府扶持和管理的具体政策不明确、办学者权利义务不清晰、管理力量严重不足等问题。在这次会议上，一些委员呼吁要营造良好的民办教育投融资环境，同时也规范一些通过海外上市规避中国法律监管甚至引进海外资本侵犯我国教育主权的行为。刘林、张杰庭等建议，要加快对境外资本通过举办者股权转让进入民办学校等新问题的研究，做好风险预估和管控，制定民办学校举办者退出办法，规范民办教育资本市场。委员们呼吁要逐步放松对营利性民办学校在境内资本市场直接融资的管制，引导已经在境外上市的教育企业有序回归境内资本市场。着力构建多层次资本市场体系，满足各级各类民办学校正常融资需求。
就这次送审稿来看，委员们此前的呼吁得到了部分回应：此次细则送审稿明确营利性资本不得兼并收购非营利性民办学校，同时严格防范海外资金对我国义务教育阶段学校的浸润和控制。而营利性民办教育的相关政策也超乎预期的宽松。
“此次修订导向非常明确。”胡卫在接受采访时表示：“此次实施条例的修订是根据民办教育发展中碰到的难点、痛点和堵点进行了修订，导向清晰。非营利民办学校不能通过协议控制等行营利之实。营利性民办学校政策也更加宽松，在法律法规规定之内，拥有了更大的办学自主权，比以往政策规定拥有了更为宽松的办学空间。”刘林也表示：其实股市震荡只能说是个调整，就送审稿来看，国家对营利性教育是宽松的。这个送审稿限制的其实是假营利性教育。是对在国外注册公司，收购国内的非营利性教育，从而逃避我国法律监管的做法说“不”。
“教育类机构一定要看清形势、看清政策。”张杰庭早就对业内举办者提出警示。“此次送审稿发布后，股市震荡是必然的。此前有上市教育公司利润高达60%到70%，这种现象与现实情况不符合。”“义务教育阶段境外捆绑上市、利益转移输出，本身已经违法。义务教育阶段本来非营利，应该享受公办学校教师的退休待遇等优惠政策，如果营利非营利不分，势必会回到过去，造成国家对非营利的支持政策无法落地。”
“这是一个战略选择问题。”全国政协委员俞敏洪说：“审议稿最引起关注的是对非营利教育的限制性管理。1-9年级义务教育阶段杜绝任何营利性资金进来，考虑到教育本身有政治属性，特别是在义务教育阶段，如果国家下定决心要做非营利教育，杜绝一切营利性教育，纯而又纯，也是件好事。这样也断绝那些要在1-9年级做营利性教育的想法。”
担心：
民间资本进入教育或遭遇挫折
当前，市场波动在继续。为此，有相当人士担心，此举可能对民间资本进入教育造成一定的挫折，违背民办教育促进法促进发展的初衷，我国办大教育强教育的进程需要民间资本的支持。谈及自己企业新高教集团的股票下跌，全国人大代表李孝轩表示，“对于长期做教育的人来说，股票的涨跌影响不大，因为并不需要即刻抽出资金。但资本市场对送审稿的情绪，可能不利于更多民间资本进入教育领域。”李孝轩强调说，“民办教育促进法的根本是希望促进民办教育的发展，总体来讲中国教育还是缺钱，国家希望有更多的社会资本进入到教育领域，否则的话，没有必要分营利、非营利，如今市场波动，这反映了对政策有担心，正确解读政策也有个过程。”法政集团董事长王广发认为，“仅仅依靠国家财政支持发展教育，难以满足人民群众对优质教育的需求，还需要民间资本的支持。通过走向市场，让老百姓了解教育发展，也为教育融资，这种模式在中国还是新生事物，因此，股市有波动很正常。从长期来看，国家有限的教育财政要保公平，民办学校满足的是人民群众对教育多样性选择，无论如何，还是要鼓励民间资本有序进入教育。”
张杰庭特别强调，“还希望有关部门能够进一步调研，在国家利益、百姓利益、投资者利益间找到平衡。”东方之星教育机构董事长杨文泽也表示，学前三年行动计划中要求80%的高普惠率，而送审稿中规定集团化办学，不得控制非营利性民办学校，两个政策叠加，可能会挫伤民办园举办者的积极性。陈国定援引教育部财务司历年全国教育经费执行情况统计公告，作出分析：当前我国国家教育财政对扩招后的公办高等教育体系的支撑已经达到了极限，高等教育供给的缺口巨大。国家教育财政总盘子里，其中中央财政提供不到20%，主要是地方财政提供，超过80%。地方政府为实现教育财政占比GDP4%付出了巨大努力。目前地方财政普遍吃紧，地方债务负担很重，未来财政办学资金只会越趋紧张。如果只靠财政办大学，显然我国高等教育人才培养不仅在量上已经难以支撑我国经济的高速增长发展，更难以在质上支撑我国新时代经济发展的高质量增长。
长期关注民办教育发展的吴华教授表示担心：“政策和法律的制定要看全局看大局，种种现实中的现象表明，教育的不充分不平衡发展影响着人们对美好生活的获得感，我们规范民办教育的健康发展可以有很多技术手段，比如规定民办教育一定收入用于教师工资。而不能因噎废食，将资本赶出民办教育领域。”
对于这些担心，业内也有人士表示：“这种影响只是短期的一个影响，营利性民办教育是朝阳产业是一个不争的事实。”修订后的民办教育促进法早已经对民办教育的营利和非营利作出了规定，特别是2017年9月1日新法开始正式实施后。细则则是要以实际举措彰显国家有法必依的态度、维护法律的尊严。送审稿基于法律精神提出监管和警示，对存在变通心理的机构和股民都有警示意义，送审稿还在征求意见中，某种意义上也是给已经上市的机构预留了调整的空间。
据悉，目前，司法部正委托相关行业协会积极调研中。
修法历程
2018年8月10日，司法部发布《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（以下简称“送审稿”），并向社会公开征求意见，本次征求意见截至2018年9月10日，这是新民促法正式立法前的必要步骤。本次送审稿是继2018年4月20日教育部发布关于《民促法实施条例（修订草案）（征求意见稿）》的修订版本。从2002年12月首部《民促法》颁布，到2016年11月《民促法》第二次修订稿在人大常委会上通过，再到2016年12月国务院联合教育部印发三大配套文件《若干意见》、《分类登记实施细则》及《监督管理实施细则》正式落地，已走过10多年探索历程。
本次送审稿共有6处变化，其中值得重点关注的变化有两点：（1）“公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校的，应当经主管部门批准，并不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校教学活动，不得以品牌输出方式获得收益”。（2）增加了“实施集团化办学的，不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校”。
（本文来自国盛教育，作者为分析师鞠兴海、邵璟璐、赵雅楠。）
全国政协委员、中华职业教育社副理事长苏华：关于送审稿的几点建议
此次司法部公开征求意见的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（简称送审稿）相比于4月20日教育部向社会公布的“征求意见稿”，在行业监管方面继续细化，操作性更强，政策导向性更加清晰。但是新增的一些条款也引起了市场的过度反应和不同解读。
一是送审稿第五条规定鼓励社会力量依法设立基金会举办非营利性民办学校。差别化的政策导向，可能导致以基金方式举办民办学校这一创新性的政策措施不能得到预期的政策效果。建议仍回归到《征求意见稿》的表述，对于营利性、非营利采取一视同仁的态度，鼓励设立基金举办，这有利于鼓励和引导社会力量通过多种渠道进入民办教育领域，促进行业整体水平提升。
二是送审稿第七条规定，公办学校不得以品牌输出方式获得收益，这对于独立学院等民办学校造成影响，建议增加一个过渡期限。
三是送审稿第十二条规定“实施集团化办学的，不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校”。集团化办学一直是我国教育改革创新的重要方向，特别是深化产教融合、校企合作加快发展现代职业教育具有重要意义。送审稿这一规定的初衷在于对于非营利性学校的监管，避免“以非营利之名行营利之实”，但是可能会对集团化办学的发展造成一定影响和行业投资者对于政策的不同解读，建议对本条做适当修订。
四是送审稿第二十一条，规定的营利性民办学校批准筹设时，举办者实缴资金到位比例应当不低于注册资本的60%。由于学校批准筹设的时间较长、不确定性较大，对投资者造成较大的资金成本，建议适当降低批筹时的实缴到位资金比例。
五是送审稿第五十八条，对承担普惠性学前教育和义务教育的民办学校，政府按公办学校生均经费标准拨付教育经费，建议将非营利性的民办中等职业教育学校纳入生均经费拨付范围，拨付标准按照当地同类公办学校执行。
引起舆论广泛关注的“送审稿”条款
第二章第五条国家机构以外的社会组织或者个人可以单独或者联合举办民办学校。联合举办民办学校的，应当签订联合办学协议，明确合作方式、各方权利义务和争议解决方式等。鼓励社会力量依法设立基金会举办非营利性民办学校。以捐资等方式举办，不设举办者的非营利性民办学校，其办学过程中的举办者权责由捐赠人、发起人或者其代理人履行。在中国境内设立的外商投资企业以及外方为实际控制人的社会组织不得举办、参与举办或者实际控制实施义务教育的民办学校；举办其他类型民办学校的，应当符合国家有关外商投资的规定。
第二章第七条公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校的，应当经主管部门批准，并不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校教学活动，不得以品牌输出方式获得收益。
公办学校参与举办的民办学校应当具有法人资格，具有与公办学校相分离的校园、基本教育教学设施和独立的专任教师队伍，实行独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发学业证书。
参与举办民办学校的公办学校依法享有举办者权益，依法履行国有资产管理义务。
实施义务教育的公办学校不得转为民办学校。
第二章第十二条同时举办或者实际控制多所民办学校、实施集团化办学的社会组织应当具有法人资格，具备与其所开展办学活动相适应的资金、人员、组织机构等条件与能力，并对所举办民办学校承担管理和监督职责。实施集团化办学的，不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校。
集团化办学的社会组织向集团内民办学校提供教材、课程、技术支持等服务以及统一组织教育教学活动的，应当符合国家有关规定并建立相应的质量标准和保障机制。
集团化办学的社会组织不得滥用支配地位，排除、限制竞争，所属民办学校应当依法独立开展办学活动，存续期间所有资产由学校依法管理和使用。
第二章第二十一条实施学历教育的营利性民办学校注册资本应当与学校类别、层次、办学规模相适应。其中，实施高等学历教育的，注册资本最低限额为2亿元人民币；实施其他学历教育的，注册资本最低限额为1000万元人民币。
前款规定的营利性民办学校批准筹设时，举办者实缴资金到位比例应当不低于注册资本的60%；正式设立时，注册资本应当缴足。
第七章第五十八条县级人民政府根据本行政区域实施学前教育、义务教育或者其他公共教育服务的需要，可以与民办学校签订协议，以购买服务等方式，委托其承担相应教育任务。
委托民办学校承担义务教育或者普惠性学前教育任务的，应当根据接受义务教育或者普惠性学前教育学生的数量和当地实施义务教育或者学前教育的公办学校的生均教育经费标准，拨付相应的教育经费。
（人民政协报）