在《民办教育促进法》新法颁布之前, 由于我国民办大学多以投资办学为主, 国家及地方政府为鼓励社会力量办学而采取的合理回报的法律默认, 导致举办者投资办学的基本动机、民办大学合理回报和所有权归属的法律规定之间的矛盾, 举办者对董事会过度控制, 形成阻碍民办大学改革与发展的主要矛盾。为此, 如何认识和处理民办大学产权问题, 就成为我国现代民办大学制度建设的核心。《民办教育促进法》的修订为现代民办大学制度开启了新的篇章。新法中取消了合理回报的规定, 明确了民办大学分类管理标准, 从而使营利性与非营利民办大学的法人产权属性具有法律内在的一致性, 这为现代民办大学制度的建设提供了一种最基础的制度安排, 可以依照新法中产权的规定, 探寻现代民办大学制度建设路径。
一、产权释义：现代民办大学制度建设的前提
从目前已有的研究来看, 对产权的界定可以归纳为三种:
第一种是基于权威概念的认识, 也是比较普遍的观点, 产权即为财产所有权。如《辞海》中解释产权是“法定主体对构成生产或经营要素的资产享有的最终所有、占有、使用、收益和处置等权利的总称, 又称财产所有权”。《牛津法律大辞典》中产权“亦称财产所有权, 是指存在与任何客体之中或之上的完全权利。它包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财产有关的权力”。财产所用权强调的是所有物与所有人之间直接的归属关系和严格的对应关系, 强调财产主体对财产的权利, 与经营权、管理权、收益权相统一。
第二种是从经济管理学角度的、更为广义的理解。认为产权不仅包括财产所有权, 还包括其他一系列权利, 即认为产权是一种权利束。具体来讲, 产权既可以是指对归属于自己的财产的占有、支配、使用、收益、处置的权利, 也可以是指对经他人自愿同意而获得的对他人财产的占有、支配、使用、收益、处置的权利。比如, 租借行为, 一个人只要支付一定的代价, 就可以取得在一定时间内占有、支配、使用他人所有的财产的权利, 并因此而获得相应的收益。这种通过租借而获得的权利显然不是一种所有权, 但却是一种产权。这种产权超越所有权与经营权的统一, 出现所有权与经营权的分离, 使得非所有者的经营者所取得的对资本的占有、支配、使用、收益、部分处置的权利也是一种产权。《民办教育促进法》中“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累, 享有法人财产权”的法律规定, 实质上就是此种认识的实践, 是所有权与经营权的分离, 是学校管理者对所有财产的占有、支配、使用、收益、处置的权利。
第三种认识是超越了人与物之间的权能与利益范围, 基于产权重点阐述了产权主体之间的相互关系。比如, 产权是指由人对物的关系而引起的人们之间相互认可的行为关系。E.菲吕博藤指出:“产权不是指人与物之间的关系, 而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系……它是一系列用来确定每个人相对稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系。”这种认识超脱了人对物的关系, 侧重于基于物的人与人之间的行为关系。具体而言, 第一, 产权必须是以财产为基础;第二, 互相认可的行为关系的主体不是泛指, 而是与财产有特定关系的群体, 即财产的利益相关者;第三, 产权是产权主体之间的一个完整的权利体系, 是人、财及其主体关系的总和。
二、高校产权：我国现代大学制度的内核
现代大学制度, 是大学的制度。制度是实现某种功能和特定目标的社会组织乃至整个社会的一系列规范体系。制度是法制的范畴, 是依法治教的重要内容。制度存在的价值不在于其自身, 而在于是否能够为目标的达成有意义。因此, 大学制度与大学的本质属性和功能不能分离, 它是为发挥大学功能、实现大学本质所形成的管理或治理框架、规则体系和制度安排。
大学制度说到底是维护大学精神的, 但是大学制度的产生并不是精神的产物, 它是人为设计的结果, 或者说是高校管理者设计的结果。它属于高校顶层管理体制内容, 是大学里的上层建筑。为此, 制度设计者就直接决定了制度能够在多大程度上实现大学的本质。但是, 民办大学的制度设计者是谁呢?“在任何时候, 经济条件在决定制度交易的发生以及制度安排的过程中将起重要的作用”。由此, 大学制度的设计过程及其主导者必然与经济条件有密切关系, 而大学的经济条件就是大学产权。大学产权自然就成为大学制度的重要内核以及重要的影响因素。
例如, 我国公办高校在法律意义上具有法人产权, 但由于公办高校的举办者是国家、政府, 办学经费又主要是财政拨款, 所以我国公办高校的产权是一种国有产权。国家或者政府实际控制财产所有权。同时, 党委书记、校长等高校领导者由政府任命, 而且被赋予法定职权, 所以作为独立法人的高校也只有局部的管理权, 所以在实质上公办高校是形成所有权与经营权合一, 是一种不健全的法人产权, 与其说是具有高校法人财产权, 不如说是具有财产所有权。也正因为如此, 高校产权主体就形成政府管理者之间的契约集, 造成政校不分、管办不离、办学自主权受到压制。
而民办大学最主要的经济条件是举办者投入民办大学的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累, 而其中尤其以举办者投入和办学积累等非国家财政性经费为主。由此, 举办者投入和办学积累为主的经济条件奠定了以举办者为主要产权主体的行为关系, 形成举办者的绝对权力, 抹杀了学校组织制度与管理制度的作用。综上所述, 基于资产、行为关系等所组成的产权决定了现代大学制度建设的模式。有什么样的产权制度, 就会出现什么样的管理模式, 产生什么样的大学制度;反过来, 要想建立完善的现代大学制度, 就必须从构建完整的产权制度为基础。只有抓住高等教育领域中产权这个内核, 才能把握住现代大学制度改革的关键。
三、产权规范：民办大学制度建设的“现代”坐标
我国最早的现代私立大学是近代中国具有浓厚宗教色彩的教会大学。教会大学作为一种类型的私立大学,自觉不自觉地成为中国现代高等教育的先驱机构。但是即便如此, 现代民办大学制度中“现代”也不是直指复兴近代私立大学制度, 即便它有着优于目前的大学制度。那么是否等同于公办高校现代大学制度中的“现代”意蕴呢?我国民办大学是改革开放以后复苏、发展起来的, 虽然与公办高校一样, 具有市场经济体制改革的影响因素, 但也不全然如此。改革开放之后的民办大学生存是第一位, 发展是其次。对于刚刚起步的民办大学来说, 还来不及思考制度建设问题。所以对于民办大学而言“现代”大学制度建设有着自己独特坐标, 而这个坐标就是随着民办大学发展逐步清晰与规范化的产权制度。
民办大学产权制度按照演进过程分为两个阶段,即《民办教育促进法》修法前和修法后。修法前, 按照《教育法》“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构” (第二十五条) 规定、《民办教育促进法》 (2002) 第一条“根据宪法和教育法制定本法”之规定, 在修法前, 将民办教育的主体部分 (学校教育)定位为非营利性质的公益事业, 法定地、笼统地把所有的民办大学归入非营利民办大学范畴。基于这样的非营利办学的法定前提, 2002年《民办教育促进法》对民办大学财产所有权的规定也比较清晰, 民办大学依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。这体现在2002年《民办教育促进法》第35条、第36条、第51条和第59条。民办大学财产所有权所具有的法律效力是有条件的, 是必须基于非营利性质的, 但是事实上, 我国民办大学多为投资性办学。投资就意味着寻利和增值, 而寻利行为本身是营利范畴。再加上《民办教育促进法》中合理回报的提出, 使得民办大学法人财产权有名无实。合理回报所要保护的个人财产所有权与民办大学法人财产权混为一谈, 造成举办者对民办大学法人财产权的实际控制, 形成所有权与控制权的统一。
2016年11月7日, 十二届全国人大常委会第二十四次会议通过《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》, 修改了相关法律条文, 明确了民办大学分为营利性民办大学与非营利民办大学, 并实行营利性与非营利分类管理。由此, 改变了修法前在大一统的“非营利性”办学的法制框架内, 民办大学产权制度不清晰的问题, 使得两类不同性质的民办大学的产权在各自的轨道内逐步清晰, 互不相侵, 逐步实现了法规与现实的统一。新法中对非营利民办大学的财产权利仍然保留了原法中的相关规定。非营利民办大学拥有法人财产权, 包括拥有财产的收益权 (第19条) 、财产所有权 (第36条) 、财产的使用权 (第37条) 、财产的处分权 (59条) 。这些规定虽然早在2002年法律中就有所规定, 但是本次修法后的民办大学法人财产权的规定只适用于“按照法律规定, 选择非营利办学的民办大学”。
正如前文所说, 产权不仅包括财产所有权, 还是产权主体的行为关系的总和。新法中正是对此部分的修改和完善, 使得民办大学产权制度向前迈进一大步, 为现代大学制度建设奠定了基础。新法中规定:“民办大学应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制”;“民办大学的举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理。” (第20条) 《国务院关于鼓励社会力量办学促进民办教育健康发展的若干意见》对此又做了进一步的规范:“选好配强民办大学党组负责人, 并兼任政府派驻学校的督导专员;董事会 (理事会) 应当优化人员构成;监事会中应当有党组织领导班子成员;学校关键岗位实行亲属回避制度, 等等。”上述规定从决策机构、监督机构的设置规定, 在本质上是稀释了举办者权力, 把产权主体的行为关系由原来的举办者绝对控制权转化为多元产权主体之间行为关系的协调, 实现权力的平衡与制约。这也就是为什么在新法下, 举办者相对于补偿奖励而言, 对民办大学的控制权, 譬如督导专员、董事会构成、回避制度有着高度关注的原因。说到底, 举办者关注的仍然是产权, 但不是我们所认识的财产所有权, 而是其背后的社会关系的总和以及他们在这种社会关系中的控制地位。
所以新法的规定, 不但使举办者或者投资者完成向民办大学的“捐助行为”, 民办大学享有独立的法人财产权, 而且使举办者原则上不能对民办大学的资产经营活动和学校办学具有绝对控制权, 只能对它的“合目的性” (即是否按照捐资合同约定或章程规定履行非营利性法人宗旨和目的) 进行监督约束。这为其他产权主体的参与管理, 提供了制度空间, 为现代大学制度建设, 实现民主管理、学术自由、按章办学奠定了坚实的基础。
四、产权制度：现代民办大学制度建设路径
(一) 建立现代民办大学产权制度
1.明确产权结构, 实现产权结构多元化
由于我国民办大学是投资举办的, 所以民办大学的资产仍然以举办者投入的资产和办学积累为主。虽然部分民办大学也有其他捐赠、公共财政等投入, 但是占比很小。所以民办大学的资产结构在实质上是单一的产权结构, 造成单一的产权主体, 形成管理权的集中。虽然新法中规定了“民办大学的举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理”, 但是举办者依然可以凭借产权的单一性“优势”, 主导章程制定, 保障自身管理权。所以突破产权结构的单一性, 实现产权结构多元成为首要条件。
民办大学的财产包括举办者投入民办大学的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累等。新法对民办大学分类管理的一个重大意义就在于对非营利民办大学的积极鼓励和大力支持, 尤其是财政支持。因此, 在我国以政府为主导的建设现代大学制度的大背景下, 各地政府借助落实国家政策的契机, 通过财政支持方式的干预, 促进民办大学产权结构多元化。比如, 增加公共财政投入, 提高公共财政在民办大学资产中的比重;通过优化社会捐赠政策, 鼓励社会捐赠等, 从而进一步实现各种资产的均衡化, 至少提高国有资产和捐赠资产的比重,为教育相关利益者进入民办大学管理制度体系内提供身份合理与合法性的基础。就像西方一流私立大学通过学校资产的社会化以及学校的社会化, 实现决策机构利益主体的多元化。
2.明确产权主体, 实现产权主体多元化
非营利民办大学产权结构的多元化, 为非营利资本主体成为高校新的产权主体提供了合理和合法性基础,有利于分化现阶段举办者基于投资主体而产生的对高校的控制力, 为建立多元化的产权法人治理结构奠定基础。由于民办大学法人仅是法律意义上的、抽象的“财产所有权人”, 所以在现实中真正落实财产所有权的还应该是产权主体。有多少种资产类型, 就应该有多少种相对应的产权主体。过去由于只有资本投资, 所以就形成单一的投资人或者创办人的产权主体。随着国家以及地方政府财政投入、社会捐赠以及办学积累的增加, 国家、地方政府、捐赠者、社会代表都应该成为民办大学产权主体, 甚至应该成为民办大学最高决策机构和监督机构的成员。
(二) 构建多元产权主体法人治理结构
1.构建基于产权的治理结构
目前, 我国民办大学法人治理主体研究很多, 但主要是从利益相关性出发来探讨的。由于利益的相关是间接、隐性的, 无法以“物化”的形式所表现, 因此, 在理论上虽然利益相关者是法人治理主体, 而且部分成为法人治理主体, 但是由于缺少独立存在的权利实体的产权基础, 在治理结构中往往处于不平等的境地。其实在民办大学办学实际中谁投资、谁办学, 谁说了算比比皆是, 这背后隐含的理念就是产权及其权力配置。产权日益受到重视, 在治理结构中发挥着权利配置的作用。所以, 民办大学法人治理主体的研究应该转到以产权为基础的产权法人治理结构。有了产权基础的治理主体, 在办学决策中才具有天然的平等性。“因为产权是以财产为基础的权利, 彼此尊重对方的权利是产权的基本特点”。
2.构建产权多元的法人治理主体
大学产权首先表现为物的产权, 如大学的土地、建筑物和仪器设备等物质性财产的产权;其次, 表现为大量无形资产的产权, 如大学的社会声誉、办学传统、校园文化及科学研究成果, 大学的无形资产大多数是在长期办学过程中积累下来的;最后, 表现为教师的教学劳动产权。从广义上讲, 财产包括实物财产、无形资产和劳务。教师所从事的教学劳动也有产权, 但由于教学劳动所取得的成果具有间接性, 是通过提高学生的综合素质,从而增强学生的工作能力与生活能力而最终实现的。根据大学产权表现的三类财产所有权, 就应该配有由三类财产所有权所派生出来的一系列权利及其权利主体。
在国外, 投资人、捐赠人甚至政府都与私立大学董事会以及其他管理机构相脱离, 不直接干预, 甚至也不能委派任何人参与学校管理, 在保持治理结构完全独立性的基础上, 保证了大学产权的安全性, 但是这也经过漫长的演变过程。而在我国, 是在新法颁布后, 民办大学产权才有所规范, 并由经济学意义上的产权上升为法律意义上的法权, 但与西方国家相比, 仍处于民办教育发展的初期, 不可能在短期内达到所有的投资人、捐赠人在变成“无形捐赠”的情况下, 连管理的权利也被一同剥夺, 这既不符合历史发展规律, 也不符合民办教育发展现状。但是我们可以在产权结构和产权主体多元的情况下, 把三类财产所有权所派生出来的权利主体都纳入法人治理结构中, 构建多元产权法人治理结构。
(三) 推动产权的法制化
在民办高等教育发展的初级阶段, 产权制度在一定程度上的模糊性反而是有效率的。比如, 在《民办教育促进法》修订之前, 民办大学的投资办学所形成的产权制度与当时相关法律法规以及有关管理制度是相违背的, 但是却极大地吸引了社会资本, 促进了民办高等教育发展, 为我国高等教育大众化做出贡献。
在法律法规针对时弊做出新的研判时, 比如民办大学分类管理, 作为一切管理基础的产权就不能再模糊化,而是需要加快推进与国家顶层设计相适应的产权制度。民办大学产权制度无非就是要通过规则、条例和法律等手段, 对民办大学法人财产权在其内部具体配置, 组合产权主体的各项责、权、利, 以及组织、管理、经营其资产的方式或格局。
所以在产权制度化过程中, 首先, 通过法律明确有关民办大学产权事项, 如产权的界定、产权形式、产权结构及其产权主体等。通过法律保护民办大学法人财产权的独立完整, 这也为实现多元化的产权法人治理结构提供法律依据。其次, 学校要建立章程, 把学校的产权制度具体化。例如, 在举办者出资、政府投入、受赠、收费及办学积累等各类资产分类登记入账的同时, 在章程中制定出不同资产的用途;明确各产权主体的责、权、利及其相互关系;规范举办者或者投资人的管理权限等。最后, 加强监督机制。加强产权制度化也是法治思维的重要体现, 是依法治国理念的贯彻执行。法治不但要有法必依, 而且要违法必究。产权制度的法治化, 不仅要形成制度, 还要执行制度, 而监督有利于执行产权制度。
“依法落实高校办学自主权, 完善中国特色现代大学制度”是我国深化教育体制机制改革的重要内容。我国民办高等教育作为社会主义高等教育事业的重要组成部分, 建设现代大学制度也是民办大学的时代命题。同时, 民办大学具有公办高校所不具有的体制机制优势, 在探索现代大学制度方面更需发挥出“促进教育改革的重要力量”作用。
（参考文献略）
（本文刊于《黑龙江高教研究》2018年第2期。作者系东北师范大学教育学部博士研究生, 吉林华桥外国语学院民办高等教育研究院副研究员）
来源：七方教育