卢丹婷：新民促法背景下民办学校财税政策分类改革探析

2016年11月7日，《民办教育促进法》修订卢案被通过，第十二届全国人大常委会颁布《关于修改＜中华人民共和国民办教育促进法＞》的决定，新民促法将于2017年9月1日起正式施行。相较于当前实施的《民办教育促进法(2013年修订)》，新民促法对民办学校实施分类管理，明确划分为营利性和非营利性两类，在一定程度上理清了民办学校的法律属性，进一步为促进民办教育的资本运作奠定了法律基础，将带动更多的资本进入教育行业投资，为整个民办教育行业的快速发展提供资本助力。

民办学校，指国家机构以外的社会组织、个人等利用非国家财政性经费，面向社会举办的学校及其他教育机构等，与公办学校制度构成对应的民办学校制度，以举办主体和办学体制的多元化发展而区别于公办学校制度。如何对民办学校进行合理的分类以及如何在合理分类基础上进行有效的管理，是当前现代学校制度建设的重要课题。

一、分类管理，营利性办学概念

长久以来，我国民办教育始终秉承“公益性”办学原则，即使《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》等有关法律法规明确指出：“经营性的民办培训机构”理念，然而国务院却一直没有出台落地文件，导致除上海等极个别的试点外，在工商部门登记过的营利性教育机构长期得不到大众认可。《新民促法》中第十九条明确：“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。”《新民促法》提出将民办学校分为“营利性”与“非营利性”两种，进行分类管理。其次，初步规定了营利与非营利性的适用范围以及配套措施。

二、《新民促法》背景下民办学校财税政策分类改革

(一) 认清《新民促法》下民办学校发展战略地位

第一，政策的制订应有一个自上而下完善的过程，全面、深入调研我国民办学校的类型、数量、规模、区域以及对于分类改革政策的意见和规划，高度重视分类管理中的产权问题、合理回报、财政扶持、税收等问题的规划管理。对于民办学校的发展必须精准定位、科学设计；

第二，相关政策的制订必须遵循民办学校所在地区的复杂特征等问题，在制订标准的政策过程中，相关工作者必须要全面考虑、尊重我国民办教育不同区域的复杂性特征，要求各级政府根据本地民办学校营利与非营利的实际情况，根据当地的实际需求来制订有针对性、行之有效的政策。

(二) 积极扩大试点，大力推进分类管理改革

“十二五”期间，我国在上海、温州、深圳等地大力开展民办学校分类管理的试点改革工作，并取得显著成效。尤其是在试点期间，上海、温州等地积极出台多种政策性文件。然而，民办学校分类管理试点改革却没有取得实质性发展。社会大众普遍认为，教育属于公益事业，学校进行营利，会在一定程度上降低学校的社会信誉度。所以，从事学历教育、普通教育等正规教育的民办学校切忌成为“营利性民办学校”。

如，在温州开展试点工作时，温州地区对非营利学校的产权与合理回报制度在政策上保持了高度的延续。产权制度方面，明确指出民办学校发起人拥有投入资产的产权；合理回报制度方面，按比例提取办学结余当作奖励出资人的经费，温州市政府每年支出3000万元用来当作温州市民办教育专项奖补资金。

再如，上海是我国第一批探索规范、政府扶持民办学校发展的地区。2006年，上海市颁布《上海市促进民办教育发展专项资金管理办法》，并贯彻执行，以加强对上海地区民办大学、高中、初中、小学的建设与发展的专项资助，但是，并没有就此制定合理回报制度；2010年，上海市又出台了《上海市民办高等学校财务管理办法(试行)》政策，明确规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需费用后，出资人可从非限定性收支结余中取得合理回报”；继而又出台《关于做好上海市民办高等教育政府扶持资金申请工作的通知》，明确指出：“如果民办高校需要获得政府财政资助，必须符合以下基本条件：出资人不要求回报；开设了民办学校学费专户与政府扶持资金专户，并接受政府等相关部门的监督；法人财产权已落实工作。”由此可见，上海民办学校取得相关合理回报。可以说合情、合理。但是，如果民办学校需要上海政府的支持与资助，那么该学校就没有资格获得合理回报，始终秉承教育的完全公益性原则。

由于分类管理改革很复杂，难度系数较高，因此，在“十二五”期间的试点局限性较大，新形势下，必须不断扩大试点，大力推进民办学校分类管理改革。第一，“十二五”期间的试点数量、规模系数小，只有温州与上海取得一定成效。第二，试点地区与民办学校局限性较大，虽然温州市在经济改革方面成效较显著，但是，在教育层次方面，地区民办高等教育系统欠佳，民办高等学校非常少。但是，《新民促法》背景下，民办学校分类管理改革过程系统、复杂，资产数额大，在产权、合理回报、财政资助等方面存在诸多问题。而上海出台的相关政策中，对民办学校的营利与非营利性并没有明确的规定，单从政策上规定民办学校要落实法人财产权，需要政府扶持的高校不能获得合理回报权，但却没有取消合理回报权。所以，在合理回报问题上，《促进法修正案(征求意见稿)》的出台，清楚反映出温州、上海等地方的分类管理改革与国家层面的政策存在较  大差异。由此可见，温州、上海等试点改革的实践经验并没有被国家采  取。笔者认为，在具体实施过程中，可将非营利民办学校分为捐资型与  出资型民办学校。其中，捐资型民办学校具有完全公益性质，出资型民  办学校的发起人可拥有学校产权，可获得合理回报，有利于提高回报政  策的可持续性。

(三) 研究制订相关的民办学校分类改革政策

《新民促法》背景下，民办学校财税政策分类管理是一个至关重要的改革点，但由于之前的试点改革成效甚微，学校发起者在开展分类选择工作时瞻前顾后，究其原因，在于进行分类管理后的分类发展政策模糊不清。实际上，分类管理只是第一步，很多民办学校对于分类管理存在质疑和异议，主要在于对分类管理后的发展存在很大的不确定性，发起者无法判断分类管理的实施对学校后续发展的影响。由此可见，政府必须科学设计分类发展制度，从政策、法规、资源配置等多个层面科学设计民办学校分类管理路径，让民办学校看到分类管理后的发展空间与发展环境，最终构建完善的民办学校分类发展系统。

从产权方面来看，分类改革需要落实民办学校法人财产权，法人财产权得以落实后，如果发起人选择非营利性学校，那么，根据《促进法修正案(征求意见稿)》相关规定，发起人就等于捐出了财产，但是发起人的民办学校管理权、支配权的作用与地位模糊不清。通常，发起人没有了产权基础，那么他在学校的威信与管理地位也会受到负面影响，此时，政府应给予一定保障。

从政策扶持方面来看，各地由于政治、经济、文化等的差异，导致财政资助政策存在很大的差别。通常，地方政府不会比中央财政先制定相关的财政资助制度，民办学校在选择营利还是非营利时，不知道当地政府对政策扶持、购买教育服务、办学用地等方面做怎样的划分；由于招生规模、专业设置、师资政策等方面缺乏相应的分类管理框架与政策等等，导致民办学校发起人难以选择，更不想选择，因此，相关部门必须制定民办学校分类管理后的差异化分类发展政策。

三、结束语

综上所述，民办学校面对新的政策和发展方针，应该积极应对，抓住机遇，不断创新发展。基于《新民促法》背景下，民办学校的财税也应该进行相应的改革，学校应该进一步分类管理，实现全面的财税优化。

（时代教育管理）