张铁明 肖海燕：地方新政要善待民办学校举办者

一、民办学校举办者的职责

民办学校的“举办者”通常是指通过出资、筹资等方式，发起、倡议并具体负责创办民办学校的社会组织或者公民个人。她不是一般的单纯的出资人或办学人。举办者在学校设立阶段，负责筹措办学资金、提供办学条件、建立学校的组织机构及章程等一系列职责，在学校成立后，通过学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构直接决定、影响学校的重大事务，并对学校的产生、发展、稳定、延续和办学的质量负有重大而直接的责任。^➀

二、 民办学校举办者的突出社会贡献

1、提供无数入学机会，促进教育与社会公平

上世纪九十年代，民办学校如雨后春笋般涌现，为千家万户的外来务工人员和其他特别阶层子女提供了学习场所。据统计，2015年全国共有各级各类民办学校（教育机构）16.3万所，占全国各级各类学校总数（51.2万所）的31.8%，招生1636.7万人，各类在校学生4570.4万人。^➁ 民办学校举办者兴办的各级各类学校，为万千学子提供了大量的入学机会，为促进教育和社会公平做出了巨大贡献。

2、培养社会有用之才，极大维护了社会稳定

举办者创办民办学校，为广大学子提供受教育的场所和机会，不仅为国家培养了社会主义建设人才，也有利于减少青少年犯罪，为维护社会稳定起到了巨大的社会润滑剂和平衡消减负能量作用。

3、提供大量就业岗位，创造出巨大国民收入

数据来源：教育部统计资料

如表所见，民办学校为社会提供了414.6万的教职工就业岗位，其中，专任教师岗位259万。民办学校为此承当了相应的岗位工资、相关税费、退休统筹及其他社会福利等支出。举办者创办学校，还拉动了区域周边的相关产业的发展，例如房地产、校车、校服、课桌、印刷、教具、餐饮等，这也为社会提供数以万计的就业岗位，为社会创造了十分可观的国民收入。

4、办学资金自筹，节省大量公共财政

据统计，2014年，民办学校中举办者投入就高达1313476万元，^➂ 这是一个相当庞大的数字，也是举办者自掏腰包活在市场中筹集到的资金。而公共财政方面，2015年，全国教育经费总投入为36129.9亿元，全国公共财政教育支出（包括教育事业费，基建经费和教育附加费）为25861.87亿元，比上年增长14.55%。^➃

数据来源：中国统计年鉴2016

可以看到，我国教育经费投入和各级教育生均公共财政预算教育事业费均呈现大幅度增长的趋势。国家财政对学校的支持越多，民办学校为政府节省的公共财政也越多。2015年全国所有学生共有3.12亿人，全国教育经费总投入为3.61万亿元，民办学校学生总数4570.4万人。按照2015年总投入给全国各级各类公办、民办学生的同等待遇平均计算，民办学校共节约公共财政教育事业费的数量不可小觑，民办教育实际承当了政府本应承当的教育经费高达5287.95亿元。^➄

5、 激发市场活力，推动创新发展

举办者创办的民办学校大大激发了我国教育市场的活力，对公办教育也是有力的促进。经过经过几十年的发展，我国民办学校并不乏闪光点，同样具有相当的实力。例如，我国民办中小学中，闻名全国的北京私立汇佳学校，办学至今一直是高端民办中小学的典范，其成功的原因值得公办学校及民办学校的举办者深度思考。又如我国的民办高校，在把握人才导向、适应社会需求方面有着先天的敏锐性。诸如此类民办学校中的佼佼者，无论对公办学校还是同类型民办学校，都具有一定的示范引领多用。同时，它们又像鱼群中的“鲶鱼”，不断刺激着其他学校参与竞争，稳中求进，进中就胜，胜中求质！举办者的审时度势和创新思维，有利地增进学校之间的思想碰撞，为我国的民办教育提供更多的创新思路。

当然，举办者创办的民办学校，对于社会文明、文化的传承，对于教育本身的巨大贡献都是和公办学校一样；同时举办学校善举的社会影响与校园文化长期的熏陶，对于举办者的文明素养的不断提升和个人成长，也是起到非常积极的作用的。

三、民办学校举办者的创业艰辛与新法下的困惑、担忧

1、创办者创业艰辛

民办学校的举办者，在他们取得成就的背后，蕴藏了他们办学多年的苦心经营的心血。可以说，早些年的民办学校艰难地在体制夹缝中求得生存，而后经历艰苦探索求进，才有了如今繁荣发展的现状。

办学不同于做商业，它不但需要举办者拥有正确的教育理念，更需要克服困难、坚守如一的品质。在我们的调研过程中，了解到太多举办者的苦楚。世人总是容易看到他人成功的一面，却不曾感知和体会其成功背后的艰辛。办学过程中，举办者炸锅卖铁、倾家荡产、没领工资、外债高举、众叛亲离，受尽制度挤压、社会偏见、不公正待遇和某些个人行政逼迫的例子比比皆是，他们为的是什么？最本心不过是建起一所学校，造福一方学子，尽管不能说没有养家糊口赚钱的目的。

随着国家对民办教育的支持力度加大，举办者最艰辛的日子已经过去，但如今新法的即将生效，不少举办者到了进退两难的境地。新法既然要求分类管理应当平稳有序过渡，那么，体恤举办者不易，安抚举办者的情绪，了解举办者的诉求，保障举办者的权益，树立举办者的信心就至关重要。毕竟，没有举办者，就没有民办学校，也就没有民办教育38年来辉煌灿烂的今天。

2、新法下举办者的困惑与担忧

自2016年11月7日民办教育促进法修改决定公布后，社会上出现了两种非常令人焦灼的现象：一种是对非营利性持悲观态度的举办者，不断出现抛出转让或出售卖学校的信息。转让或抛售学校的举办者，因看不到未来明朗的发展形势而选择放弃继续办学。另一种是对营利性持乐观态度的券商资本，正四处寻觅学校，欲以收购并包装上市，其中尤以非学历教育阶段的幼教最甚。

目前，许多幼儿园举办者都在担忧资本会扰乱学前教育正常的生态秩序。因为资本始终是资本，其目的十分明确，就是想整合幼教机构和幼儿园筹划上市。资本的进涌，不但大幅度提高了现阶段幼儿园举办者拓展业务，兴办新园的成本，让真正懂教育、爱教育、有心办教育的人因哄抬的价格望而却步，更为学前教育市场健康有序发展埋下了隐患大大挫伤了办学人热烈的教育情怀。特别是，民办大学和以部分优质高中阶段的举办者拖着沉重的发展债务与资产的压力，纠结而忧心忡忡：选非放弃学校财产权心有不甘，且消磨去了发展原动力；选营则当心在现有体制下的差别性政策产生出体制性歧视，难于发展。这恰恰与政府出台新法鼓励社会力量办学、促进民办教育健康发展的宗旨相背的，不得不引起重视。

既然这些现象的背后，暗含着举办者信心受到挫伤。那么，就应当善待民办学校举办者，就不应当以营与非的分类而产生政策待遇上的极端偏颇。否则，举办者就可能不善待校长，校长可能不能善待教师，教师则可能怠工不善待学生，那么最终会损害学生接受平等优质教育的利益，损害政府的人才战略和民族的未来发展。举办者丧失信心，必将影响民办教育利益相关者利益，引发民办教育的波动。因此，在国家顶层制度设定以后，就特别迫切需要通过地方配套政策措施让民办学校举办者重振信心！

四、对地方政府的政策建议

1、善待举办者应是地方新政制定的一个鲜明出发点

国家明确了民办学校的营利性与非营利性，在法律上为营利性民办学校提供了法律保障，实际上已经为营利性民办学校打开了一扇窗户，让非义务教育阶段的民办学校可以正大光明大走营利性道路，营利性学校也是公益事业。义务教育阶段及选择非营利性的非义务教育阶段的举办者，在“非营利性民办学校举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学”的规定下，其公益性办学属性更加明显。但是，无论是选营或非的民办学校举办者，都是帮了国家和政府的大忙的，必须得到政府和全社会的善待。善待举办者应当成为地方新政制定的一个鲜明出发点。

2、在不歧视的基础上作差别性扶持

不论民办学校是营利性还是非营利性，教育都具有公益属性，其职能不分公办民办，不分营利、非营利。对于民办学校应当根据分类管理的特殊情况，在不歧视的基础上制定差别化的扶持政策。不能因为营利性学校到工商局登记为“企业”，就以此作为歧视营利性教育的制度依据。营与非的分类管理是国家的意志和制度安排，这国家顶层制度设计一定不能成为实践中的政策性歧视的法律依据，坚定营利性学校也是公益性教育的意识观念，是实事求是、有效制定促进营或非民办学校的公平政策重要法律依据。

3、法规和章程都要明确举办者的权益

地方新政的导向直接关系到地方民办教育发展的未来。新法修订决议公布后，地方肩负起制定落地的重任。地方政策所制定的法规和学校章程既要结合当地和本校的历史和现实情况，又要充分考量营利性民办学校与非营利性民办学校的差异性，根据两类学校不同的特征，明确规定举办者的权益——权利和权力义务范围。这必须是首先对“举办者”有着充分尊重的前提下的制度性必要作为，是地方政策和学校“宪法”怎样也绕不开的一个基点。

4、鼓励举办者的办学理念与经营管理治权、产权的传承

举办者的办学理念往往拥有独特性和创新性。选非的举办者的经营管理治权，选营举办者的产权专属延续性，也都是举办者延续其治校思想的重要方式。学校教育的发展特征和品牌建设，客观上决定学校的理念及管理应具有一脉相承的延续性。新法设定营利性与非营利性民办学校，在新法正式实施前夕及新法生效后，为确保学校持续健康稳定发展，对于举办者优秀的办学理念和经营管理治权、产权，应鼓励举办者通过制定学校相应的规章制度和章程的办法允许其予以正确而合法地指定或代际传承，让学校的发展不因举办者的无序更替而出现大的波动。

5、支持举办者合法的多种经营管理办法

目前，民办学校的经营管理方式有限，以举办者直接管理或董事会任命校长直接管理学校的方式见长。在新法背景下，由于营利性与非营利性民办学校并存，那么，地方新政应当支持民办学校探索多种经营管理办法，充分激发两类民办学校的活力。让营利性和非营利性民办学校都找到最适合自身发展的管理办法，从而最大限度的发挥两类学校各自的优势，为学生提供更好地教育服务。例如，支持非营利性民办学校购买服务，委托优质的学校运营团队管理学校；支持营利性民办学校走集团化发展道路，统一接受集团公司管理法人经营办法等。

6、支持举办者活动合法的奖励和报酬

对于非营利民办学校的举办者，新法要求其不得取得办学收益，办学结余全部用于学校继续办学；而对于营利性民办学校的举办者，其办学结余可以按照公司法等法律法规处理。新法及2016年底国务院颁布的鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见，都十分注重吸引社会力量投身到民办教育领域。地方落实政策一定要让举办者有充分的动力，特别是义务教育阶段的民办学校，明确具有非营利属性，举办者的投资动力受到影响，合法的过程奖励和报酬就显得尤为必要。这种奖励和报酬不论多少，都代表着政府和社会对其办学成绩的肯定和认可，有利于提高举办者的办学信心和积极性。鉴于新政不应有歧视性的对待，对营利性民办学校设立奖励和报酬也应纳入政策考虑范围，有利于更实际地吸引更多的社会资金和力量办学。

7、给做出突出贡献举办者予社会荣誉

之所以要对民办教育具有突出贡献的举办者予以社会荣誉，首先是基于举办者对社会所做的巨大公益贡献，理应受到社会的尊重和认同。其次，马斯洛的需要层次理论，举办者希望得到的恰好也是较高层次的尊重和自我实现。而社会对举办者的态度折射出其对民办学校甚至民办教育的态度。尊重民办教育首先当是让举办者得到尊重，让办学优异的举办者获得社会荣誉。这可以促使举办者获得办学的自豪感和成就感，达到自我价值的实现，并将这种荣耀自觉地带回办学实践，从而尊重学校的教师，影响教师尊重学生，学生尊重家长，家长尊重学校，以此实现举办者、校长、教师和社会之间相互尊重、相互认可的生态循环，最终为民办教育创造更和谐的办学氛围。

总之，在民办学校的发展主体中，举办者由于其独特的举办、召集（资金、人才）和责任、创新职能的担当，毫无疑义地成为一个核心要素。社会与政府如何对待她，不仅折射出现代社会文明的水平、政策的水平和道德价值水平，而且也将预示着学校这一承载着举办者梦想的航船到底能走多远的前景。因此，新法下地方配套的制定应该坚持善待举办者，就成为了必然之义了。

注释：

➀ 太原教育网.民办学校的举办者.[EB/OL].2006-10-30. http://www.tymbjy.com/news/view.asp?id=706

➁ 中国教育概况.2015年全国教育事业发展情况。

➂ 中国统计年鉴2016.

➃ 教育部.2015年全国教育经费执行情况统计报告[EB/OL].2016-10-30.http://www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s3040/201611/t20161110_288422.html

➄ 计算方式：.361亿万元/全国学生数3.12亿人=生均年11570元，生均年11570元X民办学校学生总数4570.4万人=5287.95亿元。

张铁明，广东当代民办教育管理研究院理事长，广州市现代教育科学研究中心研究员，学术委员会副主任，教育经济研究部主任，沈阳师范大学责任教授，研究生导师。研究方向为教育经济学，研究我国民办教育30余年。

肖海燕，广东当代民办教育管理研究院研究实行员，硕士，研究方向为教育经济学、民办教育。

（民教投）