民办教育新政实施的着力点(笔谈)
作者：阙明坤，厦门大学教育研究院博士研究生。厦门 361005；无锡太湖学院高教研究所所长。
最近，在全国民办学校的翘首期盼中，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育，促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)及《民办学校分类登记实施细则》、《营利性民办学校监督管理实施细则》、《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)》三个配套文件正式颁发，这与2016年11月7日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》遥相呼应，形成政策叠加效应，打出了一记漂亮的组合拳，一时间成为民办教育界的“最强音”。
目前，全国各地正在贯彻落实民办教育新政，抓紧制定具体实施意见，推进民办教育分类管理。为确保新一轮民办教育法律法规平稳落地，在政策制定和组织实施过程中，需要把握好以下关系。
一、坚持国家统一规定与地方特色相结合
民办教育新政是一项具有全局性、系统性的重大制度安排，是贯彻落实中央教育改革战略部署的重要举措。对于这一顶层设计，全国各地必须坚决贯彻执行。例如，加强党的领导，落实办学自主权，落实同等资助政策，保障举办者权益，为教职工办理补充养老保险，等等。落实好新修订的《民办教育促进法修正案》(简称《新法》)和国家政策、法规，有利于加强集中统一领导，保证正确方向，形成强大合力，把思想和行动统一到党中央、国务院的要求和部署上来。由于《新法》取消了合理回报，这是一重大政策调整，与各地执行中的法规不尽一致、相互冲突，因此，亟须各地尽快修订完善相关法律法规、规章制度。特别是地方政府不能对新规选择性执行，使政策内容在实际执行过程中变形走样甚至落空，丧失公正性和真实性。《若干意见》提出，民办高校党组织负责人兼任政府派驻学校的督导专员，这一规定其实是重申2006年中组部、教育部党组《关于加强民办高校党的建设工作的若干意见》中的规定，事实上，自国家提出这一政策以来，江西、湖北、陕西等10多个省市自治区已经出台具体政策，积极推进，但是也有部分地区至今尚未落实。
改革除了需要顶层设计、基层创新，还需要中层担纲。我国国情复杂，民办教育发展各地情况不一，在坚持中央主导、遵循国家统一规定、做好国家规定动作的同时，也要鼓励各省、直辖市、自治区发挥教育统筹权，从实际出发，紧密结合具体省情，大胆探索创新，因地制宜，制定出符合区域实情、体现地方特色的具体政策，推进民办教育制度创新。从民办教育改革的历史看，全国各地民办教育发展的宏观环境、政策导向不同，民办教育发展的规模速度、质量效益也大不相同。地方发展民办教育的呼声最强烈、热情最高，许多成功的制度创新都是基层在实践中摸索出来的。譬如，陕西省、黑龙江省对滚动发展的民办学校，给予未明确出资额的举办者一定金额的奖励，破解了民办学校的产权难题。浙江温州、云南昆明、广东深圳之所以成为民办教育改革的先导区，正是由于在国家法律法规框架下，紧密结合地区实际，制定了富有创新性的政策。
根据国家政策安排，省级政府至少可以在四个方面进行创新：一是非营利性民办学校收费办法，全国已有贵州、广东、云南等10多个省份放开民办学校收费管制，其他地区亦可以在制定政策时逐步实行市场化收费。二是财政扶持和税收优惠，政府的公共财政扶持力度和对营利性民办学校补交土地差价、征收企业所得税的具体办法，是民办学校最为关切的，对于未来选择倾向具有较大影响，省级政府应大胆探索。三是对出资者的补偿或者奖励办法，可以综合考虑民办学校出资者修法前的原始出资、追加投入、获取合理回报情况、办学效益等因素，特别是要充分考虑民办学校举办者所投入的人力资本和为学校作出的贡献，探索给予一次性或分期补偿或奖励。四是过渡期限，各地有较灵活的探索空间，在进度上，可以选择以“十三五”底为限，也可以选择更充裕的时间节点，在学校安排上，可以先推进民办高等教育后推进民办义务教育，也可以先推进培训教育再推进其他阶段民办教育。
二、坚持鼓励扶持与规范管理相结合
无论是十八届五中全会提出“支持和规范民办教育发展”，还是《国家教育事业“十三五”规划》提出“促进和规范民办教育发展”，抑或国务院《若干意见》明确“完善扶持政策，加强规范管理”，均强调扶持与监管并重。
民办教育的扶持和监管是一面硬币的两面，相辅相成，缺一不可。监管是手段，扶持是目的，在扶持中规范，在规范中扶持，没有规范就没有扶持，没有扶持就没有规范。两者不是对立的，而是辩证统一的，最终目的是为了促进民办教育健康永续发展。
从鼓励扶持来看，政府要切实把发展民办教育列为重要职责，坚持促进主基调不动摇，为民办教育发展营造良好的外部环境。其一，保障土地供应。非营利性民办学校可按划拨方式获得土地，营利性民办学校可按协议方式供地。独立学院为迎接教育部规范验收，满足不低于500亩土地的达标要求，面临增加校园占地面积的严峻挑战，江苏、浙江等地采取地方政府无偿供应土地的方式，有18所独立学院迁址办学，有效改善了办学条件。其二，加大财政扶持。对于非营利性民办学校采取政府补贴、专项资金、购买服务、基金奖励等方式予以扶持。陕西省“十二五”期间每年拿出3亿元支持民办高等教育；重庆市从2014年起民办高职专科生生均经费财政补助1400元-2000元，民办高校本科生生均补助2000元。其三，落实税费优惠。民办学校落实法人财产权需将土地校舍过户到学校名下，要缴纳相当于房地产价值约9％的税费，增加了民办学校负担，目前已有黑龙江、重庆、上海等地予以免除。借鉴已有经验，全国其他地区在制定具体实施意见时也应考虑免收资产过户税费。其四，落实办学自主权。近年来一些地区民办学校招生受到人为限制，应取消相关限制性政策；针对民办高职遭遇生源危机，应参照江苏等省经验，实行注册入学；全国已有武汉学院、浙江大学城市学院等民办本科高校和独立学院部分专业在一本招生，为支持建设一流民办大学应取消招生批次限制。
从规范管理来看，政府需要进一步加强对民办教育的统筹管理，提升教育治理现代化水平，促进民办学校依法办学。一部民办教育的发展史，就是一部规范办学的进化史。从向民办高校委派党委书记，兼任政府督导专员，到实行财务专户，监管民办学校学费使用；从加强民办学校年检，到健全民办学校内部治理结构，诸多举措都有力提升了民办学校规范化办学水平。近年来，民办学校不稳定事件时有发生，安徽文达信息工程学院资金链断裂，哈尔滨广厦学院历经6次转让出现投资方抢财务印章风波，兰州交通大学博文学院患病教师被开除，教育培训机构频频跑路，均引发社会广泛关注，民办教育规范管理工作任重道远。
根据《若干意见》精神，可从以下方面加强监管。首先，完善学校法人治理结构。关键是完善学校章程，健全董事会议事规则、优化人员构成、限制职权行使，建立监事会制度，特别是要保障法律授予校长的教育教学和管理权。其次，健全资产管理和财务会计制度。针对现实中有的民办学校挪用学费、财务混乱、违规收费、抽逃资产等现象，迫切需要加强财务监管，增强财务运作的透明度。同时规范办学行为。针对民办学校举办者变更频繁、变相买卖学校资产、风险投资涌入等问题，急需填补监管漏洞，细化举办者变更核准程序，避免学校法人财产流失。此外，加强信息公开。阳光是最好的防腐剂，各地应抓紧开发民办学校信息公开平台，为社会查询民办学校办学资质、师资条件、教育教学等信息提供服务，政府部门要定期公布年检结果、质量报告、财务报告。
三、非营利性与营利性民办学校相结合
截至2016年，全国共有各级各类民办学校17.10万所，在校学生4825.47万人。本次民办教育新政对民办学校实行非营利性和营利性分类管理，属于重大制度变迁，是对原有利益格局的洗牌与调整。各地在制定政策时，应该坚持一视同仁，统筹推进非营利性民办学校和营利性民办学校发展，为两类学校做好公平的顶层设计。
一方面，积极引导社会力量举办非营利性民办学校。“非营利组织”(NPO)亦被称为“非政府公共部门”，世界上许多国家把私立教育纳入非营利组织范畴。毋庸置疑，教育的本质属性是公益性，民办教育也不例外，其提供的教育服务属于准公共物品，具有正外部性、非商业交易性、社会外溢性等公益性特征。诚如弗里德曼所言，“所有的学校生产的教育服务都具有公共产品属性，私立教育也服务于公共利益，承担了社会责任，从这个角度来讲，所有的学校其实都是公立学校”。在分类管理背景下，我国大部分民办学校将会选择非营利性，这既是由教育的本质属性所决定的，也与国家差异化政策扶持导向密切相关。政府部门应切实落实对非营利性民办学校的扶持举措，确保其与公办学校享有同等法律地位，要保障举办者的管理权、决策权等合法权益。在确保学费收入完全用于教育教学的同时，适当给予举办者一定的盈利点，允许从后勤产业、校办企业等非教学领域合法获取一定的经济收益，以此调动举办者的积极性。
另一方面，要支持营利性民办学校依法办学，不能戴有色眼镜看待这一新生事物。营利性民办学校与非营利性民办学校在人才培养宗旨、目标、内容、方法方面并没有实质性区别，提供的服务除了让直接受教育者获益以外，还会对社会和谐稳定、经济建设发展、人力资本增进产生积极影响。我国民办教育90％属于投资办学，这一特征决定了投资者的逐利性办学趋向，基于这一现实国情，在开展分类管理时，应该给营利性民办学校留有适当的发展空间。要让那些原始投入较大、具有营利动机、拥有产业背景的非义务教育阶段民办学校举办者自愿选择营利性道路，面向市场办学，合法获取经济收益，堂堂正正营利，不再通过财务会计技术手段来获益。营利性民办学校在保证教学质量的情况下获得一定经济收益，向政府按章交税，这也是为社会发展作贡献，因此不避陷入道德洼地。政府作为公共服务部门，既要加强对营利性民办学校党的领导、教育教学、办学质量、财务状况、组织机构、信息公开等方面的监管；又要在购买服务、土地供应、税收优惠、抵押融资、办学自主权等方面给予一定的扶持，特别是在教师权益、学生资助方面要予以公平对待。
(本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目(16YJC880064)；江苏省社科基金教育学青年项目(15JYC008)的部分成果。)
《教育发展研究》