民办教育新政实施的着力点(笔谈)
作者：吴华 浙江大学教育学院教授
2016年11月7日，全国人大发布《民办教育促进法修正案》，确立了对民办学校按营利性和非营利性进行分类管理新的法律框架；2016年12月底，民办教育界期待已久的《关于鼓励社会力量兴办教育，促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)及其配套文件《民办学校分类登记实施细则》和《营利性民办学校监督管理实施细则》(以下简称“1+2”)发布，进一步明确了国家今后在民办教育领域改革与发展的基本政策思路，中国民办教育迎来新的发展机遇，同时面临更加严峻的挑战。
2017年9月1号以后，分类管理将进入实施阶段，成效如何仍存在较大的不确定性，原因在于从新政设计到新政落实必须通过地方的理解和政府与民间的有效互动才能完成，其中地方政府对新政精神的理解尤为关键。
1.理解新政的关键是坚持市场取向的改革
从《民办教育促进法》颁布实施到2016年底的十三年间，民办学校从当年的6万多所到现在的17万所，民办学校在校学生也从当年的1400万增加到现在的4800万人，民办教育不但实现了巨大的规模扩张，而且实现了明显的质量提升，从学前教育到高等教育，无论学历教育还是非学历培训领域，都涌现出一大批知名品牌，成为我国教育事业重要的增长源泉和引领推动教育改革的重要力量，适应了我国社会主义市场经济发展的需要，一定程度上满足了老百姓对多样化、优质教育的需要。这些成就的取得，雄辩地回答了人们关于利用市场机制发展教育事业的必要性与可能性的疑问，成为民办教育在新的历史时期进行制度选择和政策设计的实践依据。
认真学习全国人大关于《民办教育促进法》的修改决定、深刻领会国务院《若干意见》等配套文件(“1+2”)不难发现，坚持和深化市场取向的改革今后依然是国家发展民办教育的基本指导思想。在国务院《若干意见》中，第七条放宽办学准入条件、第八条拓宽办学筹资渠道、第九条探索多元主体合作办学、第十条健全学校退出机制、第十一条加大财政扶持力度、第十二条创新财政扶持方式、第十三条落实同等资助政策、第十四条落实税费优惠等激励政策、第十五条实行差别化用地政策、第十六条实行分类收费政策、第十七条保障依法自主办学、第二十七条改进政府管理方式、第二十八条健全监督管理机制等近一半条款都是典型的市场化改革举措，为地方各级政府促进民办教育发展提供了明确的政策导向。
但是，从以往各地的政策实践来看，坚持市场取向的改革并没有成为地方民办教育发展中的普遍自觉。以民办学校招生规制为例，尽管《民办教育促进法实施条例》第二十七条已经明确规定“民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权，可以自主确定招生的范围、标准和方式”“县级以上地方人民政府教育行政部门、劳动和社会保障行政部门应当为外地的民办学校在本地招生提供平等待遇，不得实行地区封锁，不得滥收费用”。但各地教育行政部门几乎都对民办学校跨区域招生越权违法设置行政许可，严重侵犯民办学校招生自主权，反映了政府职能部门在面对市场化改革需要时内心的迷茫、纠结和困扰。再说民办学校收费规制，虽然《民办教育促进法实施条例》第三十五条(民办学校对接受学历教育的受教育者收取费用的项目和标准，应当报价格主管部门批准并公示；对其他受教育者收取费用的项目和标准，应当报价格主管部门备案并公示。具体办法由国务院价格主管部门会同教育行政部门、劳动和社会保障行政部门制定)、《民办教育收费管理暂行办法》第四条(制定或调整民办学校对接受学历教育的受教育者收取的学费、住宿费标准，由民办学校提出书面申请，按学校类别和隶属关系报教育行政部门或劳动和社会保障行政部门审核，由教育行政部门或劳动和社会保障行政部门报价格主管部门批准)规定了对实施学历教育的民办学校收费实行“审批制”，但其后的实践普遍反映“审批制”已经不能适应民办教育发展需要，也不符合《行政许可法》第十三条关于在“市场竞争机制能够有效调节的”可以不设行政许可的规定，甚至在国家民办教育综合改革实验区(温州)已经用实践证明了更加市场化的“最高限价”远优于原来的“审批制”时，各地也少有国家价格管理职能部门(物价局)愿意改变以往低效又不合理的“一校一议”式的“审批制”，凸显了在教育领域深化市场取向改革的艰难与观念和制度障碍。
在上述两个问题上，深化市场取向的改革在本次民办教育新政中都有了更加明确的政策导向。国务院《若干意见》第十六条再次重申了民办学校的招生自主权(中等以下层次民办学校按照国家有关规定，在核定的办学规模内，与当地公办学校同期面向社会自主招生。各地不得对民办学校跨区域招生设置障碍)，全国人大修法决定第五条、《若干意见》第十七条不但完全放开了营利性民办学校收费，而且对非营利性民办学校收费也确定了市场化改革方向(非营利性民办学校收费，通过市场化改革试点，逐步实行市场调节价，具体政策由省级人民政府根据办学成本以及本地公办教育保障程度、民办学校发展情况等因素确定)。
2.实施新政需要鼓励地方进行民办教育政策创新
发展不平衡是我国民办教育发展格局的一个基本特征，一方面是空间分布呈现明显的集聚模式，不但省与省之间发展水平差距显著，就是在一个省内，市与市之间、县与县之间的民办教育发展水平也存在显著差距。另一方面是民办教育内部结构上的不平衡：在全国水平上，学前教育占比超过50％，义务教育占比26％，高中阶段占比9％，高等教育占比15％。还有，各级各类民办教育之间在市场竞争力上差距悬殊：在义务教育阶段，民办学校特别是其中的民办初中已经成为优质教育的象征；与此同时，民办中职却普遍处境艰难。对上述现象的系统分析表明，地方政策是影响民办教育发展的重要因素，因此，继续鼓励地方因地制宜制定民办教育发展政策才会更有利于民办教育的健康发展。正是由于这种现实需要，在全国人大的修法决定中明确授权地方制定民办学校收费办法，改变目前对民办学校收费采取“一校一议”和“学历教育审批制，非学历教育备案制”的价格规制模式，从而拓展了地方在民办学校收费问题上的政策空间。2017年9月1号以后，各地(省、自治区、直辖区)将会根据当地的省情在“自主定价”、“最高限价”和“成本加成”三种模式之间进行选择，为民办学校的价格决策提供了更多的可能性；同时，全国人大还授权地方对修法决定前(2016年11月7日)已经设立的民办学校制定转型方案，为地方促进民办教育发展进行制度创新提供了合法性依据。
在国务院《若干意见》中，除了税收政策的权限在中央以外，其余财政扶持、政策引导、简政放权、放管结合、优化服务等各个方面的政策从制定到实施到检查评估都必须也只能由地方来落实，这就给了地方极大的制度(政策)创新空间。比如在财政资助问题上，目前全国既有如深圳对民办学校按学生人数给予高额资助的“准教育券”模式，也有如宁波等地为民办学校缴纳社会养老保险的社会统筹部分由政府分担二分之一的“成本分担”模式，还有如温州等地对民办学校实施普遍的“政府购买服务”模式。当然，作为负面案例也有一些地方甚至连国发(2015)67号文件规定的将义务教育阶段民办学校以生均公用经费为限纳入公共财政保障范畴的规定也不执行的情况。其他如市场监管、风险防控、政策评估、中介服务、资源共享、委托管理、金融创新、PPP(政府与社会资本合作)等各个政策领域，各地的政策实践也都呈现出非常丰富的创新图景，有效地促进了当地民办教育的发展。
3.地方之间的政策竞争将成为民办教育新政实施的重要特征
由于全国人大修法决定和国务院《若干意见》赋予地方在民办教育发展中享有更大的政策空间，今后地方民办教育发展格局将更加显著地受到地方民办教育政策的影响，民间资本将会更加明显地沿着政策优惠梯度流动，各地政府也会竞相出台优惠政策以吸引民间资本，从而在民办教育和优惠政策之间形成更加稳定的相互促进关系。这个判断目前已经受到多个方面的证据支持，证据之一是，目前民办学校在校学生已经占全国在校学生总数约17％，但所分享的财政资金只占预算内教育事业费的1％左右!这一方面说明民办教育没有受到平等对待，另一方面也意味着民办教育对地方财政的巨大贡献和公共财政资助民办教育存在巨大的提升空间，地方也因此更有积极性促进民办教育健康发展。另一个证据是，近年来，各地为促进当地民办教育发展纷纷出台优惠政策，比如土地划拨、零租金供地、提供公办教师编制与财政工资、对民办学校学生提供生均经费资助、允许民办学校进行事业单位法人登记以及各种PPP模式，有效降低了民办学校办学成本和控制了民办学校办学风险。从理论上说，基于学生权利平等的宪法精神和公平正义的社会主义核心价值观，对民办教育的任何财政资助或者公共资源分享制度设计，只要不超过公办教育相应的权益和权利，就都具有普遍的合理性。因为民办教育为社会提供的公共产品及由此产生的社会效益与经济效益，受益主体并非只有举办者，在使举办者合法获益的同时，消费者、政府与社会才是最大的赢家。因此，我们可以合理预期，随着民办教育在国家教育发展中战略地位的进一步明确，发展民办教育正日益成为推动地方社会、经济、教育发展的战略资源和体现地方政府政绩的有效载体，地方之间开展民办教育发展竞争将会成为普遍现象。
当十八届三中全会提出“让市场在资源配置中发挥决定性作用”的重要论断时，教育界很多人出来解释说它并不适合成为教育资源配置的基本原则。但是，毫无疑问的是，无论是过去的经验还是当前的实践都已经证明并将继续证明，只有继续深化市场取向的改革，充分利用市场机制的积极作用，才是保证民办教育新政顺利实施、促进民办教育健康发展的必由之路。