民办教育新政实施的着力点(笔谈)
王烽：教育部教育发展研究中心体制改革研究室主任
鼓励引导社会力量兴办教育，是改革开放以来我国有关民办教育法律和宏观政策的基本取向，党的十八大、十八届三中全会报告都对此进行了强调。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》实施之际，修订教育法律和制定有关支持民办教育发展政策的工作就已展开。2016年11月全国人大常委会通过的《民办教育促进法修正案》(以下简称《修正案》)和2017年年初国务院发布的《关于鼓励社会力量兴办教育，促进民办教育发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)、教育部等五部委联合发布的《民办学校分类登记实施细则》、教育部等三部委联合发布的《营利性民办学校监督管理实施细则》，是贯彻“鼓励发展”、“分类管理”要求，历经6年有余的酝酿和博弈后取得的成果。其中《修正案》是法律，两个“细则”是政府规范性文件，《若干意见》是指导性政策，几个文本的强制效力按照这个顺序依次递减。至此，民办教育从新法到新政的顶层设计基本完成。
“新政”中，有一些内容是延续原有的规定和做法，而其“新”则表现在所有条款和措施都围绕营利性与非营利性民办学校分类管理重新设计和组合，以新的思维、新的策略和措施重塑民办教育发展的新格局。《修正案》奠定了政府实施营利性与非营利性民办学校分类管理、分类支持的法律基础，消除了似是而非的“合理回报”概念，明确了非营利和营利性学校的定义、分类扶持的优惠政策、对现有学校举办者的补偿措施、对学校自主权和师生权益的保证措施、地方实施分类改革的权限和责任。《若干意见》确定了政府支持民办教育发展、推行分类管理的施政原则和进一步促进办学体制创新的措施，将分类扶持政策在一定程度上具体化，在学校和政府行为的规范方面体现了现代治理的要求，提出了实施分类管理总的政策框架。两个“细则”则解决了民办学校分类管理和营利性学校举办面临的直接问题，对举办者资质、审批登记流程、学校注销和变更、办学行为监督和教育质量监管等事项作出规定。
“新政”突破了制约民办学校发展的制度瓶颈，奠定了我国民办教育长远持续发展的基础，启动了我国民办教育恢复以来影响面最广、意义最为深远的改革。鉴于投入民办学校举办资金多为寻利性质、民办学校办学类型和产权结构复杂多样的历史和现实，这场改革考验着民办学校举办者的判断力、学校的调整适应能力以及各级政府的智慧和魄力。目前，各地正在抓紧制定地方实施办法，到2017年9月1日《修正案》实施前后，改革大幕才会真正拉开，预计全部学校完成分类登记还会需要更长的时间。本人认为，以下几个因素是决定改革能否顺利实施的关键，也是观察民办教育“新政”能否取得预期效果的着眼点。
1.政府扶持民办教育发展的价值理念
政府对民办教育地位和作用的认识是一个逐渐深入的过程。改革开放之初恢复民办学校，是基于弥补政府财政不足的考虑，与“文革”前的“两条腿走路”是一个思路。作为公办教育的有效补充，民办教育在普及义务教育和高等教育大众化进程中起到了重要推动作用。进入21世纪，教育普及程度实现了跨越式提升，量的不足已经不是教育供需的主要矛盾，民办学校的地位和作用也发生了巨大变化。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》指出，“民办教育是社会主义教育事业的重要组成部分，是教育事业发展的重要增长点，是促进教育改革的重要力量”，期待民办教育在解决高质量教育供给不足的矛盾和促进教育改革方面发挥更大作用。但经过这些年的观察，这种理念在实践中只在少数地区得到重视。
分类管理改革恰逢教育质量、教育多样化供给相对不足的矛盾突出之际，民办学校整体面临着向高质量和个性化转型的关键时期，鼓励社会力量兴办教育是国家社会民生政策的战略性选择。对于各级政府来说，如何看待和对待民办教育，决定着是否愿意为民办学校制定更多的优惠政策、提供更多支持，而这也是分类管理改革是否得到民办学校支持和参与的关键。政府的态度取决于三个基本认识：是否把教育选择权利看作社会大众的合法权益，这是现阶段民办学校存在和发展的逻辑起点；是否把民办学校作为提升公共服务、改善民生的合作伙伴，这是政府制定民办学校扶持政策的逻辑起点；是否把公平对待民办学校就学的儿童青少年作为政策底线，这是政府面向公办和民办学校所有儿童实施资助项目的逻辑起点。树立尊重选择权、把民办学校作为共同实现公益目标的伙伴、坚持所有儿童权利和机会平等的价值理念，是各级政府顺利推进改革的前提。
2.政府部门的积极性和配合力度
虽然法律已经允许举办不实施义务教育的各级各类营利性民办学校，但从这些文本的政策导向上可以明显看出，国家相对来讲更提倡和支持非营利性学校发展。而在改革之前，很少有学校把自己定位在营利性的范畴之内。不管是变成符合要求的“真正的”非营利性学校，还是转设为营利性学校，都需要释放相应的政策红利，否则举办者不会有积极性。“1+2”文件由国家教育行政部门牵头制定，但其手里的“政策红利”已经释放殆尽，制约民办学校发展的政策瓶颈能否突破，往往决定于财政、税收、社会保障等部门。这就形成一个比较尴尬的局面：有权的不主管、主管的没有权。
分类改革的政策红利集中表现在，各级政府能够对学校和师生提供多少财政支持、落实何种程度的税收优惠政策，能否平衡体制内外教师社会保障待遇差距，能否形成购买服务、财政补贴的机制和标准，能否将营利性教育服务作为现代服务业等组成部分制定产业政策，能否对营利性教育市场实行有效监管、保证公平竞争的市场秩序。《修正案》和《若干意见》对于政府财政补贴、政府购买、税收优惠、教师社会保障等都提出了原则性要求，但规定过于宽泛模糊，对于从中央到地方相关的政策主管部门明显缺乏约束力。其中，财政政策方面，《若干意见》只是要求地方将支持民办教育发展的经费列入预算，其他财政政策要求则是倡导性的。政府购买服务方面，尽管国务院办公厅2013年发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、财政部等三部委2014年发布了《政府购买服务管理办法(暂行)》，但是教育领域购买服务一直缺乏比较统一的政策，各地虽有尝试但力度很小。税收方面，除对企业办学的税费减免有些新意之外，《若干意见》基本延续了原来的政策，并没有解决由于民办学校收取的学费不纳入财政专户而缺乏免税的法律依据问题，也没有对各地反映强烈的法人财产权过户登记过程中过重的税费负担问题提出解决办法。教师社会保障方面，《若干意见》提出建立学校、个人、政府分担的民办学校教职工社会保障机制，但对于政府如何分担则缺乏明确规定。
由于各地民办教育发展情况参差不齐，《修正案》和《若干意见》采取因地制宜的思路推进改革是有其充分理由的。但是有些政策是部门纵向制定和落实的，国家层面没有改变地方不可能改变。而过去的经验表明，国家教育行政部门以外的其他部门明显缺乏改革的动力，这就需要建立国务院层面强有力的协调推进机制。
3.地方教育行政部门的能动性
顶层设计框架之下，中央政府将许多具体做法交给地方去探索，省级、市县级教育行政部门处于分类管理改革的第一线。地方教育厅、局既要面对《修正案》和《若干意见》实施的压力和上级教育行政部门的改革日程安排，又要就有关政策向同级政府其他有关部门协商和游说，还要面对民办学校的利益诉求、承担改革和稳定的压力。因此，地方教育行政部门将扮演改革的关键角色，成为承担整个改革压力的重心。地方教育行政部门的观念、视野、魄力和能动性在改革中将起到关键作用。
除履行常规的民办教育管理服务责任以外，地方政府需要按照两个“细则”的要求建立新的审批登记标准，并修改流程；建立营利性民办学校监督管理制度。更为棘手的是，按照《修正案》规定，地方政府(教育行政部门)必须解决以下难题：确定财政支持民办教育发展的资金额度并纳入预算，确定对民办学校进行财政补贴、购买服务等办法，确定现有学校转为营利性学校的财务清算和税费缴纳办法，确定非营利性学校终止办学清偿后的补偿奖励办法，确定非营利性学校市场化方向的收费办法等。这些政策的制定，要遵循立法精神和政策要求，也要争取有关部门支持和民办学校的认可，是一个复杂的政策过程。
在我国，各地民办教育发展的情况与经济发展水平并不完全一致，但地方政府的政策水平与民办教育发展环境直接相关。从过去几年的改革进展看，各地政府推动改革的意愿和积极性存在较大差距，但先行一步的地方对其他地方有着明显的示范效应，这次改革预计也将出现这种局面。我们经常讨论地方教育改革的成功经验，主管教育的政府负责人有实权或者有实权的政府负责人重视教育，教育行政部门负责人有思想、有能力、会游说，可以说是两个最重要的先决条件，民办教育分类管理改革想必也是如此。
4.举办者利益的设计、表达和博弈
从改革开放以来民办教育发展的历史看，民办学校的举办者和出资人已经成为民办教育法律修改和政策制定过程中不可忽视的力量，突出表现在从2002年将“合理回报”成功写进《民办教育促进法》，到2016年在《修正案》审议过程中发挥的作用。实际上，民办学校特别是比较热点的学校举办者在地方的影响力也非常可观，主要是通过成为地方人大代表、政协委员以及手中握有优质学校入场券而对决策者施加影响。民间力量影响政策是我国民主政治发展中值得肯定的进步，但关于民办教育政策的博弈往往会成为政府与举办者的双边行为，社会力量、学生和家长的利益则缺乏直接的代理人而基本委托给政府代理。另外，城市中不那么热门的民办学校、一些农村民办学校、城市边缘的打工子弟学校则明显缺乏代言人，致使一定程度上存在民办教育相关利益表达失衡的现象。
这次改革，地方政府需要引导民办学校作出与政策方向相符的选择，同时民办学校则需要设计和表达自身利益、争取利益最大化。政府与民办学校举办者达成利益上的一致，才能有效推动改革。这种博弈将突出地体现在选择非营利性质学校的举办者在学校终止办学时将获得返还或补偿多大比例或额度的剩余资产，以及选择转设成营利学校的举办者如何清算资产和补缴税费。虽然教育部的态度是因地制宜甚至“一校一策”，但是缺乏尽可能公开统一的规则和程序会导致部分学校得益而另外的学校利益受损，还会让改革的周期拖长。因此，在地方政府和学校之间建立利益表达和博弈的平台就变得非常重要。即便有此平台，各个民办学校的举办者对自身利益的设计水平也会不同，有的还会影响规则的制定。政府部门在保证社会资产不大规模流失的前提下，对于产权关系不明确的资产尽量照顾举办者的利益诉求，以资产换改革将是明智的，这也是原来以时间换空间的分类管理思路被放弃后的某种必然。这个博弈过程越短，改革进展将越顺利。
5.制度设计的完善程度
尽管分类管理改革的顶层设计基本完成，但距离建立成熟的营利性与非营利性民办学校分类管理的制度体系尚有距离。如对于非营利性学校举办者资质的限定，发达国家的成熟经验是成立学校法人吸引捐赠资金，或者由公益组织举办，以保证办学资金的非寻利性和学校资产产权完整性。这也决定着民办学校审批与注册的顺序须是先注册后审批，这与我国商事改革的要求一致，但目前民办学校审批与登记顺序的设计是与之相反的。
关于产权和治权的关系是改革过程中的一个核心问题，在国外也有成熟的经验，但在我国现有的法律和文件中并没有深度涉及，对于两类民办学校的治理结构规定得不细致。多数民办学校举办者除关心资产保全外，更在意的是对学校的控制权。不过他们自己往往搞不清自己和家族能够在多长时间内对自己创立的民办学校实施控制或者影响。问题的实质是资产剩余索取权与学校控制权是代代继承还是有一个替代性方案。学校的长远发展必然要求学校的治权从举办者向职业教育家合理转移，这个制度缺位从近期和长远都会影响改革进程。