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孙霄兵:扶持民办教育,从关注举办者转向学校发展

作者:admin 发布时间:2017-9-11 点击数:1286

 

 新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》91日正式施行,民办教育“非营利性”“营利性”分类管理正式落地。随着新法实施,各地正在加紧制定和出台配套政策。自2002年《民办教育促进法》颁布以来,民办教育在中国走过了15年的发展历程。如今,多层次、国际化的民办教育格局初步形成,如何看待修法?如何让新法更好地实施?新法的落地还存在哪些问题?带着这些问题,记者采访了相关业内人士。

 

2012年启动,到2016年通过,《民办教育促进法》修法历经5年。期间,三次提交全国人大常委会审议,二审时,曾因争议较大暂缓表决。其实,即便正式通过后,关于部分修法条款的争议依旧没有停止……

作为民促法制定及此次修法的主要参与者,中国教育发展战略学会执行会长、教育部政策法规司原司长孙霄兵可谓见证了近20年间,民办教育政策的变迁。毫无意外,他也成为修法历程中,各种争议的“承受者”。采访中,他笑着说:“有时,坐在办公室,好像都能感受到那股强烈的‘冲击波’。”

    “此番强烈的反对,我不曾料到”

按照修法条款,实行分类管理后,举办者可以根据实际情况“二选一”:选择营利性,则跟企业一样,光明正大挣钱;选择非营利性,则可以获得与公办学校平等的扶持政策。提出这样的方案,初衷是促进民办教育的发展,孙霄兵以为举办者会全额拥护,毕竟发展道路更加清晰。“模糊并不利于民办学校的发展,因为当有机构侵犯你的权益时,国家无法加以保护。”

回顾过去,无论是1997年的《社会力量办学条例》还是2002年的《民办教育促进法》,抑或者此次的修法,“如何处理民办学校办学收益”都成为争论的焦点。孙霄兵记得,《社会力量办学条例》曾将举办者收益标准定为当年银行长期贷款利率的2倍。“如果,实施中按照这条路走到今天,或许也不错。”

然而,在2002年民促法制定过程中,这一标准被推翻。为调动社会资本的积极性,民促法第51条明确规定:民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。“合理回报这一概念太过模糊,很难精准落实。”孙霄兵告诉记者,国务院在制定落实方案时提出:办学质量越高,合理回报越多。这同样很难界定和操作:首先,没有衡量质量的标准;其次,如何和别的学校比;第三,谁组织评比才能保证公平公正?这使得很多民办学校可以任意界定合理回报,工商、税务、教育等部门都无法监管。“有的举办者说自己没有拿到回报。这就像你早晨吃了几个包子,没有人帮你统计,甚至你自己也忘记了。”

“在教育部,一直有这样的共识:民办教育有其独特的优势,其贡献和潜力不应小视。”在孙霄兵看来,民促法实施10多年后的今天,民办学校发展遇到了一些瓶颈,如教师地位、扶持政策如何与公办学校相同?这也是世界教育的潮流———国际上,政府对于公办、民办教育的资助区分度越来越小。不过,合理回报与扶持政策不应该同时获得。“你放开一头,就要堵住一头。不能一边往盆子里注水,一边水又从盆子底部被抽走。这样,国家的钱岂不是没有进入学校,而是进入最底层的容器里?”基于此,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》提出探索实施分类管理,在修法过程中,这又简化凝炼成法律新的条款和政策。

 “此次修法,把‘合理回报’这块民办教育举办者吃到口边的奶酪拿走了,换成另外两个吃饭的碗且必须二选一,有争议可能是必然的吧。”在孙霄兵看来,部分民办举办者认为利益最大化还是在于合理回报,不想走规范的法制分类道路。因此,5年间,他们提出种种理由,如国情不成熟,没有经过试点论证,不能照搬国外……“二次审议时,民促法修法因分歧较大,暂缓表决。”孙霄兵表示,争论不下、停滞不前的僵局最后被中央打破。2016418日,中央全面深化改革领导小组第二十三次会议上,审议通过了《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》,这意味着,分类管理的争论被画上句号,修法也在一定程度上被加快。

    民办学校不能做“桉树”

“处理利益关系还是包括教育在内的全社会的重要法律问题、政策问题,也是社会发展中必须要解决的问题。如果没有正确的方式来处理,工作就变得寸步难行。所以,制订好的方案非常重要。”孙霄兵表示,教育改革有时还是需要立法先行,有了法律就有了依据和方向,剩下的就是如何把对两类民办学校的扶持真真正正写进文件、落到实处,这还要有赖于后续配套政策的出台及落实,有赖于地方政府。

 “我想,业内对修法的争论源于对民办教育的不同理解———你是把它当做工具还是目的?”在孙霄兵看来,实施分类管理,意味着国家对民办教育的关注从举办者转向事业本身。即从举办者获得多少钱转向民办学校能沉淀多少钱。从短期来看,这对部分举办者而言是不利的,却有利于民办教育的长远发展。“此次修法,是从短期到长远的转化,从非法制到法制的转换,从关注举办者到关注学校的转换。从这个角度看,修法的通过是一次难得的胜利,是民办教育发展史上的重要里程碑。”

 “此次修法同样把‘合理回报’纳入考虑,只不过把年年都拿改成了一次性的补偿或者奖励。同时,换个角度看,举办者口边的奶酪国家并没有剥夺。选择非营利性,学校财产虽然不归举办者,但也不归国家,而是继续用于办教育。”孙霄兵认为,部分民办举办者存在一种误区,认为不是国家的就是自己的。其实,哈佛等部分世界名校都不是国家举办,而是社会举办。无论是最初的举办者、捐赠人本人还是其后代、学校后来的管理者,都不曾从学校拿取营利的钱,更别提揣进自己的腰包,否则这些名校根本无法存活至今。“广西有种树叫做桉树,对土壤的肥料和养分需求极大,凡种植了桉树的土地肥力将大幅度下降乃至枯竭,原始植被因为得不到足够的肥料和养分而受到严重破坏,根本无法种植其他植物。我们不希望民办学校成为这样的‘桉树’,不断抽取学校、当地老百姓的‘血’。”在未来,高质量的民办学校一定程度上会是那种不缺钱的、非营利性的学校。因为,学校在发展过程中,不能一边输血、一边抽血,这很难长大。当然,营利性学校并非低人一等,两种学校是平等的,只不过道路机制不同,都是在为国家教育事业做贡献。

 “修法为两类教育者的愿望实现留下了轨道空间。不过,在强化落实民办教育扶持政策的同时,也要加强对民办学校的监管,引导其走向规范化、法制化的道路,最终让上学者、老百姓真正受益。这是从民促法立法到修法,始终贯穿不变的红线。而这一共识正在慢慢形成……”

 (((人民政协报教育在线周刊)

(文字整理:陈亚聪,本文采访时,孙霄兵为教育部政策法规司司长)

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