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王海英:读懂营利性民办园政策话语

作者:admin 发布时间:2017-9-1 点击数:1383

新修订的《民办教育促进法》(以下简称“新法”)今年91日起施行,宣告了民办教育分类管理拉开序幕,也使民办园营利性诉求在法律层面得到认可。在课题组围绕非营利或营利的意向调查中,不少民办园办园者或出资人毫不犹豫地选择营利性民办学校的表态,让笔者忧心不已。他们只看到了选择营利性学校的诸多优势,譬如,收费自主、法人财产权、可营利、可分红、可资本化等。

新法的落地让民办学校的营利性冲动从潜在层面上升到了显在层面,他们想当然地认为只要注册为营利性民办园,就可以从此合法地营利,再也不受原来的诸多限制与约束。在当下政策空窗期,这种过于看重民办园营利性的倾向是政府需要特别警惕的。本文聚焦这一现象,试图解读营利性民办园的相关政策规定。

    选择营利,首先要进行财务清算

《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称“国发81号”)第十条“健全学校退出机制”中规定:2016117日《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》公布前设立的民办学校,选择登记为营利性民办学校的,应当进行财务清算,依法明确财产权属,终止时,民办学校的财产依法清偿后有剩余的,依照《中华人民共和国公司法》有关规定处理。

《民办学校分类登记实施细则》第十五条规定:现有民办学校选择登记为营利性民办学校的,应当进行财务清算,经省级以下人民政府有关部门和相关机构依法明确土地、校舍、办学积累等财产的权属并缴纳相关税费,办理新的办学许可证,重新登记,继续办学。

这意味着民办园办园者若想把现有的非营利性民办园变更为营利性民办园,其要做的第一件事便是财务清算。财务清算要做两件事:

一是明确财产权属。对于类型变更的民办园而言,其要明确至少三方面财产权属:土地、校舍、办学积累。从土地权属来看,如果办园者的土地是自有土地、租赁土地,那么土地权属转换比较简单;如果土地属于政府划拨土地,或政府低价出让土地,那么办园者需要首先进行税费补缴才能重新明确土地权属。从校舍权属来看,如果办园者的校舍是自有房产,或是向开发商、产权人租赁的房舍,那么校舍权属转换比较简单;如果校舍属于政府给民办园无偿使用或低价租赁的小区配套园,那么办园者必须补缴以市场价定价的租赁费,办园历史越长,补缴费用越高。从办学积累来看,财产权属转换存在两种可能:第一,如果民办园自办学以来都是没有盈余或负债运行,那么财产权属转换比较简单,由办园者自己承担债务;第二,如果民办园自办学以来略有盈余,或存在较多办学积累,那么则要将所有盈余补缴企业营业税。

二是补缴相关税费。如上所述,办园者在将民办园注册为营利性民办园时,要补缴三种税费。第一,属于政府土地划拨或低价出让的地价,从非营利到营利,土地要补缴增值税约为30%60%。第二,属于政府无偿给予或低价租赁的校舍的税费。第三,属于民办园的办学盈余补缴的营业税、企业所得税。

    收费自主,受到限定条件制约

新法第三十八条规定:民办学校收取费用的项目和标准根据办学成本、市场需求等因素确定,向社会公示,并接受有关主管部门的监督。营利性民办学校的收费标准,实行市场调节,由学校自主决定。民办学校收取的费用应当主要用于教育教学活动、改善办学条件和保障教职工待遇。

《营利性民办学校监督管理实施细则》第二十八条规定:营利性民办学校按学期或者学年收费,收费项目及标准应当向社会公示30天后执行。不得在公示的项目和标准外收取其他费用,不得以任何名义向学生摊派费用或者强行集资。同时,国发81号文件主张,坚持教育的公益属性,无论是非营利性民办学校还是营利性民办学校,都要始终把社会效益放在首位。

这意味着营利性民办园的收费并不是绝对自由状态的收费,而是受到几个限定条件的制约。首先,收费要根据办学成本、市场需求来确定。源自民办园自身的质量、口碑、信誉与源自老百姓的入园需求、政府的普惠园布局是内外两个重要的收费制约因素。其次,收费要向社会公示,并接受有关主管部门的监督。收费并不是随意变化的,需要有相应周期,且接受工商、物价、教育等部门的监督。再其次,营利性民办园也要始终把社会效益放在首位,不能唯经济效益、市场效益是从。

    收益分红,都是完税后的收益

新法第十九条规定:营利性民办学校的举办者可以取得办学收益,学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。《营利性民办学校监督管理实施细则》第二十九条规定:营利性民办学校收入应当全部纳入学校财务专户,出具税务部门规定的合法票据,由学校财务部门统一核算、统一管理,保障学校的教育教学、学生资助、教职工待遇以及学校的建设和发展。

这些规定表明,营利性民办园可以取得办学收益,但所有收益都是完税后的收益。当选择成为营利性民办园时,民办园要比原来的模糊状态多支出很多类目的税种。从现有的企业管理来看,国家规定的税种是18类。营利性学校约要缴纳10+2类,如果民办园有进口设备,那就追加2类税种,如果没有则缴纳10类税种。

当民办园在建设阶段、运行阶段比非营利性状态增加10+2类税种时,民办园的营利空间还有多大?当民办园通过增加收费、降低支出来达成营利时,收费、质量、教师等方面的竞争力就会大打折扣,最终导致营利性民办园处于负债运行或微利运行的状态。

    政府扶持,是限定下的有限扶持

新出台的各项政策中,有一些扶持营利性民办园的举措,譬如,新法第四十六条:县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持。国发81号文件第六条:各级人民政府可根据经济社会发展需要和公共服务需求,通过政府购买服务及税收优惠等方式对营利性民办学校给予支持。

从文件可以看出,地方政府对营利性民办园的所有扶持都有前提条件。首先,民办园提供的服务要满足当地经济社会发展需要和公共服务需求,即在政府布点不足地区提供有质量的民办园,解决或部分解决“入园难”;其次,民办园把社会效益放在第一位,不唯利是图,有口碑有信誉;再其次,政府对营利性民办园的扶持是底线扶持,而不是奖励扶持。

    资本运作,要防范投资风险

不少民办园办园者认为,只有选择成为营利性民办园,其资本上市才有可能。但这里有个前提,即民办园自身具有资本运作的能力,而不是借助别的资本更好地生存。

当下,在学前教育领域,资本收购、并购的热情空前高涨。一些资本是借民办园扩张自己,一些资本是借民办园成长自己,一些资本根本就只是影子投资。无论资本出于何种目的,资本的本性是不会变的,对利润的无止境追逐是其运作的唯一目的。所以,在面对资本时,民办园办园者要审慎选择。

从当前的民间资金投入来看,最近几年,民间资金在其他领域急剧下滑,但民办教育投资却从去年以来逆势上扬。在这种情况下,办园者要警惕可变利益实体(VIE),有些资本集团是实质意义上的空壳,通常会采取协议控股集团幼儿园,或并购散小民办园,通过输入管理、输入课程、输入品牌的方式,迫使幼儿园交管理费、加盟费。当资本借助民办园的力量成长壮大后,就可能在两年解禁期结束后将源自民办园的原始股变现退出。最终可能带来的结果是,资本壮大,民办园灭亡。因此,民办园办园者在资本面前的防范能力需要在历练中提高。

(作者王海英,系南京师范大学学前教育政策研究中心主任)

《中国教育报》20170723日第1

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