第一作者：潘奇
作者简介：潘奇，上海市教育科学研究院民办教育研究所。上海 200032
人大复印：《教育学》2021 年 05 期
原发期刊：《教育发展研究》2020 年第 202023 期 第 43-49 页
关键词： 教育对外开放/ 提质增效/ 开放路径 the opening of Chinese education/ improve the quality and efficiency/ opening path/
摘要：“十三五”期间，我国教育对外开放事业取得巨大成就，推动了教育综合改革和教育现代化目标的实现。面对地缘政治引起的人员流动跨境限制、国际优质教育资源竞争加剧和跨境教育产业“国家主导”模式盛行等外部生态环境的巨变，我国教育对外开放领域明显呈现出一些不适应的情况，亟须从制度保障、布局调整和开放模式创新多个方面“提质增效”。
教育对外开放是中国教育现代化发展的应有之义，通过引入国外优质教育资源培养了大量社会经济建设所需人才的同时，持续开放还促进了办学体制改革，丰富了教育生态，有力推动了我国教育事业改革发展。“十三五”期间，我国教育对外开放事业取得巨大成就，180多个国家和地区、46个重要国际组织与我国开展经常性教育交流合作，47个国家和地区与我国签订了学历学位互认协议，其中包括24个“一带一路”沿线国家，我国在140多个国家建立了516所孔子学院，60所高校在23个“一带一路”沿线国家开展境外办学，我国教育国际影响力不断加强，已经成为世界第三、亚洲最大的留学目的地国。[1]“中国对外开放的大门不会关上，只会越开越大”。[2]随着国际形势的急剧变化、经济社会发展对创新性人才需求的新要求和我国教育领域纵深变革的推进，当前教育开放领域明显呈现出一些不适应的情况，亟须从制度保障、布局调整和开放模式创新多个方面推动教育对外开放“提质增效”。
一、我国教育对外开放的外部生态环境
开放的双向性和发力的同向性决定了外部环境直接影响我国教育对外开放的力度和范围。与21世纪以来“自由贸易”“扁平的世界”“地球村”等全球化趋势相比，当前的外部环境已发生根本性转变，经济科技领域竞争加剧、对优质教育资源的争夺及跨境教育产业“国家主导”模式盛行等新趋势对我国教育对外开放产生了深远影响。
(一)“贸易战”引发多国限制中国留学人员跨境流动
未来15年，全球经济增长面临人口增速放缓、老龄化加速和环境保护日益严格等诸多约束，全球经济格局多极化变化趋势明显，经济发展进入调整期，国际竞争形势也日益复杂。[3]2018年至今，随着贸易摩擦的加剧和保护主义的升温，国际经济面临较大的不确定性，以美国为首的单边主义和贸易保护主义对全球化和多边贸易发起了挑战。“中兴事件”和美国对《中国制造2025》的打击，标志着中美经贸关系从贸易摩擦阶段上升到经贸冲突阶段，冲突和竞争领域从贸易领域延伸到产业和高科技制造等多个领域，实质上是两国国家科技实力和经济实力的较量和竞争。[4]这种冲突也反映在教育跨境流动上，尤其体现在美国和澳大利亚的政策变动上。最近几年，受地缘政治影响，中国学者和学生在美国的学习生活受到很大的限制。自联邦调查局(FBI)等美国政府机构向一些美国研究型大学提出监督中国籍学生和学者要求后，已发生了多起备受关注的美国华人学者被突然解雇事件，如埃默里大学的终身教授李晓江夫妇等。[5]《美国国家安全战略纲要》还明确指出：“要通过限制STEM专业(科学、技术、工程和数学)留学生签证来保护美国的知识产权和高科技不外流，不被盗取”，所产生的直接结果是，中国作为美国留学生的第一大生源国，2017年赴美留学生的下降幅度达24%。[6]澳大利亚也有类似做法，如禁止所有国防部工作和服务人员在工作手机中下载微信、关闭了原本包括中国留学生在内的外籍学生参加的政府实习项目以及将中国留学签证的风险等级从原来的Level 1提高到Level 2。[7]此外，移民政策的收紧也直接影响到对留学生的吸引力。面对这些情况，我国教育部在2018年还曾发布过澳大利亚旅游留学预警。[8]
(二)科技人才竞争加剧对高端优质教育资源的抢夺
以信息技术和数字技术为代表的新一轮技术革命引发的产业革命，对全球分工也将带来全面而深刻的影响。[9]未来大国的竞争最终落脚在人才的竞争。比如在人工智能领域，自2016年开始，各国出台了一系列政策措施与战略规范加速高端人才的培养与培育，如美国陆续发布的《为人工智能的未来做准备》等三份重量级报告，日本的《人工智能技术战略》、德国的《联邦政府人工智能战略要点》和法国的《法国人工智能发展战略》，等等。为解决人才紧缺问题，各国除了加速培养，还积极引进海外人才，很多美国科技巨头纷纷设立海外研究中心，招揽各国高端人才。[10]科技人才的争夺折射出各国对高端优质教育资源的争夺。除了美、英、澳等传统高等教育强国不断强化其对人才的“虹吸”效应外，一些新兴发达国家也加快了对优质教育资源的争夺。近些年来，典型的战略和计划有新加坡的“环球校园计划”、韩国引进世界一流大学开办研究生院的计划和阿联酋的迪拜知识村计划。比如，新加坡的“环球校园”计划体现出典型的国家意志特点，在其实施过程中，其中经济发展局(EDB)负责邀请世界名校到新加坡办学，并提供优惠的土地价格和部分建设启动资金，教育部门负责具体合作事宜的谈判，旅游局负责市场营运和推广活动，等。[11]
(三)跨境教育产业“国家主导”发展模式盛行
很多国家已把吸引国际留学生作为一种教育产业运行。Studyportals、IBIS World等咨询公司数据显示，2018年在美中国学生创造的经济影响高达220亿美元，澳大利亚教育产业的产值高达1309亿澳元。[12]除了吸引付费留学生，很多国家还把教育产业的重心放在建设国际教育园区上。其中最典型的案例就是阿联酋的教育特区建设。在建设过程中，政府发挥了主导作用，除了提供负担分校运行的一切费用和提供巨额奖学金之外，还提供了特殊的优惠政策，如入驻知识村的高等教育跨境机构享有100%的产权所有权、100%的免税权和100%的资产与利润转出自由。[13]当前，教育特区已吸引来自多个国家的15所高校和超过150家培训机构、人力资源中心、研究与开发中心进驻，除了与美、英和澳等传统跨境教育机构输出大国合作外，阿联酋还充分考虑需求—供给链条、宗教及文化上的连接性，与印度、伊朗、黎巴嫩和巴基斯坦等发展中国家开展合作，推动了海外分校输出国的多元化。
二、我国教育对外开放发展的内在诉求
面对国际教育交流合作生态环境的巨大变化，与党和国家对教育对外开放事业的总体要求和长远规划相比，我国教育对外开放在结构优化、质量提升以及效能提升方面还有很多不足，“提质增效”的内在诉求十分迫切。
(一)“引进来”的质量与效益亟待提升
合作办学过程中，对优质教育资源的引进还存在一些共性的短板问题，集中体现在中外合作办学项目和机构的发展上。
首先是中外合作办学发展结构不均衡。一是中外合作办学层次仍偏低。分析发现，目前中外合作办学主要还是以项目的形式存在，机构占比仅为8%左右，研究生教育层次中外合作办学的项目及机构占比仅为20.8%，已不能满足我国经济社会发展对高层次人才的需求。二是学科布局和人才需求脱节。在学科专业布局方面，工科和管理学项目比例最高，约占中外合作办学项目总数的63%，而人工智能、生物医药、集成电路、新材料等支柱产业所需人才培养布局不多，且部分专业设置缺乏长远规划、重复设置的现象比较普遍。三是区域发展不均衡。目前，中外合作办学已覆盖28个省份，分布以中东部为主，青海、宁夏和西藏三个省(自治区)还没有实现零的突破，且10个具有独立法人资格的中外合作办学机构全部分布在东部沿海地区，可以说中外合作培养服务于地方社会经济发展的初衷还未实现。
其次是资源引进优质度不高。一是引进的国外优质教育资源规模不足。国外一流高校参与我国高校合作办学的数量还比较少，以世界顶尖大学排行榜数据综合计算，与我国开展合作的境外前200名的大学仅有30余所，招生数量为3000余人，仅占我国合作方总数的10%左右，与预期具有较大差距。二是国外资源引进目标国过于集中。外方合作者涉及36个国家和地区，以英语国家为主，美、英和澳等传统教育输出国占比较大，一定程度上忽视了对其他国家优质、特色资源的引进，尤其是缺乏与“一带一路”沿线国家的合作办学。
最后是部分机构和项目办学质量不高，办学宗旨出现异化。中外合作办学领域进入淘汰更新、优化升级的关键时期，近些年教育部逐步清理若干办学不规范和质量低下的合作项目，为中外合作办学“瘦身”。[14]调查发现一些典型问题仍较突出，一是部分机构运行过度采用商业运行模式，如引进的教育资源良莠不齐，一些不被所在国社会或专业认证机构认可、被视为“文凭工厂”的“低级大学”也乘虚而入，严重影响了中外合作办学的质量和声誉，一定程度上损害了教育的公益性。二是部分机构招生标准低，招收一些不具备接受外语授课能力的学生，直接导致人才培养成效不高。三是一些机构在专业设置和教学质量上把控不强，如设计的课程体系和考核标准盲目地与国外大学看齐，导致学习适应性不高。
(二)“走出去”的步伐亟须加速
与此同时，我国教育对外开放“走出去”也面临一些瓶颈问题：
首先是教育“走出去”政策体系不健全。目前的开放政策体系偏重“引进来”，有关“走出去”的法规仅有2002年颁发的《高等学校境外办学暂行管理办法》。从实践状态看，很多学校走出去动力不足，大部分“走出去”案例仍属于学校的个体行为。国际经验显示，很多国家的教育“走出去”背后均有政府的大力支持和指导，国外是多个学校形成一个教育集团与我们一所学校进行合作，如澳大利亚有TAFE指导联盟，通过这个机构和全球所有其他国家推进合作。[15]
其次是缺乏充足稳定的经费支撑。目前学校海外办学仅靠学校自身资金，而海外办学耗费巨大，不仅包含前期互访、调研、论证、筹备等启动资金，还包含后期的场租费、人员薪资费、设备采购维护费、交通费、保险费、教师海外授课的“吃住行”与课时补贴等资金，仅凭部分学校一己之力难以维持长期良性运作。如一些“走出去”试点学校，因没有专项经费支持和学校资金投入境外受限等因素，其基础设施建设所需资金只能申请援建项目，其资金使用将带来一系列后续问题。[16]
最后是学校“走出去”的基础能力不足。在走出去过程中，因严重缺乏对沿线国家政治、经济、文化、宗教、法律、思想、习俗观念等方面的了解，产生了系列问题。根据中国与全球化智库(CCG)统计，2015年我国职业教育在与沿线国家合作中，由于对合作方的法律法规不够了解导致合作项目终止或失利的案件约占16%，其中1/3是因为职业教育领域派出去的工作人员不了解当地的劳工法所致。[17]很多学校缺乏与国外职业院校、企业、培训机构交流学习的资源和渠道，走出去不知道“去哪里、干什么”，尤其是“一带一路”沿线国家语种众多，教师普遍缺乏运用外语进行教学和交流的能力。
三、“十四五”期间我国教育对外开放的战略方向
我国教育对外开放事业取得的巨大成就，很大程度上取决于我国长期以来对外开放的自觉性和主动性。进入新时代，在教育开放国际生态环境变化和国家对外开放的新要求、新形势下，党和国家对我国教育事业对外开放的全局进行重新部署，明确了新阶段的主要方向和重点任务。
(一)教育对外开放的战略定位不断提升
党和国家站在我国对外开放的大格局中重新定位教育对外开放的目标、功能和路径，不断提升其战略地位。在我国教育对外开放达到一定规模之后，党和国家提出了教育对外开放“上质量和上水平”的要求。早在2015年，《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》就强调教育对外开放是我国改革开放事业的重要组成部分，要服务党和国家工作大局，统筹国内国际两个大局，提升教育对外开放质量和水平；要增强服务中心工作能力，自觉服务“一带一路”建设等重大战略，推动实施创新驱动发展战略、科教兴国战略、人才强国战略；要考虑不同地区教育水平和区域发展需要，有所侧重、因地制宜。[18]在2019年全国教育大会上，习近平总书记再次强调“要扩大教育开放，同世界一流资源开展高水平合作办学”。2019年12月12日召开的全国教育外事工作会议，全面深化布局了新时代我国教育对外开放的总体要求和重点工作。在未来一段时间，教育对外开放坚持服务教育改革发展全局和外交工作大局，更加强调教育对外开放事业的“四个服务”，更加强调以我为主、不断提质增效和更加强调把“四个自信”转化为办好中国教育的自信。[19]2020年6月《教育部等八部门关于加快和扩大新时代教育对外开放的意见》在新冠肺炎疫情重塑全球政治经济格局、我国外部发展环境更加错综复杂的特殊背景下出台，宣示了我国坚持教育对外开放不动摇的坚定决心，加快和扩大新时代教育对外开放，是教育发展的需要，是国家建设的需要，是新时代发展的需要，其战略地位更加凸显。[20]
(二)我国教育对外开放要加速“走出去”
“走出去”是党和国家推动经济社会全局发展的重要举措之一，从“企业走出去”到“科技走出去”，从“文化走出去”到“教育走出去”，中国教育的“走出去”更能提升世界对中国教育的认同，更能提升中国教育的影响力。由“引进来”向“走出去”的转变，是中国适应与接轨国际通用话语体系、参与全球教育治理、彰显中国教育影响力和重要软实力的重要变化。对教育领域而言，除了师生出国留学和孔子学院等国际人文交流项目的持续发展，未来“走出去”的力度和范围应更大、更广。在《中国教育现代化2035》中，相对于“引进来”，对“走出去”的着墨更多，未来15年的重要任务和方向集中体现在“一带一路”教育行动、建设中外高级别人文交流机制、孔子学院和孔子课堂特色发展、建设中国特色海外国际学校、职业院校海外建设“鲁班工坊”、参与全球教育治理、推进与国际组织及专业机构交流合作以及加强对外教育援助工作等方面。[21]
(三)“一带一路”教育行动是“十四五”期间教育对外开放的重中之重
《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》提出了“实施‘一带一路’教育行动，促进沿线国家教育合作”的任务目标，为此，教育部颁布了《推进共建“一带一路”教育行动》，进一步明确了“一带一路”教育行动的教育使命、合作愿景、合作原则、合作重点和行动计划等，为“一带一路”教育行动的实施提供了宏观指导。尤其是2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《加快推进教育现代化实施方案(2018-2022年)》，将“推进共建‘一带一路’教育行动”列入本届政府推动教育事业改革发展的九大任务之一。“十四五”期间重点布局了建设“一带一路”教育资源信息服务综合平台、建立国际科教合作交流平台、实施高等学校科技创新服务“一带一路”倡议行动计划、加强中外体育艺术等人文交流、优化孔子学院区域布局和加大汉语国际教育工作力度等重要任务。[22]
四、推动我国教育高质量开放的方略
“十四五”期间，面对新的外部生态环境，我国教育对外开放事业应该借鉴国际先进经验，加大开放模式创新力度，不断寻找新的开放路径。同时，为破解当前对外开放“质量不高、效能较低”的核心问题，应不断加强法律政策体系建设，围绕“提质增效”目标进行相应的布局调整和改革推动。
(一)增加制度供给，营造良好的教育对外开放环境
从国际经验看，政府在跨境教育交流合作中发挥着越来越重要的作用，一方面通过法律法规和制度建设，营造良好的教育对外开放环境；另一方面在合理引进与有效利用优质教育资源过程中发挥更大的宏观调控和引导作用，促进开放百花齐放局面的形成。
一是加快修订《中外合作办学条例》及其实施办法。随着内外环境和对外开放样态的变化，2003年生效的《中外合作办学条例》已产生很多不适用现象，如营利性学校的产生和外资独立办学问题等。修订时，建议进一步扩大《中外合作办学条例》的适用范围，将营利性中外合作办学机构纳入规范范畴，提出适用外资独立办学和招收国际学生的条款，同时根据未来教育对外开放的重点任务，进一步支持职业教育“走出去”、“一带一路”教育行动及参与国际教育治理等重点方面的发展，此外从更好引进质量高、符合需要的教育资源角度看，应对自贸区、自贸港等特殊区域的教育对外开放进行特殊化制度设计。
二是提升教育“走出去”的政策制度保障力度。建议政府对学校“走出去”办学进行系统规划，出台系列“走出去”办学的指导政策和专门的规划，明确学校“走出去”的战略定位和作用，规范性质、宗旨、业务范围等。借鉴国企对外投资相关成熟做法，完善学校经费跨境使用办法和资产管理办法，探索新型多元投入机制，出台免减退税等政策，吸引鼓励企业参与海外办学。同时，鼓励不同主体形成联盟，开展集团化作战，如推广和复制中国教育国际交流协会、宁波市教育局、宁波职业技术学院牵头成立的“一带一路”产教协同联盟等经验和模式。[23]
(二)聚焦紧缺人才培养，优化教育对外开放布局
“十四五”期间，我国教育对外开放要更好地服务人才培养的核心任务，在专业、层次、区域布局等方面进行相应调整。
一是优先鼓励研究生教育中外合作办学机构和独立法人资格的中外合作办学机构发展。从实践探索成效看，中外合作机构引进外国教育资源的优质程度更高，合作的稳定性和办学质量更好。从提升合作办学层次、提升高等教育国际化水平和扩大我国高等教育国际影响力等角度看，未来一段时间，建议政府在审批、扶持和相关政策导向上都要优先加强中外合作办学机构的发展。可以制定专门政策引导现有运行良好的中外合作办学项目升级为机构办学。目前，一些省份已把建设高水平的中外合作办学机构作为教育综合改革中的重要任务，如浙江提出引进20所国内外著名高校，其中新办3-4所中外合作学院，支持省内高校与国内外高水平大学合作举办10所左右二级学院。[24]
二是专业引进要和我国紧缺人才培养结合起来。从世界范围来看，大学海外分校在学科专业设置上，基本是对接支撑国家产业转型的人才需求。建议未来的中外合作办学专业和目前各高校的“双一流”建设方案结合起来，提升人才培养的适应性。通过推动产业对外合作与教育走出去相结合，以产教融合为契机，引导学校深入与“一带一路”沿线国家在新兴产业领域的合作，如新一代信息技术、生物、新能源、新材料等。
三是扶持中西部地区发展高水平的中外合作办学。未来的教育开放是全方位的，针对区域空白和短板，国家应在财政资金扶持、项目评审名额、对口帮扶、招生政策等方面制定针对性举措，大力鼓励中西部地区利用建设成本低、特殊税收优惠政策、办学积极性强等优势，围绕新兴和急需的学科专业，跨越式开展中外合作办学，破解中外合作办学区域分布的不平衡问题，加速形成我国因地制宜、特色发展的教育对外开放格局。
四是积极推动学校赴海外地区独立办学。推动政府投资海外办学、具有一定实力的学校独立办学以及资本雄厚的企业在海外投资办学等多种形式海外独立办学的发展。进一步创新孔子学院发展模式，提升办学质量，强化其作为我国海外办学的重要名片的功能。引导各级政府设立推动教育“走出去”的专项资金，如加强语言培训、国情调查和教育“走出去”公共平台建设等，不断提升学校“走出去”的基础能力。前期阶段，可以通过教育投融资体制改革，鼓励民办学校在海外办学中先行先试，积累经验。
(三)立足提质增效，多维度保障中外合作办学质量
未来，我国教育对外开放要以“高质量发展”为引导，注重优质教育资源的引进和办学模式的创新。
一是完善中外合作办学的准入制度的标准与规格。除了《中外合作办学条例》修订之外，教育行政部门要加强中外合作办学建设标准和办学质量标准的建设，如明确资源引进的规格和层次，健全中外教师的聘任、管理与培训制度，推动中外教师学术水平的一致性，尤其是对外籍教师的准入严格把关。可借鉴国际经验，推动国外教育资源资质的国内和国际认证的统一。
二是构建中外合作办学的质量保障体系。教育部从2010年开始的针对中外合作办学的教育质量监测实践表明，中外合作办学机构的审批、招生和发展都需要加强教育质量评估和教育管理保障制度建设。可借鉴国外先进经验，逐步建立政府、大学和社会多方参与的质量保障机制。如由教育行政部门委托或授权相关教育智库或行业协会，参照UNESCO和OECD《关于跨境高等教育质量保障指南》和其他国家关于跨境教育提供的质量保障办法，制定出关于中外合作办学的质量保障准则和督导实施办法。又如推动合作办学教学质量的多元评估，除了官方评估和督导，教育主管部门应将办学者提交的年度自我评估报告和第三方专业组织的报告作为政府管理和扶持政策执行的重要参考依据。
三是不断完善退出机制和问责制度。教育行政部门应加强对中外合作办学办学规范和办学质量的监管，做好风险防控工作，并将中外合作办学纳入政府督导督政的内容体系之内。通过过程性监督和办学成果评价，及时依法依规对违规办学、损害教师和学生合法权益的中外合作办学机构和项目依法予以严惩；对不合格的项目则应责令其限期整改，整改不力或整改后仍不合格的则应按有关程序有序退出，将退出机制作为提高整体办学质量、保障学生和家长权益的重要手段。
(四)打造中国特色“教育开放特区”，探索教育服务贸易新路
综合判断，吸引外方在境内开展跨境合作是未来开放领域主要趋势之一。在安全、规范的前提下，应充分利用好国外和国内两种资源，发挥好市场的力量，通过跨境教育产业化运作，进一步加大我国教育领域的开放力度。
一是推动“一带一路”国家成为扩大留学生规模及层次的主要来源国。吸引“一带一路”沿线国家来华就读具有广阔的发展前景和巨大的发展市场，“一带一路”沿线国家多属于发展中国家，其高等教育发展的基础比较薄弱，满足不了国内教育发展的需求，建议在维持一定政府奖学金规模的同时，出台吸引自费留学生来华学习的政策，不断扩大“一带一路”国家来华留学生规模。此外，根据英格兰高等教育拨款委员会最近的一份报告，仅2013-2014学年，一半以上进入英国高校的学生是通过跨国合作项目(占55%)而非直接录取(占36%)开始他们首个学位的学习的。[25]因此，可以借鉴此经验，突破中外合作办学以招收中国公民为主要招生对象的限制，利用中外合作办学的语言优势，将中外合作办学项目和机构发展成为吸引“一带一路”国家来华留学的重要载体。
二是打造中国特色的“教育开放特区”。随着我国民办教育领域分类管理改革的推进，营利性机构在我国已获得合法的地位。在这种大背景下，我国应进一步加大跨境教育产业的发展，更多尝试市场化管理的方式，在追求经济效益和保持学术质量之间找到平衡。如借鉴迪拜知识村和国际高教城的经验，通过产权流转、免税等优惠政策，批量聚集国际优质资源，打造专门的‘国际教育区’。目前，教育部和海南省人民政府联合发布《关于支持海南深化教育改革开放实施方案》，提出了“试点境外工科大学、职业院校在海南独立办学，探索境外高水平企业在海南独资办学，支持海南设立独立法人的医学健康类中外合作办学机构，打造“留学海南”品牌”等重大开放改革举措，已经迈出了一大步。[26]待海南探索模式成熟后，可以在上海自贸区临港新片区等更多自由贸易区布局更多的探索，如以“外商独资”“教育股份合作制”等方式吸引外国资金，用股息的形式来解决给予投资者资金回收的问题，实现合作双方的互惠互利。也可借鉴澳大利亚的经验，在中外合作办学中引入商业和资产结构、商业规划、风险管理，成立相应的资产管理公司和大学投资基金。[27]此外，允许和支持国际教育认证评估机构在华开展业务以及尝试引入境外考试点(如SAT考试)也是教育产业重要的增长点。
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