我国民办高等教育发展现状分析

　　一、民办高等教育发展的概况

　　1．民办高等教育发展的历史回顾

　　我国的公办高等教育，主要由中央部委（含教育部）和省级政府举办的全日制普通高校和成人高校提供，在年度教育统计中，还包括公立科研院所培养的在学研究生。国家批准可以颁发学历文凭的民办高校，与相同学制层次的公办高校的名称一样，分为大学、学院和专科学校。但是，实施学制在两年以上的全日制高等教育但不具备颁发学历文凭资格的教育机构的规范名称应当是专修（进修）学院，以函授、业余方式进行教学活动的教育机构应在其名称中注明。

　　1949年新中国成立时，全国共有私立高等学校69所，50年代初转为公立学校。此后近30年间，我国没有民办高等教育机构。从80年代起，民办高等教育开始恢复，近年来已有十分显著的发展，正在逐渐成长为我国高等教育体系中的一个重要力量。但是，比起同期公办高等教育而言，民办高等教育仍然处于规模较小的阶段，特别是当公办高等教育规模显著增长的同时，民办高等教育注册学生规模从2000年起开始出现波动，仅为公办在校生的1/9左右。（表1）

表1 我国公办与民办高等教育规模的同期对比

　　数据来源：《全国教育统计资料．1986》、《中国教育统计年鉴．1991～1997》、《民办教育动态》（2000年第10期）、《教育发展研究》2001年第3期。其中，公办高等学校包括普通高校和成人高校两个部分，在校生未含研究生。1995年以前的民办高等教育注册学生数暂缺。*未计具备颁发学历文凭资格的民办高校学生数。

　　目前，我国民办高等教育机构大体分为以下几类：

　　（1）具备颁发学历文凭资格的民办高等学校。2000年为39所，其中普通高校34所，成人高校5所。截止到2000年4月，民办普通高校增至55所，这些学校经过国家教育行政部门审批，具有颁发国家承认的学历文凭的资格，招生时与所有公办学历高等学校一起列入政府安排的年度计划，在校生也归于学历高等教育的统计范围。绝大多数属于2～3年制的高等专科学校或职业技术学院，仅有一所4年制本科高等学校（黄河科技学院）。

　　（2）高等教育学历文凭考试试点学校。2000年达到370所，注册在校生29.7万人，这些学校的入学资格比较宽松，但是，如要获得国家承认的学历文凭，须通过由政府指定的统一水平的高等教育学历文凭考试。

　　（3）不具有颁发国家承认的学历文凭的高等教育机构（在国家教育统计指标中，不能称为“学校”，只能称“机构”）。2000年共有912个，注册人数为68.47万人。这些机构又分为两种，大多数属于高等教育自学考试助考辅导机构，按照授课方式还可分为面授和函授等机构。针对考试科目实施教学，帮助学生参加国家统一组织的年度自学考试。累计所有考试科目及格后，由国家自学考试主管机构颁发毕业文凭。少数属于高中后的非学历职业教育培训机构，根据市场需求，提供期限不等的专业知识或者技能培训，有的针对学员取得职业（执业）资格证书的需要，也有的满足学员更新专业知识技能、接受继续教育的需求。

　　在以上三类民办高等教育机构中，还有中外合作举办的高等教育和非学历培训活动，有些属于与国外私立大学合作，有些与国外公立大学合作但采取民办机制，通常以中方大学分校或者内设学院（专业）的形式办学。这类学历教育在校生数通常列入中方高校的年度计划和统计范围，但非学历的高中后培训活动未单独统计。

　　此外，尚未完全列入教育统计的民办高等教育形式，还有附属于公办高等学校的民办二级学院。即近年来随着高等教育的扩展，部分地区的公立高校进行试点，引入民办机制，设置独立办学、独立核算、独立招生的二级学院，属于学历教育部分的招生计划分别来自普通高校或者成人高校的年度指标，最后发放与母校有区别的写实性毕业文凭。从长远目标看，这类民办机制的二级学院在借助公办高等学校的资源办学积累了足够实力后，可能与母体公办高校逐渐脱钩，成为独立设置的民办高等学校。

　　民办高等教育的发展，逐渐成为中国高等教育的一个重要组成部分。近年来已经涌现出一批艰苦创业、规范办学的典型，为教育的改革和发展提供了新鲜的经验，为经济建设和社会发展培养了一批急需的适用人才。它正在发挥的作用和产生的积极影响主要是：

　　第一，在一定程度上缓解了现代化建设的多样化需求与现有高等教育规模有限的矛盾，对保证社会稳定，减轻就业压力，起到了良好作用。第二，增加了高等教育供给方式的选择性和灵活性，为更多的青少年提供了接受教育、选择学校、师资和学习内容的机会。第三，进一步挖掘了社会资源的潜力，有效地增加了教育投入，补充了财政不足，吸纳社会资金，促进资源共享，对优化教育资源配置起到了一定的调节作用。

　　目前，民办高等教育发展存在的主要问题是：有关法规制度尚未健全，少数学校具备较好的办学条件，但是多数学校或机构缺乏自有校舍和基建用地，经费水平、教学实践设施等办学条件差异较大，达标率较低，缺乏教学过程的评估，部分地区在收费及管理等环节出现偏差和问题。民办高等教育最大的问题是师资队伍比较薄弱且不够稳定，1999年，在1240所不具备颁发国家承认学历文凭的民办高等教育机构中任职的专任教师为2.47万人，专职行政人员226万人，兼职教师548万人，是专任教师数量的2倍多，抽样调查结果显示有些学校专兼任教师中退休教师比重偏大，没有形成合理的结构。而且在公办高校加大挖潜力度扩大招生以后，民办高校生源处于更为不利的地步。一旦公办高校人事制度改革到位，实行全员聘任制和岗位责任制，公办高校的骨干教师到民办学校兼职，将受到更多的限制。

　　2．民办高等教育发展的环境因素及宏观趋势

　　进入21世纪，我国基本建立起社会主义市场经济体制，现代化建设将进入产业结构战略性调整的关键时期，高新技术应用和技术结构升级，对于高素质的劳动力和专门人才的需求十分迫切。在劳动力市场逐渐完善的条件下，学生与家长越来越重视学业与就业的关系，特别是独生子女政策的实施和长期的民族文化传统，接受各种形式的高等教育的社会需求始终非常旺盛。

　　改革开放近20多年来民办教育事业的兴起，给高等教育体制注入了活力，也推动了高等教育体制改革，公办高等教育管理体制改革已经取得突破性的进展。我国政府已经作出创造条件、积极鼓励民办高等教育发展的重要决策。可以预见，民办高等教育将要进入一个前所未有的发展时期。在未来一段时期，我国民办高等教育发展的趋势大体上有以下两个特点。

　　第一，政府机制和市场机制有机结合，促进民办高等教育与公办高等教育协调发展。

　　高度集中的公办高等教育办学模式，在计划经济时期各项事业的发展过程中起了重要作用，但是，这种教育体制随着经济体制转型和社会发展，会遇到十分明显的问题。若从经济学角度看，只用市场配置资源机制，可能在一些方面出现“市场失效”，而只用政府配置资源机制，又可能出现“政府失效”。中国民办高等教育在不同时期和地区的发展很不平衡。前者表现为管理失序、办学行为规则不清，民办高等教育信度受损；后者则表现为投资渠道过窄，单一的公办教育模式已经不能灵活适应外部需求。今后，应当从市场经济体制和基本国情的环境背景出发，改善政府宏观管理教育的功能，不断地探索政府机制和市场机制相互协调、配置资源的最佳点，适当引入竞争机制，促进公办和民办高等教育的协调发展。

　　政府以往依靠指令性计划、行政命令和财政拨款的手段，正在逐渐向采用教育法律法规、指导性计划、导向性政策、财政拨款、专项资助、组织评估等多种手段转变，改进对公办高等教育的支持方式。同时，政府要为更多地借助市场机制发展民办高等教育，营造一个更为合理、规范、相对宽松的法规与政策环境，对于绩效好的民办高等教育应予以资助和奖励。目前，国家正在调研起草民办教育法。

　　第二，在综合国力整体不强、财政经费有限的条件下，增加高等教育供给方式的多样化和选择性，参与终身学习体系的建设。

　　经济因素和人口压力是民办教育发展的重要动因。尽管近年来我国财政性教育经费每年都有较大幅度的提高，但占国民生产总值的比例仍低于发展中国家4%的平均水平。基于综合国力和财政支出能力的限制，仅靠政府教育投入不可能满足经济和社会发展对教育的庞大需求。因此，动员社会力量办学，充分开发和利用各种教育资源，促进教育的发展已成为必然的趋势。对于近期我国教育事业而言，公共教育经费短缺的确是民办高等教育发展的契机。但是，鉴于公办学历高等教育业已形成强大的势力，起步甚晚的民办高等教育依据常规的发展，已经很难具备铸造类似国外一流的私立研究性大学的条件，所面临的挑战将远远大于机遇。我国民办高等教育的发展，十分需要准确的定位。

　　首先，民办机制的高等学校和高等教育机构，在面向市场中期和短期需求培养、培训实用性人才方面，将具备更为灵活多变的体制优势，可以成为公办高等教育的重要补充和竞争力量。

　　其次，民办高等教育与公办高等教育之间也有相互融通的空间，不仅民办高等学校有可能依法享有政府的专项资助和各种优惠政策，而且公办高等学校也在探索引入民办机制，包括在部分公办高等学校进行改制试验。

　　最后，民办高等教育更为重要的功能，还在于利用与公办高等教育形成的良性竞争格局，全面推进素质教育，提高教育质量和效益，增加整个社会教育供给方式的多样性和选择性。随着市场经济体制的完善，不仅社会承认了利益驱动机制，而且在更深的层次上唤醒了人们的主体意识，也为人们的选择自由提供了条件。特别是在终身学习理念下，人们在现代化社会中的生存方式发生着巨大的变化，一次性的学校教育将被贯穿于人一生的学习模式所替代，民办高等教育势必大有可为。因此，今后中国民办高等教育的生存与发展，在某种程度上讲，就是要不断满足人们选择教育的多样化需要，促进普通教育、职业技术教育和成人教育之间的沟通，参与学历教育与非学历培训的衔接，为构建未来中国的终身学习体系作出应有的贡献。

　　二、民办高等教育机构的现状分析

　　目前，要求进一步加强民办高等教育法制建设和完善政策环境的呼声很高。但由于教育部发展规划司的常规教育统计中，民办高等教育部分只能反映出机构数、注册学生数和教师数，所能说明的情况非常有限。在制定民办高等教育政策时，缺乏足够的数据与实证分析的支持。作为制定民办高校政策的基本前提，必须搞清民办高等教育机构的基本状况。为此，国家教育发展研究中心会同教育部发展规划司社会力量办学管理办公室于2000年9月至11月，对全国的民办高等教育机构进行了一次问卷调查。向全国1300所民办高等教育机构寄出问卷，截止到2000年11月底，共回收有效问卷159份，回收率为12.2%。尽管回收率比较低，但我们认为仍能在一定程度上反映出全国民办高等教育机构的状况。

　　1．民办高等教育机构的分布状况与结构特点

　　－－样本民办高教机构的地区分布

　　此次问卷调查的回收率虽然比较低，但样本学校的分布比较均匀，覆盖了26个省、自治区、直辖市。对比教育部发展规划司的全国民办高等教育机构的统计，可以说本次调查的样本在地区分布上具有代表性（表2）。样本学校比重较大的省市依次为北京市94%，山东省75%，广东省和陕西省各占69%，上海市、江苏省和河北省均为63%，辽宁省、黑龙江省、湖南省、江西省与河南省各占57%，其余14个省、自治区、直辖市的样本学校占调查学校总数的219%。上述比例结构在一定程度上反映出我国民办高等教育机构的分布，经济相对发达地区及人口较多省份的民办高等教育机构也相对较多的现状。

　　－－样本民办高教机构的成立时间

　　从机构成立时间上看，159所民办高等教育机构中，除有一所外，办学历史均在20年以下。其中，10年及以上、20年以下的机构有42所，占26.4%；5至9年的机构56所，占35.2%；2至4年的机构28所，占17.6%；1年及以下的新设立机构29所，占18.2%；20年以上的机构1所，占0.6%；未回答者3所，占19%。被调查的民办高教机构的72.2%是90年代以来设立的。这从一个侧面反映出我国的民办高等教育机构是改革开放以来、特别是最近10年间随着社会的发展变化而迅速崛起的新生力量。这是民办高等教育相对于历史较长的公办高校的一个重大区别。

表2 样本民办高教机构与全国民办高教机构的地区分布比较（%）

　　－－样本民办高教机构的举办形式及性质

　　样本调查显示，由公民个人举办的高教机构38所，占23.9%；若干人合办的20所，占12.6%；社团举办34所，占21.4%；企业举办的19所，占11.9%；事业单位举办的17所，占0.7%；民主党派举办的11所，占6.9%；公办改制、中外合办各3所，各占1.9%；及其他形式举办的机构13所，占8.2%；未回答的机构1所，占0.6%。可见，民办高等教育机构的举办形式是多种多样的，既有法人举办的，也有公民个人或若干人合办的，其中非法人举办所占比例最大，约占37%。

　　在调查样本机构中，具有颁发国家承认学历资格的民办高校23所，占14.5%。这些民办高校约一半是2000年专科层次的办学审批权下放地方以后，由地方新批准的高校；有国家高等教育学历文凭考试试点学校73所，占45.9%；自学考试助学机构51所，占32.1%；此外，还有其他非学历机构12所，占7.5%。上述结构比例，与目前教育部对全国民办高等教育机构的分类统计相比较，有颁发学历资格的民办高校和学历文凭考试试点学校所占的比例要大一些，因此，本次调查所反映出的情况可能较全国民办高等教育机构的总体平均状况要好一些。

　　－－样本民办高教机构的内部管理体制

　　在机构内部的管理体制上，样本机构中实行董事会领导下的校长负责制的机构有106所，占全体样本机构的66.7%；实行校长负责制的44所，占27.7%，实行其他管理形式的机构9所，占5.7%。从机构的性质看，国家承认学历的高校、文凭考试试点学校和自学助考机构实行董事会管理的机构所占比例分别占78.3%、71.2%和60%。

　　2．样本民办高教机构的办学条件与财务状况

　　办学条件是衡量高等教育机构发展水平的一个重要指标。如表3所示，被调查的民办高等教育机构的固定资产总值平均已超过2000万元，平均占地面积超过5.7万平方米，平均建筑面积超过1.8万平方米；平均教学仪器设备值达到235万元，图书校均4万多册。其中各项指标的最大值是：固定资产3亿元、自有建筑面积18万平方米、教学仪器设备将近2700万元、图书超过100万册。可以说，目前少数民办高等教育机构的办学条件与公办高校相比也不逊色。但是，调查结果显示，在民办高等教育机构之间，存在着办学条件上的巨大差异。比如，固定资产最少的机构只有1600元、建筑面积200平米、教学仪器设备值5000元、图书200册。各项指标的标准差和离散度也说明了这一点。可以说，机构间在办学条件上存在着巨大差异，或者说发展水平的不平衡，是我国民办高等教育的一个基本特点。这一点在今后制定民办高等教育立法及其政策的时候，必须予以充分的考虑。

表3 样本民办高教机构的办学条件状况

 　　*离散度为标准差除以平均值，如果小于0.15，表明数据之间不存在显著差别；如大于0.15小于0.5，存在显著差别；如大于0.5小于1，差别很大；如大于1，表明数据之间差距极大。

　　从资产来源结构看（表4），民办高教机构的资产主要是靠办学积累和举办者投资形成的，国有资产、银行贷款及社会捐赠等只在少数机构才有，总体上占的比例也比较小。因此，在国家投资很少的情况下，主要靠办学者和就学者的投资，在比较短的时间里形成目前民办高等教育机构的资产规模，是相当不容易的，这可以说是得益于我国经济体制和教育体制改革的一个奇迹。

表4 样本民办高教机构的资产来源结构

　　从办学经费的收入结构看（表5），民办高等教育机构的校均经费收入已超过500万元，最多者达1亿元。主要的收入来源是学费和杂费收入，这两项之和占了总收入的约90%。贷款和政府的财政补贴约各占5%左右，表明民办高等教育机构的负债率也比较低。社会捐赠、校办产业与服务收入以及其他收入则占很小的比重。

表5 样本民办高教机构的办学经费收入结构

　　从经费的支出结构看（表6），事业费支出所占比重平均为74%，基建费支出约占15%，从总体上看，经费支出比较合理。但教师工资与福利费支出占整个办学经费的比例比较小，仅为36.9%，低于公办高校人员经费所占比例。教师工资与福利支出之所以占的比重很低，主要是由于民办高等教育机构聘用大量的兼职教师，对兼职教师只按课时支付补贴，在各种社会保险方面的负担相对比较小。这也是民办高等教育维持比较低的办学成本的原因之所在。随着民办高等教育机构的进一步发展，特别是专任教师比重的增大及教师社会保险费用的提高，今后教师工资与福利支出所占的比重可能会有所增大。同经费收入状况一样，在办学经费的支出水平上，机构之间也存在着巨大的差异，最大值与最小值的极差达上亿元。另外，值得注意的是，除了事业费和基建费支出之外，“其他”项目的支出平均达到10%。“其他”项目支出的具体内容从此次问卷中难以反映出来，但支出比例最高者竟达到75%，因此，对这些支出的用途有必要作进一步的调研。

表6 样本民办高教机构的经费支出结构

　　关于民办高等教育机构的收费状况，（见表7），被调查机构所有专业的年平均学费为3400多元；最高专业的学费平均为4300多元，最低专业的平均学费为3000多元。这个收费水平可能低于全国公办高校的平均收费水平。当然，在收费水平上，机构和专业之间存在巨大差距，学费最高者达2.8万元，最少者仅为130元。在收费项目上，除学费以外，入学时加收一次性建校费的机构很少。

表7 样本民办高教机构的收费状况(元)

　　3．样本民办高教机构的学生与师资状况

　　在本次调查中，我们对民办高等教育机构最近三年的学生数变化情况进行了了解。结果表明（表8），被调查机构的招生数、在校生数和毕业生数，无论总计还是校均规模都呈逐年增加趋势，表明这些民办高等教育的学生数在总体上是在增长。但是，教育部发展规划司对全国民办高等教育机构的统计显示，从1999年到2000年，民办高等教育的机构数虽然有所增长，但招生数、注册学生数及结业生数普遍出现下降趋势，而且下降的幅度比较大（都超过了20万人）。与本调查的结果相比较，可得出以下结论：1999年以来的公办高校的大规模扩招，可能对民办高等教育产生了重大影响。这种影响表现在两个方面，一是吸引了一部分原本准备进民办高等教育机构的生源，造成民办高等教育学生数的下降；二是生源的紧张，加剧了民办高等教育机构之间的生源竞争，而办学水平相对较好的民办高教机构在生源竞争中，吸引了较多的学生，造成学生向部分民办高教机构集中。此次调查的对象可能多数属于这些比较有吸引力的办学机构。从校均规模看，样本机构的平均在校生规模2000年已达到1500人，比根据全国统计得出的民办高等教育机构平均766人多一倍。尽管如此，此次调查得出的极差及离散度等也反映出民办高等教育机构之间，在增长状况和规模上，存在着巨大的差异。

表8 样本民办高教机构最近三年的学生数情况

　　从招生的情况看（表9），调查样本机构的平均报名人数、录取学生数和报到学生数，分别达到1447人、857人和834人。其中招生规模最大的办学机构，录取学生数超过两万人，但最少的机构仅录取22人，极差和离散度都非常大，表明新生的分布在办学机构间很不均衡。从新生的地域来源看，本省区的新生约占60%，这表明民办高等教育机构的招生范围已经扩大到本省以外的地区。今后，生源竞争的进一步加剧，这一趋势将会更加明显。在新生中，来自农村的学生约占新生总数的三分之一强，说明民办高等教育目前的生源市场主要是在支付能力相对比较高的城市地区。尽管目前民办高教机构在收费学费水平上与公办高校并无太大差异，甚至略低于后者，但对于支付能力相对较低的农村学生来说，民办高等教育机构的就学费用，仍然是很大的负担。况且在颁发学历和就业等方面，与公办高校相比，民办机构处于相对不利的地位，这也是制约农村生源增加的一个重要原因。

表9 样本民办高教机构的招生及寄宿状况

　　在此次调查中，我们还对民办高等教育机构的师资和管理人员进行了了解。从教职工规模看，每个机构平均拥有教职工100人，其中行政管理职员平均32人，教师64人。教职工数最多者达1133人，最少者仅有4人；教师最多者847人，最少者仅2人。所有样本机构总计的专任教师对注册学生的生师比为1∶23.4人。

　　从教师的职称结构上看，专任教师总计中具有高级职称者的比例为43.7%，兼任教师则高达62.3%。表明民办高教机构在聘请兼任教师时，比较注意聘请那些具有一定学术地位和教学经验的教师。关于教师的来源结构，调查显示（表10），专职教师的来源渠道比较分散，从公办校的退休教师中招聘教师仍然是主要渠道，此外，除了从公办校与企事业在职人员中招聘之外，从高校新毕业生中招聘年轻教师，或从本校结业、毕业生中招聘教师，也占了相当的比重。这意味着民办高等教育机构的办学模式与经营战略正在发生重要的变化。一些机构已经不再满足于临时招聘兼职教师，而是开始着手师资队伍的长远建设，这种趋势对于建立稳定的师资队伍，优化师资结构，形成专业特色，促进办学水平的提高和机构的可持续发展，具有重要的意义。相对于专职教师来说，兼职教师的来源则比较集中，主要渠道是公办校的在职教师，其次是公办校的退休教师，约85%的兼职教师来源于这两条渠道。

表10 现有专兼职教师的来源结构

　　教师的年龄结构状况（如表11）所示，专职教师以40岁以下的青年教师居多，将近占专职教师总数的50%，40岁以上的各个年龄段的教师总和约占50%。而兼职教师在各个年龄段的分布比较均匀，其中40岁以上的中老年教师占约70%。这与上面提到的专兼职教师在职称结构和来源结构上的特点是相吻合的。

表11 校长及教师的年龄结构

　　从教师的收入状况看（见表12），平均年薪约为12000元，最高的机构年薪4万元，最低的只有3000元。这一年薪水平低于全国公办高校的平均水平。可见除少数工资较高者外，民办高教机构的教师工资水平与公办高校相比，不具竞争力。除工资外，为教师支付各种社会保险的机构很少。从以上情况看，今后民办高等教育要提高教师队伍的整体素质和水平，实现可持续发展，在提高专职教师的比例的同时，必须要进一步提高教师的工资福利待遇。

表12 教师工资福利状况

　　4．样本民办高教机构毕业生（结业生）的就业状况

　　民办高等教育的特点是面向市场办学。因此，毕、结业生就业状况，在很大程度上决定办学机构的生存与发展。从此次调查的情况看，民办高教机构毕、结业生的就业状况比较差，所有被调查机构的毕、结业生总计63.918人，离校时已经确定工作单位者19.106人，即时就业率为29.9%。如果说民办高等教育机构主要培养面向劳动市场的实用型人才，那么，相对于这个培养目标来说，上述即时就业率是比较低的水平。那么，造成民办高等教育机构毕、结业生就业难的原因是什么呢？调查中我们专门就此问题进行了询问，根据回答频次得出的影响学生就业主要因素的排列次序是：“社会用人观念”67.1%，“政策环境不健全”53.2%，“不承认学历”42.4%，“学生的就业观”41.8%，“毕业生质量”16.5%，“办学特色不鲜明”9.5%等等。可见，多数人认为民办高教机构学生就业难的主要原因是由于外部环境因素所致。

　　目前，我国正处在高等教育迅速发展的时期，随着高等教育大众化进程的加快，包括民办高等教育在内的短期的、应用型的高等职业教育规模将会进一步扩大。但是，由于长期以来的偏重学历的高等教育观及其培养模式的影响，社会上对高等职业教育缺乏足够的认识，就连公办高校的专科层次毕业生的就业也处于低迷状况。因此，提高包括民办机构在内的高等职业教育的地位和认识，是改变民办高教机构学生就业难的一个重要前提。

　　另外，纠正对民办教育机构的偏见和政策上的歧视，构建民办与公办校在就业上的公平竞争的环境也是一项重要的政策课题。当然，对民办高等教育机构自身来说，除了努力争取更好的外部环境外，同时也要在提高办学水平和突出特色上下工夫。目前，有些民办高校机构比较强调学历资格的作用，把获得颁发学历的资格作为提高自身地位的主要目标，而很少在坚持高等职业教育办学方向和模式的前提上，为提高质量和办出特色努力。因此，要从根本上解决民办高等教育机构学生就业难的问题，需要从练好内功及优化外部环境这两方面作出不懈的努力。

　　5．民办高等教育机构的政策与管理

　　健全的管理体制与良好的政策环境的建设，对于促进民办高等教育的健康发展具有十分重要的意义。近年来，为了鼓励和支持民办高等教育的发展，各地都制定了一些优惠政策。调查表明，民办高等教育在办学过程中，超过半数的学校或机构得到过某种政策优惠（表13）。其中，39.9%的机构享受过税收方面的优惠，其次是土地17.1% 和校舍12%，有5.7%的机构得到过政府的财政补贴。但是，从总体上说，目前关于民办高等教育的政策还有很多有待落实和继续完善之处。根据此次调查，民办高教机构对当前的政策与管理的满意程度比较低。对管理和政策回答“很满意”的仅占1.9%、“比较满意”的占29.1%，两者之和也不过才31%；而“不太满意”的占54.4%、“很不满意”的占8.9%，两者之和达到63.3%，超过了回答满意者的一倍多。可见，进一步优化民办高等教育的政策环境，改善对民办高教机构的管理是当前面临的一项紧迫任务。

表13 民办高校教育机构的优惠政策（多项选择，%）

　　要改善政策环境和管理，首先要明确是哪些因素在影响民办高等教育的健康发展。为此，我们专门询问了这方面的问题。如表14所示，超过半数的机构认为，目前对民办教育的歧视或偏见以及民办教育法规不健全是阻碍其发展的重要因素。我国虽然颁布了《社会力量办学暂行条例》，但目前民办学校的发展状况与条例制定时相比已有很大变化。由于缺乏有约束力的、明确的和可操作的法律法规，在民办学校的政策和管理上，鼓励性政策与规范性政策都难以落实，随意性大。很多学校在问卷末尾的自由回答栏里，都表达了对民办教育法制建设滞后的状况的不满。

表14  影响民办高等教育发展的主要因素（可选三项，N=159）

　　排在影响因素第三位的是生源短缺的问题，这反映了随着近几年民办高等教育机构的增加和公办高校的大规模扩招，公办校与民办校之间、民办校与民办校之间的生源竞争日趋激烈的现状。民办教育机构正常运营和发展，主要靠学生缴纳的学费来维持，确保足够的生源对民办教育机构是生死攸关的问题。公办高校一般都有较长的历史，已形成一定规模和声誉，并可得到政府财政和政策的支持；而民办高教机构则不然，历史较短，经费紧缺，办学水平参差不齐，等等，因此在生源竞争中处于相对不利的地位。特别是最近几年来，各种“公办改制”的院校（如公办院校的相对独立的“二级学院”）以及成人高等学校等，由于有颁发学历文凭的资格，因此抢占了民办高等教育的部分生源市场。如2000年，全国民办高等教育机构的招生比上年度减少了26.9%。这与公办高校的大规模扩招不无关系。由于生源竞争日趋激烈，为了确保生源，有些民办教育机构只好降低录取标准，甚至采取一些不正当的竞争手段，造成不良的社会影响。因此，此次调查中，一些民办教育机构提出应加强对民办机构办学行为的规范，进一步明确民办机构的设置标准，严格学校审批，营造一种公平竞争的环境。

　　关于如何改善对民办高等教育机构的管理，被调查民办机构的意见如表15所示。意见比较集中的是要求完善民办教育的法制、设置专门的管理机构，加强对民办高等教育的规划、协调和管理、要求主管行政部门转变观念，增强服务意识，以及给民办机构更大的自主权。关于加强法制建设的问题，随着我国民办教育的发展及在整个教育体系中地位和作用的提高，国家已经认识到其重要的意义，目前正在加紧这方面的工作。毫无疑问，新的民办教育法的尽快制定与颁布，将会大大推动民办高等教育的健康发展。关于如何完善民办教育管理体制的问题，也是当前民办教育管理中的紧迫课题。在近年来的行政机关的机构调整过程中，一些民办教育管理机构被合并到其他部门中，管理职能相对有所弱化，这种状况必须尽快加以改变。当然，对于如何改善民办教育的管理体制，目前还存在着一些分歧。比如，此次调查中有些民办教育机构就提出，应建立独立于公办教育管理机构之外的专门管理机构，也有的提出应加强中介机构的建设。因此，这个问题需要进一步的研究。但是，不管建立什么样的管理体制，有必要加强不同部门之间的有关民办教育政策的统筹与协调。民办教育政策不仅涉及教育行政部门，还涉及到其他政府主管部门，如税收、审计、交通，等等。加强各个部门之间的政策协调，是完善民办教育政策和管理的重要内容。

表15 如何改善政府对民办高教机构的管理

　　 6．提高民办高等教育机构的办学质量

　　除了政策与管理之外，从民办教育机构内部来说，如何进一步提高教育质量，也是十分重要的问题。从一定意义上说，办学质量是民办高教机构能否持续发展的关键之所在，特别是在今后教育市场竞争日益加剧的背景下，更是如此。关于如何改善民办高等教育机构的质量，调查显示（表16），需要从多方面着手进行改革。首先要进一步改善民办教育机构的办学条件。如前所述，目前民办高等教育机构经过近年的发展，在办学条件方面有了很大的进步，但是，与公办高校的水平以及提高教育质量的内在要求相比，还存在着很大的差距。

表16 民办高教机构如何提高办学质量

　　其次，要大力加强教师队伍的建设。目前影响教师队伍水平的主要因素，从此次调查的情况看，主要在以下几个方面：“兼职教师比重过大”（53.2％）、“教师队伍不稳定”（51.9％），“教师工资较低”（39.2％），“医疗、养老保险问题”（23.4％），“教师地位低”（19.6％），“教师队伍老化”（17.1％），“教师负担过重”（11.4％）等。目前，民办高等教育机构在教师工资待遇方面与公办高校相比没有优势，难以吸引优秀的教师来任教，影响了教师队伍的稳定。很多民办高等教育机构主要靠聘用兼职教师来维持正常的教育教学。但兼职教师的比例过大，教师队伍不稳定，难以形成学科的积累和持续的发展。因此，加强教师的稳定性，改善教师的工资福利待遇是民办高等教育机构提高教师队伍素质的重要课题。

　　7．民办教育机构的产权与营利问题

　　民办教育机构的产权归属及能否营利的问题，是近年来民办教育政策讨论中的一个热点问题，也是民办教育立法中的一个焦点问题。它既是一个理论问题，也是一个在民办教育管理中要经常面对的实践问题。为了了解民办高等教育机构对这些重大问题的看法，我们专门设立了有关的问题。从回答的情况来看，对于营利问题的看法是：同意“应坚持不以营利为目的”原则的机构最多，达到43.7％，其次是主张“应允许学校有一定营利，并有条件地享受非营利机构的政策优惠”，占39.9％，主张“应允许营利与非营利两类学校采取不同政策”的占12.7％。

　　关于学校资产的归属问题，主张“学校存续期间，举办者的资金投入不得抽回，学校停办时可返还或折价返还”的机构占36.1％；认为“举办者投入不仅可抽回，还应给予一定的回报”的占39.2％；主张“学校存续期问，举办者投入可分期分批地抽回，没有回报”的占9.5％。

　　从以上的回答中也可以看出，关于民办教育机构的产权与营利问题，意见分歧较大，有必要做进一步深入的研究。对这个敏感问题的处理，必须坚持既保护社会各方面投资办教育的积极性，同时也要兼顾维护和提高教育的公益性或公共性，防止营利目的对教育活动的负面影响。

　　以上根据问卷调查，对民办高等教育机构的现状做了初步的分析。这次问卷调查及其分析只是我们研究民办教育的基础性工作或者开端。我们期望这些分析有助于关心民办教育发展的人了解民办教育的现状，有助于改善民办教育发展的政策环境。在此基础上，我们将进一步深人民办教育研究，为推进我国民办教育事业的发展作出积极的贡献。   

　　（本文原载于《2001年中国教育绿皮书》，是其中“民办教育的现状与政策”的第三部分。）

教育部教育发展研究中心课题组