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吴华:论民办教育对国家教育发展的独特贡献

作者:admin 发布时间:2020-11-12 点击数:9269

摘要:民办教育对国家教育发展的贡献至今被局限在资源性贡献的范畴内讨论,而其独特的体制性贡献没有引起学界关注。民办教育对国家教育发展有三大独特贡献:第一,推动了教育权(办学权)从政府垄断向政府与社会分享的回归,从而建立了民办教育合法性的权利基础;第二,民办教育所具有的帕累托改进与自由选择特征开辟了改善教育公平的全新视野;第三,在教育领域初步验证了民办教育优于公办教育的理论假设,为发展民办教育和优先发展民办教育提供了符合工具理性与实践理性的逻辑基础。

关键词:民办教育;体制性贡献;教育权分享;教育公平;体制优势

作者简介:吴华,吉林外国语大学讲席教授,民办高等教育研究院名誉院长;浙江大学教授,博士生导师;中国教育学会教育政策与法律研究分会常务理事。

民办教育对国家教育发展有两类贡献。一类是资源性贡献,其标志是增加了教育供给:到2018年底,全国各级各类民办学校(含学前教育)18.35万所,占全国学校总数35.36%,在校学生5378.21万人,占全国在校学生总数19.49%;仅义务教育阶段民办学校的财政贡献(节约财政一般公共预算教育经费)就超过2000亿元(表1)(教育部,2019)。这些都是显而易见的事实,已经被人们广泛关注和充分讨论,本文不再赘述。但对于民办教育更加重要的一类体制性贡献,即基于选择市场化的发展路径为国家教育发展做出的独特贡献,却没有引起人们足够的关注,其中,打破公办教育对教育权(办学权)的垄断,促成教育权由政府垄断向政府与社会分享结构的回归;为教育公平提供市场化解决方案;以及由民办教育和公办教育实践的比较引发的观念变革民办教育优于公办教育等三项贡献最为重要,相关研究才刚刚开始(吴华,2019)。

第一种方式,发展民办教育导致教育机会增加(图4):PS1+NS>PS。无论公办教育还是民办教育都是一种具体的教育形态,他们虽然体制不同,但在实现教书育人的社会职能上并无二致,具有同样的公共性和公益性。与2002年底《民办教育促进法》颁布时相比,民办学校增加了12万所,民办学校在校生增加了4200万人,这极大地扩展了社会的教育机会。

第二种方式,发展民办教育有助于薄弱公办学校增加财政投入,从而缩小公办学校之间(特别是义务教育)办学条件差距。根据图5显示的统计数据,由于民办教育分享的公共财政资金在生均水平上分别只有公办教育的5%—17%,因此,发展民办教育对公办教育产生的经费溢出效应有助于公办薄弱学校获得更多的财政资金(公共教育资源),这个数额在义务教育阶段相当于2000亿元(2019年),占当年义务教育阶段一般公共预算教育经费的10%左右

5 2007—2013年民办学校公共财政预算拨款生均经费指数(民办学校公共财政预算拨款生均经费/全国生均事业费)根据相关年度《全国教育经费统计年鉴》测算、绘制。

对于所有选择民办学校的学生而言,意味着他们放弃被公办教育垄断的体制性权益,但从理性人角度,如果不是因为他们同时可以获得更大的发展性利益,这个选择将不会发生。所以,民办教育通过以上方式促进了这个变化,这个变化虽然不符合经典意义上的帕累托改进(在公共资源按学生人数分配的现代公共教育财政体制建立之前,学生进入民办学校意味着学生权益受损),但因为在这个变化过程中(从公办教育到民办教育)所产生的制度红利,在终极意义上仍然是一个毫无疑问的帕累托改进

第三种方式,发展民办教育有助于从公办学校分流有特殊需要的学生,从而缩小公办学校(特别是义务教育阶段)内部和公办学校之间的生源差距。个别差异(包括个体在生理、心理上的差异和经济、社会上的差异)是教育活动最重要的约束条件,但公办教育的统一性要求导致学生的个别差异被制度性忽视,这也是学生选择民办学校的重要原因。民办教育的发展给那些不适应公办教育、不适应公办学校体制特征的学生提供了新的选择机会,客观上缩小了公办学校中学生的个别差异,这无论对于选择民办学校的学生还是选择公办学校的学生,都更有利于他们获得适宜的教育。如果做更具体的分析,选择民办学校的学生共同点或相似性增加,而留在公办学校的学生,他们的差异性缩小

迄今为止,解决教育公平的主要政策思路都只限于通过缩小公办学校之间的差距以实现教育公平的公共政策目标。这一政策思路在观念上是合理的,但在实践上并没有达到预期目标,因为公平的本质是主体权利的保障,即权利相同的人(组织)应该受到无例外和无差异的同样对待。因此,当公共资源不足以支撑权利主体受到无例外和无差异的同样对待时,不公平就是一个必然结果。对于公办教育而言,在城市化进程带来的资源分层集聚非均衡团聚现实没有缓解乃至逆转以前,首都与地方、中心城市与一般城市、城镇与农村之间对公共资源不同的集聚能力决定了公办教育不可能真正克服教育不公平问题。而民办教育恰恰通过市场机制为改善教育公平开辟了新的道路。

三、显示了民办教育的体制优势

民办教育的快速发展必然引起人们在公办教育和民办教育两种体制之间进行比较。目前流行的说法是:民办教育和公办教育互有长处和短处,应该取长补短,共同发展。问题在于,这是一种微观和静态的视角,当我们在一个既定的格局中观察公办学校和民办学校时,上述判断可以部分反映教育的现实,比如公办学校不收费,而民办学校有更多的灵活性等等,但是,我们能够因为目前国有企业在若干垄断领域强于民营企业就说计划经济优于市场经济吗?显然不能。因此,对公办教育和民办教育之间制度优势的比较,无法通过典型学校之间的比较来得出合理的结论,因为他们之间的约束条件太不相同了,他们之间的比较需要另外一种分析框架。

这种新的分析框架就是理性思维的基本逻辑。在面对两个和两个以上备选方案的决策活动中,决策者为了做出理性抉择使决策主体的效用最大化,需要在一些重要的维度上对被选方案进行比较和排序:优先排除在某个重要维度上没有达到基本要求的不合格方案,接着毫不迟疑地排除劣势方案在每一个维度上都比别的方案差,然后对剩余的非劣方案(至少在一个维度上不是最差的)进行排序,最终,根据排序结果做出选择。虽然抽象讨论排序模型(多目标决策、多指标决策等)会显得比较复杂,但结合真实情境的分析反而会简单得多。下面我们就从公平、效率、选择性三个方面(维度)对民办教育的制度优势进行更为一般性的分析。

先说公平。公平的要义是同样的人同样对待。虽然这是一个众说纷纭的话题,但在以下几个方面还是形成了广泛的共识:第一,没有对公共资源(共同财产)的分配就不存在不公平;第二,平均分配公共资源(共同财产)是保障公平的首选方案;第三,如果有足够的理由不能平均分配公共资源(共同财产),应该向弱势个体(群体)倾斜;第四,在第三条的情形中也要体现第二条的要求,也就是在弱势群体内部应该平等对待每一个成员的合法权利。显然,因为第一条,公办教育具有不公平的内在基因,而民办教育不存在这种基因;第二、三条,是我国公办教育的历史遗留问题,源于计划经济形成的公共资源等级分配体系,其典型案例就是至今仍然存在的各种或明或暗的重点学校制度;最后,由于我国公办教育的计划经济体制特征,导致它也很难满足第四条的要求,比如在城乡之间分配公共资源时更多向城市倾斜就是一种普遍现象。上面的分析表明,公办教育比民办教育更容易受到公平问题的困扰(吴华,2017)。

我们是否能够通过缩小公办教育系统内部的学校差距来克服公办教育面临的教育公平难题呢?理论上存在这种可能性,但实践上的可行性非常小。201295日,国务院发布《关于深入推进义务教育均衡发展的若干意见》(国发[2012]48号),提出推进义务教育均衡发展的基本目标是:每一所学校符合国家办学标准,办学经费得到保障。教育资源满足学校教育教学需要,开齐国家规定课程。教师配置更加合理,提高教师整体素质。学校班额符合国家规定标准,消除大班额现象。率先在县域内实现义务教育基本均衡发展,县域内学校之间差距明显缩小。到2015年,全国义务教育巩固率达到93%,实现基本均衡的县(市、区)比例达到65%;到2020年,全国义务教育巩固率达到95%,实现基本均衡的县(市、区)比例达到95%我们说,实现了上述目标是否就是义务教育均衡发展状态呢?显然不是的。这个基本目标只是政府的工作目标,实现了这个工作目标也只意味着义务教育均衡发展状态得到改善,但它本身并不是描述义务教育均衡发展的合适标准,比如本文上面提到的那些通过了国家验收的义务教育基本均衡县,学校之间的办学条件差距平均仍然在2倍以上,这怎么能算是均衡发展呢?一般而言,在县域范围内实现义务教育均衡发展需要经历三个阶段:第一个阶段,消除学校之间办学条件差距;第二个阶段,消除学校之间教育教学质量差距;第三个阶段,消除单个学校对学生发展的限制。上个世纪末以来,政府在义务教育均衡发展方面的努力基本属于完成第一阶段的政策目标(中共中央、国务院,2019)。根据教育部发布的统计数据测算,到2017年底,全国有义务教育阶段学校21.89万所(教育部, 国家统计局, 财政部. 2018),如果办学条件最好的学校与平均水平之间的差距是1000—5000万,则消除这个差距需要投入资金两万亿到十万亿;当年公共财政投入的义务教育经费约16900亿(教育部, 国家统计局, 财政部. 2018),按5%的基本建设资金比例测算约850亿;因此,可以大致推算公办教育要完成均衡发展第一阶段的目标需要20年到120年!(估算的时间跨度这么大,主要是缺乏系统的基础数据)问题在于,实现了这个目标是否就是义务教育均衡发展了呢?仍然不是,而实现第二阶段的均衡发展目标更加困难!因为这个时候涉及更多非标准化的如师资、管理、品牌等异质教育资源投入,全球范围内普遍的择校现象就是这种现实的反映。至于实现第三阶段目标,在现行管理体制和管理模式中根本就不可能

公益性是我们在教育公平维度比较公办教育和民办教育的另外一个视角。公办教育由于其在人们观念中形成的公益表象常常受到不切实际的赞誉和过高的期望。事实上,在产品层面,公办教育为社会提供的教育服务与民办教育为社会提供的教育服务在教育属性上并没有区别,他们具有同样的公益性;但是在组织层面,公办学校的非营利性是一个预设的法律事实,不管一所公办学校是否被内部人控制而损害学生和其他相关人群的利益,并不改变组织本身的非营利属性和享有非营利组织的政策优惠,而民办学校的非营利性及由此得到的政策优惠则需要通过审计才能得到确认,即便它选择了非营利性法人的法律规范也不能改变这个约束。如果我们的比较到此为止,就很容易形成公办学校比民办学校更有公益性和公办教育比民办教育更有公益性的观念,进而形成公办教育比民办教育更加公平的虚假联想。但是,如果我们注意到本文上面提供的事实:民办教育用1%的公共财政资源却向社会提供了约20%的公共教育服务,那么,在社会层面,民办教育和公办教育谁更有公益性呢?公办教育因公益性而更公平的虚假联想也就不复存在了。

再谈效率。效率的本意是产出与投入的比值。当人们用较小的代价(投入)获得较大的成果(产出)时我们就说生产活动是有效率的。民办教育由于以下两个方面的原因而奠定了它的效率基础。第一,在微观层面,一切不符合人民(消费者)需要的民办学校都将被市场无情地淘汰。生存下来的民办学校一定是比被淘汰的民办学校能够更好地满足市场的需要,正是通过这样一种优胜劣汰机制,保证了民办教育拥有充满活力的微观基础。第二,在宏观层面,民办教育的资源配置流程只包括学校(生产者)和学生(消费者),可以最大限度地将资源(学费)用于教育教学活动。公办教育则不同,在教育生产活动中,政府通过征税从纳税人获取财政资源(税收),然后通过财政(行政)管理体系再将税收的一部分通过复杂的配置过程分配到学校,由于增加了政府这个中间环节,导致纳税人付出同样的代价时,必定有一部分税收(财政资源)不能用于教育教学活动,从而降低了资源配置的宏观效率。因此,无论是宏观效率还是微观效率,民办教育都具有比公办教育更高的制度效率。

最后说选择性。无论是公办教育还是民办教育,都希望向社会提供多样化的教育产品(服务),但是,由于公办教育受到比民办教育更多的约束,比如在义务教育阶段的均衡性约束以及计划体制与多样性的天然矛盾,导致公办教育不可能为社会提供足够多样性的教育产品(服务)。更严重的是,公办教育生产的教育产品(服务)即便拥有了一定的多样性,也缺乏内生的活力来保持和丰富这种多样性,因为公办学校之间并不存在相互学习、持续改进的内源性进化机制,而这恰恰是民办教育能够持续提升其品质和效率的重要源泉。这还只是对两种教育体系生产的多样性所做的比较分析,如果结合消费者行为,民办教育在满足消费者需要方面的优势就更加明显了。正如我们在前面所论证过的,在义务教育阶段,公办教育对家长和学生选择权的限制,使得公办学校的多样性丧失实际意义,而民办教育由于同时具有两种多样性,从而能够更好地满足社会对多样化、优质教育的需要。在这个问题上,我们还可以就民办教育没有在高等教育阶段取得对公办教育的优势发现新的理由:民办教育相对于公办教育的选择性优势在高等教育阶段并不突出,在一定程度上还不如公办高等教育有更多的选择性。这个理由可以为我们更加客观、全面理解民办教育的制度优势提供有益的参考。

经合组织(OECD)对于私立学校优势的研究获得了一些与本文不同的发现。其中最重要的发现是私立学校的优势与社会经济优势学生之间存在高度相关性。这个结果表面上看起来并没有指向本文的结论民办教育的制度优势,但如果我们进一步追问,为什么社会经济优势人群要选择私立学校呢?那我们就会得到同样的结论,因为私立学校民办学校更有利于学生发展,而这不正是民办教育制度优势的本质意义吗?

当然,公办教育也有很多的制度优势,比如对于快速推进义务教育就具有民办教育不可比拟的制度优势。同时,由于公办教育产生的免费幻觉,尽管是虚假的,但也在一定程度上增加了公众的获得感,与我们的体制设计保持了协调性。

理解民办教育优于公办教育的另一个视角是,除了在建立义务教育的制度方面公办教育具有民办教育无法替代的制度优势以外,在教育领域的所有其他方面,民办教育(私立教育)的表现都更为出色。所以,在一般意义上,我们说民办教育优于公办教育仍然具有合理性。

从两种制度运行机制的视角,我们对民办教育优于公办教育的判断可以给出更有说服力的论证。在现实当中,有好的民办学校,也有好的公办学校,有差的民办学校也有差的公办学校,具体学校之间的比较并不能判断公办教育和民办教育孰优孰劣,但如果我们据此得出公办教育和民办教育各有优劣无法比较的敷衍结论则是荒谬的。以此来观照公办教育和民办教育两种制度设计,在运行机制上,公办教育至今依然是典型的计划经济模式,而民办教育则是典型的市场经济模式,虽然公办教育几乎垄断了所有公共教育资源,并以压倒性的价格优势提供标准化的公共教育服务,但正是由于其只适宜提供标准化产品的制度局限和工业文明特征,使其在以自由选择为基石的市场经济和以多样性、灵活性、个性化和持续优化为特征的现代教育潮流面前应对失措,无法满足现代社会对教育多样性的需要

改革开放的实践使人们在经济领域破除了政府无所不能”“公比私好等错误观念。人们认识到,通常所说的计划经济集中力量办大事的优点只局限在大事的范畴,而在那些需要分散力量办小事的社会活动领域,分散决策的市场经济比集中决策的计划经济更加有效。只要我们客观冷静地观察就会发现,现实世界大部分的人类活动,包括教育活动,都是由这样一个一个的小事所构成,因此更适合分散力量来办。遗憾的是,这种在整个社会都已经成为常识的观念革命在教育领域始终没有完成,公比私好依然是教育领域占统治地位的主流意识形态。

民办教育的实践打破了政府对教育的垄断,教育领域的市场力量开始成长。更重要的是,人们看到了民办教育的卓越表现,民办教育仅用1%的公共财政资金就可以为社会提供20%的公共教育服务,使得公比私好的说教也不再那么理直气壮,民办教育推动了教育领域的思想解放和观念变革,政府不得不承认的一个事实是:发展教育是政府的责任但不是政府的特权。即便政府迫于意识形态的压力不承认民办教育优于公办教育的事实和逻辑,但民办教育优于公办教育的观念已经开始成长并受到人们的正视(吴华,2019)。

注释:

1的资料来源是:中华人民共和国教育部政府门户网站. 2018年全国教育事业发展基本情况年度发布.

按我国法律规定,除法律、行政法规、地方性法规和地方政府规章以外,其他规范性文件一律不得设定行政许可(《行政许可法》第十四、十五、十七条)。因此,国家机构以外的社会组织或者个人向教育行政部门申请办学,无论是否批准,都不是教育行政部门决定申请人是否拥有办学权,而是对申请人提供的办学条件是否达到政府的要求的评价和审批。

民间重新获得办学权也非一蹴而就。在1982年《中华人民共和国宪法》颁布以后很长时间,民间没有从事学历教育的权利,只能举办各种培训班。1986年《义务教育法》没有鼓励民间举办实施义务教育学校的条款;19921月邓小平南巡讲话之前政府没有允许民间举办学历教育学校;1993年中共中央、国务院发布《中国教育改革和发展纲要》,第一次提出国家对社会团体和公民个人依法办学,采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针(十六字方针);1997年国务院《社会力量办学条例》颁布,是民办教育第一个行政法规,重申了国家对民办教育的十六字方针2002年底,全国人大常委会通过《民办教育促进法》,十六字方针调整为国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针,规定民办学校与公办学校具有同等的法律地位,国家保障民办学校的办学自主权(第五条),以法律形式明确了民办教育的合法地位。“2016年《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》没有修改关于2002年《民办教育促进法》中关于办学权的规定。民间获得的办学权得到延续。

只要民办学校分享的公共教育资源在生均水平上不多于公办学校就符合帕累托改进的经典定义:系统从状态1到状态2时,有人获益而无人受损的变化。而如果对帕累托改进的理解不限于封闭系统,则只要有外部资源进入,帕累托改进的发生将成为常态,这正是民办教育的图景。

2出自教育部“2017年全国义务教育均衡发展督导评估工作报告 http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2018n/xwfb_2018

人们现在常常混淆教育活动的公益属性和学校这种社会机构的组织属性。对于教育活动而言,她是否具有公益性不在于这种活动由什么机构来组织和实践,而在于活动的内容和形式是否有助于学生的发展,比如二战期间日本和德国法西斯的军国主义教育就不能说具有公益性(自然科学知识的教学另当别论);对于学校而言,只有当它的收入结余不向办学者进行分配时,才是一个非营利组织。因此,一个非营利组织举行的活动也可能是有害社会的,因而不具有公益性,而一个营利组织举行的活动也可以是有益于社会的,因而具有公益性。

根据图1显示的统计数据,由于民办教育分享的公共财政资金在生均水平上分别只有公办教育的5%—17%,因此,发展民办教育对公办教育产生的经费溢出效应有助于公办薄弱学校获得更多的财政资金(公共教育资源),这个数额在义务教育阶段相当于2000亿元(2019年),占当年义务教育阶段一般公共预算教育经费的10%左右。

最近几年来,政府以禁止掐尖为名限制民办学校自主招生,既不合法,也不合理。本文作者吴华在政府只能依法管理民办教育对当前若干涉民言论合法性的质疑https://news.tianyancha.com/ll_xllxxioy6j.html)、民办教育碍着谁了?对当前民办教育政策合理性的质疑https://www.sohu.com/a/332993030_99970825)等文章中对此有系统详细的论述。

美国哈佛大学教授罗尔斯在其享誉全球的政治学著作《正义论》中提出的保障公平正义的两个基本原则:第一个原则:每个人对于所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利;第二个原则:社会的和经济的不平等应这样安排,使它们在与正义的储存原则一致的情况下,适合于最少受惠者的最大利益;并且依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。与我们此处基于常识的概括大同小异。

完成第一阶段的均衡发展目标,主要受财力约束。理论上,只要限制办学条件好的学校继续改善办学条件的力度,同时加快办学条件差的学校改善办学条件的速度,则校际办学条件差距终将缩小乃至消失。但在义务教育均衡发展的第二阶段,缩小学校间办学质量差距,仅仅有钱是远远不够的。学校文化、管理水平、教师的专业发展水平和职业态度、办学特色、生源结构,等等,并不存在保证提升教育质量的万应良方。在义务教育均衡发展的第三阶段,消除对学生发展的约束与公办教育之间存在难以调和的体制性冲突。

也正因为如此,地方教育行政机关对民办学校跨区域自主招生的不当限制不但在目前的法律体系中是一种违法行为,而且会严重损害民办教育的制度效率,实在是非常愚蠢的行为。

有人对民办教育优于公办教育这个判断的方法论提出质疑,认为民办学校有好有坏,怎么可以笼统地做出民办教育优于公办教育的判断呢?消除这一类疑问的要点在于,我们的结论不依赖于抽样,任何具体学校的表现都不会对两者整体比较的结果产生决定性的影响,就好像我们说市场经济优于计划经济时并不依赖于具体的民营企业与国有企业的比较是同样的道理。在方法论上,通过抽样只能获得事物之间相关性的概率判断,而只有机制分析才更有可能接近对事物之间因果性的认识。

改革开放以前中国大陆实行计划经济体制;改革开放以后,中国大陆逐步放弃了计划经济体制,从十四届三中全会提出让市场在资源配置中发挥基础性作用到十八届三中全会提出让市场在资源配置中发挥决定性作用,市场经济体制成为中国道路的基本经济制度,而在全球市场化背景下理解中国大陆经济体制转轨的唯一合乎逻辑的理由就是市场经济优于计划经济

公办教育必须满足基本公共服务均等化的要求,否则就违背了教育公平的原则,这也意味着公办教育无法在满足基本公共服务均等化的同时向社会提供多样化的教育服务。理论上彻底解决这个问题的唯一出路就是全面实施教育凭证制度,实现教育基本公共服务均等化从实物形态向价值形态的转变,通过充分保障公办学校的办学自主权,有效克服公办教育的体制局限,但这种回归更加证明了民办教育优于公办教育的判断。

目前地方政府出台限制民办中小学跨区域招生的政策从反面证实了民办学校在市场竞争中的巨大优势。

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[4]教育部. (2018b). 2017年全国教育事业发展统计公报. 取自http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201807/t20180719_343508.html.

[5]教育部. (2019). 2018年全国教育事业发展统计公报. 取自http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201907/t20190724_392041.html.

[6]教育部, 国家统计局, 财政部. (2018). 关于2017年全国教育经费执行情况统计公告. 取自http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201807/t20180719_343508.html

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[12]中共中央, 国务院. (2019). 中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的若干意见. 取自http://www.gov.cn/zhengce/2019-07/08/content_5407361.htm.

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