各位同行，以及关心西部学前教育的各位人士，大家好！很高兴能够在北京乐平公益基金会提供的平台上，就我们共同关心的问题进行探讨。
突如其来的新冠疫情给各行各业都造成了重大影响，对学前教育行业来讲冲击最大的莫过于民办幼儿园。疫情发生以后，很多园长找我反映他们的问题。因为我平时跟他们接触非常多，我专门对民办幼儿园做了一些调研，也和政府部门，比如发改委、教育厅、财政厅等等部门进行了沟通。很高兴把我在这个期间我看到的问题，政府的一些应对以及我的想法，跟大家分享。分享的题目我定为《疫情下的普惠民办园：困境、应对与思考》，因此谈三个问题，第一，困境。第二，重点集中在政府应对的措施上，因为前面的王园长讲到了幼儿园的自救。第三，谈一下我的看法。
// 纾困解难，聚焦疫情下普惠民办园的“困”和“难
在分析普惠民办园的“困”和“难”之前，首先梳理和了解一下我国幼儿园的投资机制。在我们国家由于幼儿园的举办性质不同，资金来源是不一样的。公立幼儿园的运行依靠公共财政的投入来保障，而民办幼儿园是在没有财政投入的情况下，主要依靠自筹资金，主办园自我发展。简单地说，民办幼儿园主要依靠收取的保教费来维持幼儿园的基本运转。而普惠民办园则是接受了政府的财政补助，按政府限定的收费标准收取保教费，为民众提供“上得起”的幼儿园。也就是说普惠民办园依靠保教费和政府补助经费维持幼儿园的运行。
疫情发生后，无论是民办园还是普惠民办园，面临的第一个问题就是，孩子不能正常入园了，幼儿园就不能正常收取保教费，用于维持幼儿园日常运行的资金中断了。对于普惠性幼儿园来说，因为政府补助资金的发放，要依据本学期在园儿童的人数核定后才能下拨，所以疫情发生以后，没有孩子入园政府的补贴资金也尚未到位。在没有资金来源的情况下，资金压力很大但幼儿园的运行成本却在持续支出，包括教职工的工资社保、房租、物业，以及疫情期间防控物资的储备费用等等。在幼儿园日常的运行中，占据最大比重的是房租和人员支出。民办幼儿园的房租在整个运营成本中占了30%—40%，人员的支出基本在百分之三十几，两者合计要达到70%。所以在没有保教费收取的情况下，普惠性幼儿园就陷入了一个生存危机，甚至有些幼儿园提出了停办的申请，这是普惠民办园面临的现实问题。
在这种情况下很多民办园和普惠性民办园一方面在呼吁政府的扶持，另一方面也在积极展开自救。民办幼儿园自救中最通常的做法是减员降薪。调研中发现，很多民办幼儿园按照低保标准，或者按照幼儿园基础工资给老师，很多教师拿到的是1500元到1600元的工资，甚至没有工资。收入过低，甚至无薪，民办幼儿园的老师也处在一个隐形的失业状态，生活陷入了困境，因此出现了教师离职的现象。师资流失为后续的开园，以及民办幼儿园的质量保证都留下了隐患，这种现象不仅仅在普惠性民办园有，在普通民办幼儿园，以及公办非在编教师中都是普遍存在的。这就是疫情期间普惠民办园面临的第二个问题。
第三个问题，现有的专项资金使用项目受到了限制，导致无法正常拨付使用。正常情况下政府给普惠性幼儿园拨付的专项资金或奖补资金是限制使用范围的。一般来说，从政府得到的补助资金主要是用于改善办园条件，比如说设施的改造更新，图书玩具的购置、环境或者基建，以及教师的培训。但是疫情期间无论是普惠园还是普通的民办园最需要解决的是教师工资和房屋租金。疫情下最需要解决的是这个问题，但以往的文件规定不是针对疫情的，给资金的拨付、使用、监管，都带来了问题，因为来自于政府的补助经费的使用要年审。这使得专项基金已到地方政府，但怎么拨付与使用也是当时要考虑的一个问题。
第四个问题，普惠民办园无法享受疫情期间的相关优惠政策。
疫情发生以后，国务院和各省政府都尽快出台了应对疫情支持中小微企业平稳健康发展的若干措施。但是普惠民办园注册登记的是“民办非企业”，所以就无法享受国家政策中比如阶段性的减免措施、减免税收、缓交住房公积金等优惠政策。当时也有一些园长去到相关主管部门去申请，部门工作人员也很诧异，“别添乱了，这是给小微企业的政策”，这也是当时存在的一个问题。
疫情下，教育部下发了“关于切实做好疫情防控期间民办幼儿园扶持工作的通知”，要求各级政府要为幼儿园纾困解难，要求把幼儿园的纾困解难当做现在一项紧迫的任务，采取有效措施去化解民办幼儿园存在的实际困难。因此，下面我要谈谈如何破局突围，了解一下来自政府的扶持政策和措施。
// 破局突围：来自政府的扶持政策和措施
第一，提前足额拨付财政补助资金。
大多数省，特别是西部省第一项措施是“提前足额拨付财政补助资金”。为什么说是提前呢？根据普惠性民办幼儿园补助资金的拨付要求，符合补助标准的民办普惠园必须开园之后，根据在园孩子的实际人数，教育部门核定后下拨。现在儿童没有入园，怎么办呢？西部省经济能力有限，拿不出更多专项经费补助或者支持民办幼儿园，所以做的最多的一项措施，就是按照2020年1月份，也就是上年度或上个学期实际在园幼儿数一次性拨付了整个学期的费用，提前一次性拨付，下半年或者年底进行核算。这个措施还是比较及时的。
第二，鼓励减免房屋租金。
普惠性民办幼儿园租用的场地和房屋有两种情况，一种是租用了国有企事业和集体资产类的经营性用房，第二类承租了个人用房。在大多数省扶持民办幼儿园的政策中，提出的政策减免是指，如果承租了企事业或者集体资产的经营性用房，可以免收三个月，当然也有地区执行的是一个月，大多数地区按照免收三个月进行的。对承租个人用户的幼儿园，鼓励出租房减免租金。
第三，阶段性减免社保，或者申请缓交社保单位缴费部分。
在疫情期间政府出台扶持政策中，对不同类型的民办幼儿园，比如普惠的、非普惠的，对这些幼儿园都做了规定，主要的内容涉及到免征养老、失业、工伤三项社会单位缴费部分，或者减征时间有三个月、五个月不等。如果是出现严重经营困难的幼儿园，也可以申请缓交。缓交期间也给了一个限定缓交时间，这个时间免收滞纳金。
第四，加大对民办普惠园的金融支持。
受到疫情影响，普惠民办园就会出现贷款到期应该向银行还款，因为没有收入现在还款困难。当地政府和相关银行做出协调，看能不能减免利息或者降息，或者可以缓一个阶段来还。对资金运转困难而又有贷款需要的幼儿园，也希望银行提供低息甚至免息的贷款。
措施确实在一定程度上缓解了普惠民办幼儿园的生存压力。
下面谈一下我的思考与建议。
// 思考与创生：民办普惠园的改革路在何方？
疫情下民办园遭遇的困境并不仅仅是疫情造成的，是不是也可以说正是疫情检验了我们国家学前教育的体制和机制的合理性，也说明了民办普惠园生存的基础、生存环境还是非常脆弱的。到现在为止疫情并没有结束，我国已经进入到一个常态化疫情的防控时期，而且未来还可能面临这样或那样的公共突发事件。如何能够为民办普惠园的可持续、健康发展提供保障呢？在去年我也给省政府做了一个大规模的调研，主要是针对不同类型幼儿园的办园成本、生均成本提出的一些改革建议，结合调研谈一下我的观点。
第一，突破体制障碍，重构学前教育的投资体制，建立公民办幼儿园一体化的投资体制。
我为什么要提出这样的想法呢？我们在调研中发现，民办幼儿园以及普惠性民办幼儿园的发展中，的确存在很多困难。各个省都制定了普惠性民办幼儿园的认定标准，在认定标准中也规定了符合普惠标准的幼儿园将获得政府的补助资金，规定了它的使用范围。但是我在想，能不能换一种思路，能不能在科学核算每所幼儿园的办学成本和生均成本，在这个基础上划定政府应分担的比例。再按照在园幼儿人数、幼儿园的办园质量拨付给幼儿园。所有的幼儿园不再分公办，凡是通过政府评估取得了合格的标准化幼儿园，都可以从政府那里得到生均经费以保障日常运转。也就是把补助经费变成一个稳定的制度性保障经费，使民办幼儿园的投入能够稳定化、制度化，避免它的随意性和低水平，这是第一个想法。
第二，以城市小区配套幼儿园建设为突破口，控制普惠性民办幼儿园的房屋租金，从源头上降低办园成本。
政府主动控制民办幼儿园租用的房价，从源头上降低普惠幼儿园的办园成本是非常必要的。为什么要这样做呢？西部地区的学前教育发展有它的特殊性，基础薄弱、发展不均衡，所以2010年国家在普及学前教育的时候重点放到了农村。因此经过十年的建设，新建的公立幼儿园基本集中在农村，而城市以民办幼儿园为支撑的，并且在西部地区城市的经济发展水平越好的地区，民办幼儿园所占的份额越大。基本上形成了“农村和公办幼儿园为主体，城市以民办幼儿园为主体”的办园格局。
以我所在的兰州市来讲，民办幼儿园的比例高达64%，而主城区民办幼儿园占有率是90%。城区的民办普惠园大多数集中在人口密集的小区，在这些地区高昂的房租成为了普惠性民办幼儿园成本中的最大支出。如果新建小区幼儿园能够严格按照国家要求，“同步规划、同步建设、同步交付使用”，在政府出让土地、划拨土地情况下，无偿建设，及时转交给地方政府，由教育部门来办成公立或者委托办成普惠性民办幼儿园，就能够主动控制小区幼儿园的房租。但是问题最大的是一些旧小区已建成的幼儿园怎么办？我们在城市看到这种现象，一个民办幼儿园办得越好，房租越高。业主在不停涨房价，给幼儿园发展的确带来了很大的困惑。
旧小区已建成的幼儿园，是不是能通过政府的回购补偿等措施，把主办权回到地方政府的手里。地方政府或者教育部门可以通过低价，甚至免房租的形式，委托给民办幼儿园举办成普惠型幼儿园。这样可以从源头上大大降低成本，因为幼儿园房租占到了总成本的30%到40%。如果政府只是仅仅给普惠性民办幼儿园提供补助资金，而补助资金与它的运营成本差距太大了，又一味限制普惠性幼儿园收费，那么收费降低、成本未降，只会导致教育质量的下降。
第三，对当前的政策与实施成效要进行评估和调整，从而更好地发挥政策杠杆作用。
2010年以后，为规范幼儿园的发展，教育部门以及国家相关部门出台了大量的规范幼儿园发展、提高幼儿园教育质量的政策。可以说从2010年到2020年十年间出台的学前教育政策要多于1980年到2010年这30年的政策。很多政策的出台是基于当时学前教育出现的新问题，指向当时幼儿园的发展。随着十年事业的发展，有些文件的内容与新进出台的文件内容，或者与当前幼教的现实问题存在一些差距了。比如刚才讲到民办幼儿园的奖补资金的使用范围，在认定奖补资金文件中明确规定只能用于幼儿园的发展，用于幼儿园改善办园条件，用于幼儿园教师培训。在疫情期间它出台的政策明确说明可以用于这些，也可以用于教师工资或其他，但这两个文件之间就存在着矛盾，在实施文件相关措施时，就会导致落实部门以及幼儿园发生了混乱。
再比如，为民办幼儿园减免房租，这是个好政策，但真正享受到这个政策的有多少幼儿园呢？普惠民办园承租的是国有资产基本在10%以下，90%的民办幼儿园，包括民办普惠幼儿园，租的都是个人的，能够享受到这个政策范围的幼儿园是非常小的。所以我们对政策的落低效益应该做出评估和调整，能够指向问题、解决问题，引导幼儿园事业发展。
第四，给普惠民办幼儿园提个建议，要提高忧患意识和抗风险能力。
特别赞同王园长提到的你是赚钱还是增值，我跟大量民办园园长和普惠民办园园长沟通交流过程中，发现90%以上的园长把幼儿园作为自己的一个事业来追求，不是当做一个赚钱的工具。如果当做一个事业来追求，应该要有一个长远发展目标，要有一个规划和计划，幼儿园要有品质，也要有忧患意识和抗风险能力。“不谋万世者不足以谋一时，不谋全局者不足以谋一隅”。作为幼儿园的举办者，在没有面临突发事件的时候，幼儿园顺利发展时，幼儿园能不能做好风险资金的储备，比如做三个月的。做不到三个月，能不能做一两个月的风险储备。当风险突如其来的时候，马上就面临存在困难，有了风险储备，就能顺利过渡到社会和政府的支持，不至于马上就倒闭。所以我们需要有意识的提高抗风险能力。幼儿园在日常工作中是不是也应该加大文化建设和对幼儿园教师的人文关怀呢？这种人文关怀才能提高教师的凝聚力、归宿感。当风险来临的时候，老师和幼儿园共抗风险，共同发展。如果把老师当做一个雇员，怎么能够指望教师在这个期间与我们共同担当呢？所以幼儿园也需要在自己幼儿园建设中有一个着眼点、着重点。
今天关于民办普惠园的困境，来自于政府的扶持和应对，以及我个人关于普惠民办幼儿园未来的改革，就跟大家分享这些，谢谢各位！很希望在座的各位能够跟我进一步交流。
（郑名 西北师范大学教育学院教授）