摘 要
改革开放 40 年来，我国民办教育历经恢复发展、快速增长、规范调整、分类管理四个阶段，从“国家办学补充”到成为社会主义教育事业的重要组成部分。民办教育改革发展的综合效应不断释放，对提高教育供给水平、深化办学体制改革、促进教育与各领域融合、壮大教育资本总量等有重要价值。促进新时代民办教育健康发展，需要坚持市场机制和政府管理相结合，充分发挥市场机制在民办教育资源配置中的重要作用；坚持依法治教和改革创新相结合，在法律法规框架下推进民办教育改革发展；坚持先行先试和统筹协调相结合，用渐进式改革强化新法新政落地效果。
关键词
民办教育；发展阶段；价值贡献
新中国成立后，政府对私立学校采取“积极维持，逐步改造，重点补助”的方针，随着社会主义改造的完成，私立学校转为公立学校，民办教育传承一度中断。1978年改革开放后，教育事业逐渐恢复发展，民办教育事业重新萌发。
回顾 40年历程，我国民办教育历经恢复发展、快速增长、规范调整、分类管理四个阶段，建成了世界上最大的民办教育体系，全面提高了教育供给服务水平，有效增强了教育发展动能，极大促进了经济社会发展。
2016年以来，民办教育新法新政密集出台，加快改革议程和政策落地成为促进新时代民办教育健康发展的关键环节。
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民办教育发展历程和阶段
（一）恢复发展阶段（1978年-1992年）
十一届三中全会后，随着社会经济各领域的拨乱反正，各行各业对专业人才的迫切需求催生了在职人员、社会人员、备考学生对技术培训、文化补习的热情，但当时的公办学校还不能完全适应现代化建设和广大青年学习科学技术的需要，一些热心教育的社会人士、离退休教师，面向社会开办的技能培训学校、文化补习学校、外语进修学校应运而生，民办教育开始恢复起步。
改革开放初期，民办教育获得了较为宽松的政策环境，法律地位逐渐得到认可。1980年，中共中央、国务院《关于普及小学教育若干问题的决定》提出，在人口众多、经济不发达的大国普及小学教育，不可能完全由国家包下来，必须坚持“两条腿走路”的方针，即以国家办学为主体，同时充分调动社队集体、厂矿企业等各方面办学的积极性，鼓励群众自筹经费办学，“两条腿走路”的方针为我国尽快普及小学教育作出了重要贡献。1982年，我国以《中华人民共和国宪法》的形式肯定了社会力量办学的法律地位，鼓励集体经济组织、企事业单位和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。1985年，《关于教育体制改革的决定》要求各地鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学，鼓励单位、集体和个人捐资助学。政府鼓励社会力量办学的导向更加明确。1987年，原国家教委发布《关于社会力量办学的若干暂行规定》，明确指出社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充，各级政府及教育行政部门应鼓励和支持社会力量举办各种教育事业，这是我国首次以部门规章的形式将民办教育纳入国家教育体系，进一步推动了民办教育的恢复发展。
这一时期，民办教育获得合法地位，成为国家办学的补充和教育事业的组成部分。然而，这一时期的民办学校总体办学层次较低，绝大多数是非学历教育机构，其师资队伍多为兼职教师，有离退休干部、公办学校在职教师和热心教育事业的知识分子，也有社会无业人员和具备一定工作经验、文化知识和业务专长的技术工人。直到1992年，中国改革开放进入新阶段，民办教育在时代潮流中迎来快速发展的新机遇。
（二）快速增长阶段（1993年-2002年）
20世纪80年代末、90年代初期，我国经济体制改革与对外开放在理论和实践上遭遇诸多困扰。1992年的邓小平“南巡讲话”，澄清并解决了社会主义建设中的若干理论和实际问题，特别是关于姓“资”还是姓“社”的论述，推动了改革开放进入新阶段，同时也为教育体制改革指明了方向。这一时期，国务院颁布《社会力量办学条例》，民办教育在“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的方针下，进入快速增长阶段。
政府鼓励多渠道、多形式办学的态度更加明确。1993年的《中国教育改革和发展纲要》要求改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制，对民办教育采取“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的“十六字”方针。随后，1995年的《中华人民共和国教育法》再次明确了“鼓励企事业组织、社会团体、其他社会组织及个人依法举办学校及其他教育机构”的态度。为进一步促进民办教育改革发展，1997年，国务院第一个专门行政法规《社会力量办学条例》明确了社会力量办学原则、机构设立、教学和行政管理、财产和财务管理、机构变更与解散、政府保障与扶持及法律责任等内容，重申社会力量办学是社会主义教育事业的组成部分。1999年，时任国务院总理朱镕基在全国教育工作会议上指出，要积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学，凡符合国家有关法律法规的办学形式，都可以大胆试验，迈出更大的步伐。
这一时期，“十六字”方针的提出和《社会力量办学条例》的颁布大大推动了民办教育的快速发展，国家在鼓励支持民办教育的同时，也逐渐重视对民办教育的依法管理问题，民办教育以空前的规模和速度获得长足发展，民办教育机构的数量、入学人数成倍增长。
（三）规范调整阶段（2003年-2016年）
尽管民办教育发展积累了丰富的实践经验，但由于相关法律法规还不健全，扶持政策还不完善，管理制度体系还不完整，民办教育在快速发展的同时也出现了许多问题，亟需加强顶层设计和统筹规划。这一时期，《民办教育促进法》出台并完成修订，整体上体现了大力支持和依法管理并重的发展思路，民办教育成为社会主义教育事业的重要组成部分。
民办教育步入优化发展环境、规范办学秩序的“快车道”。2003年，我国首部民办教育专门法《民办教育促进法》正式施行，明确了民办教育属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分，为民办教育发展奠定了法律基础。2004年，国务院通过《民办教育促进法实施条例》，共八章五十四条。自此，民办教育在法律法规保障下驶入发展快车道。2010年《教育规划纲要》明确了政府对民办教育“大力支持”和“依法管理”的导向，要求加强政府对民办教育的统筹、规划和管理责任，积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理，同时提出要修订《民办教育促进法》。“分类管理”的正式提出，为我国民办教育发展提供了未来改革思路。为落实《教育规划纲要》部署，从法律层面破解民办教育发展面临的法人属性、产权归属、扶持政策、平等地位等方面的突出矛盾和关键问题，2012年教育部启动了《民办教育促进法》的修订工作，历经3次审议，于2016年11月7日由第十二届全国人大常委会第二十四次会议审议通过。本次修法的最大亮点是确立了分类管理的法律依据，明确实行非营利性和营利性民办学校分类管理，允许举办实施学前教育、高中阶段教育、高等教育以及非学历教育的营利性民办学校。
这一时期，民办教育逐渐完善政策法规框架，基本构建了有关法律法规和制度体系。在大力支持和依法管理的基本思路下，民办教育取得了历史性发展成就，成为社会主义教育事业的重要增长点和促进教育改革的重要力量。
（四）分类管理阶段（2017年-今）
为推进民办学校分类管理及新法新政，国务院及相关部门颁布了分类管理配套法规政策，标志着我国民办教育全面进入分类管理新时期。这一时期，完善分类管理配套政策、对应修订《实施条例》成为发展重点，强化支持政策、加强规范管理是发展主线。2017年，国务院公布《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，要求加强党对民办学校的领导、创新体制机制、完善扶持制度、加快现代学校制度建设、提高教育教学质量、提高管理服务水平。《若干意见》为民办学校分类管理政策落地提供了行动方案，各省级政府纷纷制定对接政策体系，推进本地民办教育改革发展。为将民办教育新法新政中的部分内容、原则、规定体现为新《民办教育促进法实施条例》中的法规、法条，教育部启动了《实施条例》的修订工作。2018年8月，司法部公布《民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》，征求社会各界意见。新《实施条例》以强化支持政策、加强规范管理为主线，重点对民办学校党建、支持措施、学校设立与审批制度、办学行为和内部治理、办学自主权、集团化办学行为、教育培训机构、举办者合法权益、教师权益保障、监督管理机制等10个方面进行修改。
至此，我国民办教育的重要领域和关键环节改革取得突破性进展，分类管理改革全面发力、多点布局、纵深推进，改革的系统性、整体性、协同性不断增强，改革广度和深度也不断拓展，正在进入一个新时期。
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民办教育发展价值和贡献
（一）推进供给侧结构改革，提高教育供给水平
民办教育开创了“大国办大教育”的实践探索，增加了全社会的教育资源供给，满足了人民群众多层次、个性化的教育需求。改革开放初期，“穷国办大教育”的现状使得诸多弱势群体丧失了“有学上”的机会，民办教育在相当程度上缓解了政府教育经费不足导致的学位紧张状况，增加了人民群众接受教育的机会。但随着经济社会发展水平的提高以及经济产业更新换代速度的加快，人民群众对教育的诉求逐渐从“有学上”向“上好学”转变。与公办学校相比，民办学校具有入学条件、特色类型、服务对象多样化的特点，可以很好地满足不同群体的多样化、个性化教育需求，使得教育事业的改革发展成果惠及到最广大的人民群众。目前，在一些发达地区的学前教育、基础教育、国际教育及校外教育培训领域中，出现了一批优质特色的民办教育机构，形成了社会信赖的品牌效应。近年来，我国已建成了世界上最大规模的教育体系，同样也是世界上最大规模的民办教育体系。2018年，全国共有各级各类民办学校18.35万所，在校生达5378.21万人，分别占全国比重的1/3和1/5。
（二）深化办学体制改革，增强教育发展新动能
民办教育是我国教育事业发展的重要增长点，也是促进教育体制改革的重要推动力量。40年来，民办教育成为社会主义教育事业的重要组成部分，逐步建立了“政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力”的办学体制，形成了以政府办学为主体、全社会积极参与、公民办教育共同发展的教育体系。
民办教育促进了教育体制机制改革。从办学性质看，民办教育跳出了教育是“姓资”还是“姓社”的传统观念，研究者和办学者一致认为，无论公办、民办，无论营利与否，民办教育的公益属性不容质疑。从办学主体看，民办教育打破了政府包揽办学的局面，创新了独立举办、共同举办的办学形式，既有社会团体、民主党派参与办学，也有私营个体、企事业单位办学。从资金筹措来源看，民办教育改变了国家财政性教育经费投入的单一模式，建立了教育成本分担机制，既有出资捐资举办、民办公助、公有民办的模式，也有靠学费滚动发展、参股合作、教育储蓄金、中外合作办学等模式。从办学层次看，民办教育从无到有，从学前教育到高等教育、从业余进修培训到全日制教育，有些民办高校还承担了专业硕士研究生培养工作，逐步成为我国教育事业的重要组成部分。
民办教育推进了政府教育管理体制改革。从管理职责看，40年来，政府对民办教育的态度从默许到支持和规范，逐渐将发展民办教育纳入经济社会发展和教育事业整体规划。从管理政策看，政府在民办教育领域建立了以《民办教育促进法》及其《实施条例》为主体，以国务院法规政策和相关部委规章制度为辅助的“组合式”法律法规制度体系，在为民办教育改革发展营造良好氛围的同时，也建立了依法治理民办教育的主体框架。从管理方式看，民办教育促使政府不断简政放权， 逐渐实现了民办学校的收费、招生、课程专业设置等办学自主权，政府服务意识不断强化，建立了以规范民办学校办学行为为主要内容的监督管理体系。
（三）推动教育与各领域融合，促进经济社会发展
40年来，民办教育培养了几千万不同层次的各类型人才，为我国经济社会发展做出重要贡献。民办教育的快速发展，一方面减缓了学生升学压力，满足了广大学生和家长对教育的需求，另一方面也扩大了教育消费，对拉动内需、促进经济持续增长、减缓就业压力也有重要作用。如1999年，我国实施了以“拉动内需、刺激消费、促进经济增长、缓解就业压力”为目标的高校扩招计划，一些社会组织或个人利用非国家财政性经费，与公办高校合作举办“独立学院”，快速提高了受高等教育人群的比例，体现了教育消费对拉动社会经济增长的作用。
目前，我国教育事业总体发展水平已挺进世界中上行列。教育普及程度大幅提高，义务教育普及率超过高收入国家平均水平，高中阶段教育和高等教育毛入学率均超过中高收入国家平均水平。其中，民办教育承担了全国1/5的学生培养任务，因此这些成绩的取得离不开民办教育的贡献。
民办教育服务经济社会发展的能力不断增强。当前，民办学校正在努力转型发展、助力区域经济发展。一些民办学校以促进当地经济社会发展服务为宗旨，加强面向地方高新技术产业和新兴第三产业的专业学科建设，每年为各行各业输送成千上万的技术技能人才。在深化校企合作、产教融合等方面，民办学校尤其是民办高校具有反应快、成效显著的特点，支持引导企业深度参与学校教育教学改革，以产业需求及技术发展为导向，促进企业需求融入人才培养环节，为“引企入教”和产教融合提供了丰富实践经验。在优化人才培养层次、类型结构方面，民办高校正在积极探索培养具有扎实理论基础、适应特定行业或职业需求的应用型高层次人才。
（四）激发各类主体积极性，壮大教育资本总量
近年来，政府鼓励和引导民间资金进入教育领域，对促进民办教育健康发展具有重要意义。民办教育为国家教育事业节约了数以万亿的财政资金。办好公平优质教育，完全依赖政府投入是不可能的。改革开放初期，财政经费不足是长期困扰我国教育事业发展的突出问题，民办学校利用非国家财政性经费举办，如学费收入、举办者投入、社会捐赠等，利用民间资金和市场机制开发并高效配置各层次的教育资源，在较大程度上缓解了我国教育财政不足的局面，增加了公众的教育机会，缓解了“没学上”的矛盾。
表1 2000-2016年民办学校办学经费（亿元）情况
注释：根据国家统计局网站公布数据整理。2007年国家对部分教育经费统计指标进行修订。“民办学校办学经费”1992-2006年指社会团体和公民个人办学总经费，2007年以后指民办学校中举办者投入。
从教育领域固定资产投资规模看，民间固定资产投资规模及占比不断增加。仅2012年至2017年，我国教育领域的民间固定资产投资就从1117亿元增加到2759亿元，年均增长约12%，累计投资达11788亿元。以2017年为例，全国固定资产投资中，教育领域首次突破万亿元大关，达到11084亿元，其中民间固定资产投资教育为2759亿元，占全国固定资产投资教育领域总额的1/4。
从民办学校办学经费看，举办者投入等民间资金不断增长。2000年至2017年，民办学校办学经费不断增加，累计投入3200多亿元。2017年9月1日，新施行的《民办教育促进法》通过非营利性和营利性民办学校分类管理的办法对民间投资进行实质性开放，民间资金进入的民办教育的渠道正在不断变宽。
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民办教育发展的一些思考
（一）坚持市场机制和政府管理相结合
实现教育现代化，既离不开政府在教育服务供给中的主导地位，也离不开社会力量的积极参与。
一是充分发挥市场机制在民办教育资源配置中的重要作用，利用社会力量做大办好教育事业。鼓励新增教育服务和产品由社会力量提供，鼓励社会力量参与境外办学，扩大教育对外开放，分领域逐步减少、放宽、放开对外资的限制。对于非营利性学校应由政府发挥宏观调整作用，保障教育供给的公平公正，对于营利性民办学校等适宜由市场配置的教育资源，要让市场机制有效发挥作用，提高教育配置效率和效益。
二是深入推进教育领域简政放权，最大限度减少政府对民办教育资源的直接配置，最大限度减少政府对民办教育微观事务的管理，最大限度减少政府对民办教育具体活动的直接干预。用减权限权激发民办学校办学活力，增强民办教育发展内生动力，通过实现产权有效激励、要素自由流动、学费反应灵活、竞争公平有序、学校优胜劣汰，让各类办学主体有更强活力和更大空间去发展教育，推动民办教育资源配置依据教育规律、行业规则、市场价格、公平竞争实现效益最大化和效率最优化。
三是转变政府职能和服务理念，创新民办教育工作领域的服务方式。树立有限、责任、法治、服务政府的观念，减少事前审批，加强事中事后监管，由过去以审批为主向以监管和服务为主转变，提高政府管理服务水平。深入推进“互联网+政务服务”，建立民办教育管理信息系统，提高服务效率。
（二）坚持依法治教和改革创新相结合
一是以更大力度推进民办教育领域的改革开放。进一步放宽教育行业准入条件，取消对民间资金进入教育单独设置的附加条件和歧视性条款，改善教育发展的政策环境，保障社会力量的合法权益，积极引导社会力量对教育未来发展前景的积极预期。通过扩大教育投融资渠道、推进教育领域减税降费、落实财政扶持政策等方式，积极鼓励和引导民间资金进入教育领域。
二是坚持在法律法规框架下推进民办教育改革发展。以新《民办教育促进法》为上位法，吸收已有政策文件精神和要求，加快推进修订《民办教育促进法实施条例》的进程，为民办教育改革发展提供操作性法规。加快构建配套制度体系，加强民办教育领域依法治教、依法行政、依法治校的督导检查，重视法规政策跟踪与实施情况评估。
三是推进民办教育治理体系和治理能力现代化。进一步明确并强化政府履职尽责，统筹考虑当地社会经济发展和教育发展情况，将民办教育发展纳入教育整体规划；将发展与管理民办教育作为政府重要职责，将鼓励支持社会力量兴办教育作为考核各级政府改进公共服务方式的重要内容。同时，加强中央和各级教育行政部门中民办教育管理机构的改革。
（三）坚持先行先试和统筹协调相结合
我国改革发展的典型特征是采取先行先试、总结推广的方式，这种由点而面、先易后难的改革推进方式，既控制了风险，又通过有效的推广机制使成功经验迅速普及，成为渐进式改革战略的重要经验，也是新时期推进改革开放、探索新的发展模式和体制模式的重要途径。同样，我国民办教育改革思路也不例外，需要尽可能寻找部门之间的最大“公约数”，增强民办教育“获得感”。
一是选取有条件的地区积极推进民办学校分类管理改革，及时总结试点经验和问题，为全国范围内的改革发展提供样本。坚持以中国特色为基调，清晰认识当地民办教育的特征和发展阶段，既 要与时俱进地拓宽民办教育发展的道路，又要不断丰富民办教育理论内涵，提出符合国情教情的理论设计和解决方案。以分类登记、分类支持、分类监管为重点突破领域，注重加强民办教育制度建设、标准制定、政策实施等领域的统筹协调，推动整体配套政策完善。
二是注重部门之间的协同配合，将改革的主体由教育部门的一元推动向强化部门协调转变。在国家民办教育联席会议制度基础上，统筹教育、编制、发改、民政、财政、人社、国土、住建、税务、市场监管等部门，共同破解民办教育发展中的重点难点问题。坚持顶层设计与基层创新相结合，积极健全扶持和监管机制，推动民办教育改革发展平稳有序推进。
三是强化法规政策落地效果，让改革红利尽早惠及民办教育。细化完善配套政策体系，积极推进差异化扶持政策落地，尊重举办者合理诉求，加强民办学校教师队伍建设，清晰传递政府强化支持民办教育健康发展的政策信号，鼓励、引导和保障民办教育成为特色、优质教育服务和产品的主要提供方，引导民办学校实现依法办学、自主管理、提高质量、办出特色。
参考文献
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作者：景安磊，北京师范大学教育学部、中国教育政策研究院博士、助理研究员；周海涛，北京师范大学教育学部教授、中国教育与社会发展研究院“民办教育团队”专家。
本文转自2020年第2期《宁 波 大 学 学 报（教 育 科 学 版）》，配图来自网络。