民办学校的举办者一般为自然人或者有限责任公司。单纯从举办者的权利内涵来说，法人型的举办者和自然人型的举办者并不存在差别。但是由于民办学校举办者变更属于行政许可，其变更需要教育行政主管部门进行实质审查，一般期限长，程序繁琐。直接在举办者层面实现对民办学校举办者的变更，存在一定程度的不确定性，时间成本高。而且，《民办教育促进法》对自然人举办者规定了任职条件，导致部分自然人无法直接担任举办者。
为了解决以上问题，有民办教育投资意向的投资人或者教育家（其真实投资意图可以参照下图方案二），一般的做法是，拟设立民办学校的投资人按照各自的出资比例，作为股东设立有限责任公司，有限责任公司发起设立民办学校，并登记成为民办学校的举办者（方案一）。
本文将结合民办学校办学实践，简要分析民办学校举办者采用方案一的主要优势。
//一、变更层面的法律风险//
（一）民办学校举办者变更程序繁琐
根据《民办教育促进法》第五十四条的规定，民办学校举办者变更，存在四个步骤：
· 一是原民办学校举办者提出；
· 二是完成财务清算；
· 三是学校董事会同意；
· 四是教育主管部门核准。
举办者提出需要由拟变更的举办者提出，一般是拟对外转让举办者身份的举办者提出，并且签署举办者变更协议，按照约定支付转让价款，这一点难度不大。民办学校举办者变更必须进行财务清算，即需要聘请专门的审计机构对民办学校进行全面的财务清算，需要一定的时间成本，并且需要支付审计或者清算费用。民办学校进行举办者变更，必须取得学校董事会同意。实践中，经常出现学校董事会的意见与举办者意见不一致；或者因出现特殊情况，董事会无法召开，难以形成董事会议。
采用方案一，举办者（投资人）变更，则可以通过举办者（D公司）股权变更的方式实现，程序简单，规则明确，可操作性强。
（二）自然人担任民办学校举办者有政治权利和民事行为能力的要求
《民办教育促进法》第十条第二款规定，举办民办学校的个人，应当具有政治权利和完全民事行为能力。换言之，被剥夺政治权力的人、无民事行为能力人和限制民事行为能力人不能担任民办学校的举办者。与之对应，《公司法》及其相关配套规则并未限制被剥夺政治权力的人、无民事行为能力人和限制行为能力人担任公司股东。
采用方案一，前述三类主体可以作为举办者（D公司）的股东，从而间接实现对于民办学校的投资。
（三）举办者变更需要行政机关核准，能否通过存在不确定性
民办学校举办者变更，需要教育行政主管部门行政许可审核通过。既然是行政许可，即存在着能否通过的问题。举办者变更的时间节点是行政机关审核通过，对外作出许可决定之日。与之相对应，公司股权转让，工商登记只是备案，仅仅具有对抗善意第三人的效果，其生效的时间节点为股东会决议作出之日。
举办者变更的程序以及因程序问题所产生的时间和经济成本，后续可能会导致民办学校在转让，收并购，参与融资，以及上市整改等方面产生不利影响。因此，拟投资学校或者参与办学的自然人对于采用何种形式或者架构参与进来，需要慎重选择。
//二、融资层面的法律风险//
（一）对增信的影响
民办学校对于举办者或者投资人来说，一般属于重资产，存在大量的土地使用权、建筑物及教学设施。单纯从资产的角度来说，民办学校的资产价值一般比较高。但是由于《民办教育促进法》、《物权法》、《担保法》等法律法规的特殊规定，民办教育设施不能用于抵押，民办学校不具有担保人资格，民办学校举办者权无法进行质押，以民办学校收费权转让的方式进行担保可能因违反法律、行政法规的强制性规定而无效。导致实践中，民办学校虽然有资产，但是无法直接用来增信；民办学校举办者虽然有权利，但是无法进行质押融资。
如果采用方案一，可以一定程度解决民办学校或者民办学校权益无法作为融资增信措施的问题。股东可以将其持有举办者（D公司）的股权向债权人质押，可以做股权收益权转让融资，可以做股权让与担保融资。方案一可以有效的解决民办学校及其教育设施等普遍存在的无法担保的问题，而且由于股权直接对应的底层资产为民办学校，其商业价值容易受到债权人的认可。
（二）对引进投资者人或者上市整改的影响
民办学校或者民办教育集团如果准备引进专业投资者，其必然面临释放部分举办者权（股权）。而举办者权往往作为一个整体，无法直接进行快捷拆分（本质上仍然属于变更难的问题）。
但是，如果采用方案一，则可以通过举办者（D公司）股东层面的股权（股东A、B、C）快速的按照谈定的估值进行股权调整。不论增值还是老股转让，按照公司法的一般规则操作即可。实践中，多数的民办学校融资都是按照这一方式来操作的。
由于单个学校的体量一般较小，为了符合上市的要求，一般需要多个学校整合打包在一起上市。将不同的学校整合在一起，如果统一做举办者变更，耗时长，存在不确定性。特别是在资本市场瞬息万变，国家教育新政策频频出台的当下，举办者变更的时间成本和不确定性不仅仅属于法律风险，更是重大的商业风险。
因此，民办学校有融资或者上市需求，按照方案一调整架构势在必行。
//三、继承层面的法律风险//
民办学校举办者以及基于举办者身份取得的举办者权益是否能够继承，在民办学校办学实践中是存在一定争议的。最高人民法院在（2014）民申字第1666号案件中认为：被继承人可以请求继承举办者生前投资的可以取得合理回报的民办学校所形成的财产权益，但不可以提出对民办学校的实物资产进行分割，法律并未规定举办者对所办民办学校享有的财产权益禁止继承；举办者是身份权，确认或否定（变更）民办学校举办者身份（资格）需要由审批机关依据民办教育促进法的相关规定进行审查后作出是否同意的决定，该审批行为属于行政许可内容，不能通过民事诉讼程序进而作出民事判决予以变更。
按照最高院的裁判思路，可以取得合理回报的民办学校的举办者权中的财产权益是可以继承的。但是，从《民办教育促进法》的规定来看，民办学校中最关键的举办者权利（委派董事、参与办学、知情权）往往是不与财产直接相关的。而且，最高院判例，只说清楚了可以取得合理回报的学校，对于不可以取得合理回报的民办学校、非营利性民办学校是否可以继承依然是一个疑问，而实践中多数观点倾向于不能继承。
民办学校的举办者权益就算可以从实体法上进行裁判，实操层面来说，如何分割属于被继承人财产的举办者权中的财产权益依然是一个难题。这又回到了变更程序和变更时间的问题了，而且并非每一个继承人都有资格担任民办学校举办者。
采用方案一，通过架构设计，事实上将举办者权转化为股权，而股权作为当代社会非常普遍的一种资产形态，在继承问题上，规则完善，案例众多，程序简单，核查便捷。对于民办学校举办者权可能存在的因学校性质无法继承、因属于身份权无法继承、不具有民办学校举办者任职资格无法继承等问题，方案一都可以有效解决。
//四、救济层面的法律风险//
（一）救济途径的问题
《最高人民法院公报》2016年第9辑刊登的李稳博与上海虹口区艺术合子美术进修学校合同纠纷一案的裁判要旨认为：对于根据《民办教育促进法》等法律法规的规定，经教育部门许可并通过民政部门登记设立的民办学校，当事人以其系民办学校的实际出资人为由诉请变更举办人身份的，属于行政许可范围，不属于民事诉讼受案范围。简单言之，因民办学校举办者变更或者转让发生的争议，不能通过民事诉讼的方式进行救济。
（二）救济规则的问题
我国关于民办学校的法律规则及政策并不完善。民办学校的法人属性、治理结构、是否取得回报、举办者权益、税收优惠等相关问题一直存在争议。即使很多问题在《民办教育促进法》层面不存在疑问，但是在落地的配套规则及实施细则层面，也争议重大，而且各地做法不一。
具体到举办者以及举办者基于其身份和《民办教育促进法》规定而取得权益层面。
· 首先，举办者享有的实体权益相关规则并不明确，例如是否可以取得回报，是否享有知情权，是否可以主动替换自身委派的董事等。
· 其次，各地举办者相关的规则不一，例如部分地区要求民办学校的举办者必须为自然人，某一些地区要求举办者派出的董事和校长必须拥有本地户籍。
· 再次，举办者权益保护的程序规则并不完善，民办学校无举办者大会这一机构，董事会身兼股东会和董事会职权，《民办教育促进法》规定的是举办者有权委派首届董事，并未规定有权替换并且派出新的董事。
· 最后，裁判规则并不完善，民办学校法人主体特殊，举办者权益的内涵特殊，与民办教育相关的司法案例少，相关的司法解释基本没有，导致实践中民办学校举办者权益相关的裁判规则一般只能参照公司法及相关规则。
如果采用方案一，将相关的举办者权益通过架构设计转化为股权，前文陈述的救济途径和救济规则的实践难题基本可以得到有效解决。
//结 语//
民办学校举办者登记为自然人还是公司，单纯从办学角度来说，不存在差异。但是由于民办学校举办者登记为自然人在继承、转让、变更、融资等问题上存在程序或者实体上的障碍或者不便。因此笔者建议，拟参与办学的投资人或者教育家，最好可以先设立有限责任公司，以设立的有限责任公司作为举办者筹设或者受让民办学校。
作者 | 肖燕，系广东卓建律师事务所律师，业务领域：教育、税务、仲裁、商务合规、投融资
文源 | Edu法律工坊