对非营利性和营利性民办学校进行分类管理，是我国民办教育改革的重要突破口，是一项复杂的、多方位的综合体制改革。要使这项政策顺利落地实施，应当对将要面临的现实困境和不利风险进行预判，在充分考量地方民办教育发展实际的基础上，努力平衡各方利益诉求，走出适合本地的新时代民办教育分类发展的路径。
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一、阻力：社会观念的滞后
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观念通常是把思想和社会行动联系起来的结纽，发挥引导和协调社会行动的功能，使社会行动能够实现意识形态所规定的目标。一项创新制度的实施首先会受到当地社会观念的影响，只有当民办教育得到全社会的认可，民办教育分类管理政策的价值才有可能实现。
在多方因素的影响下，广大民众未能正确理解民办教育的本质和内涵，主要表现为三类：
一是“企业论”，将民办学校等同于民营企业。这种观念认为民办学校本应在营利与公益两个维度协调发展，但在实践中，民办学校明显偏重于营利，跟民营企业未有本质区别。甚至一些教育主管部门也认为，民办学校不应该享受财政扶持的优惠政策，将民办学校边缘化，这是全社会对民办教育的主流认识。
二是 “教育纯粹论”，在许多人的观念里，认为教育应当具有完全的公益属性，即使是分类管理，也只能允许非营利性学校的出现。在计划经济体制下，人们对国家包办教育习以为常，而且认为免费教育是国家给人民应当享有的福利，当法律允许民办学校出现以后，认为营利性民办学校破坏了教育的纯粹性，其本质并不是全心全意办教育，因此对之持排斥心理，顽固地保持着教育公益性的洁癖。
三是 “无用论”， 由于部分民办学校的办学质量和办学层次不及公办学校，且民办学校在管理方面等存在瑕疵，出现社会声誉受损等情况。这使得大众将其作为公办学校的补充，认为其存在与否对教育事业的影响不大。这些观点否定民办教育对我国教育发展做出的积极贡献，成为民办教育分类管理的深层次阻力。
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二、尴尬：无人选择营利性
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2002年的《民办教育促进法》设计的合理回报制度，试图解决教育的公益属性与民办教育逐利行为之间的矛盾，提出民办学校出资人可以在满足一定前提条件下取得办学结余的一部分。这项制度试图给予允许民办学校营利性的合法地位，并在随后的《民办教育促进法实施条例》中将民办学校分为要求取得合理回报和不要求取得合理回报两类，首次尝试对民办学校进行分类。
合理回报制度作为优惠政策和奖励措施，在当时一定程度上缓解了民办教育由于营利而产生的合法性危机，鼓励社会对民办学校的资金投入，对民办教育发展起到促进作用。但是随着这项制度的深入实施和民办教育的持续发展，暴露出诸多问题。由于合理回报制度并未理顺民办学校的产权、控制权等问题，并在执行过程中缺乏有效的监督手段与约束效力，对民办教育的国家公共财政资助和优惠政策也未真正落实，导致民办学校的举办者获得营利的法理依据后， 选择不要求合理回报，掩盖其在公益性外壳下营利的 事实。
继修订后的《教育法》删除 “任何组织和个人不得以营利为目的举办学校” 的规定后，新《民促法》进一步明确将民办学校分为营利性与非营利性两类属性，拟通过分类管理制度来改变民办学校在非营利制度框架下进行营利的事实这一问题，即由举办者自主选择营利与非营利，对其进行区别管理、规范发展。
如果地方政府在制定及执行分类管理政策的过程中，未建立完善准入和退出机制、差异化扶持制度和监督管理机制等制度，就容易导致部分民办学校依赖其长期以来的营利路径，仍然以非营利性的名义继续营利从而选择非营利属性。在浙江省温州实验区的民办学校分类管理试点中，前后两批试点学校共400多所，其中约100所选择营利性民办学校，但绝大多数为培训机构，学前和中小学只有20所。如果分类管理的最终结果是所有民办学校都选择成为非营利性民办学校，而其实际依然存在经济利益诉求，那么在这种情况下，地方层面的分类管理就很有可能沦为一纸空谈。
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三、风险：存量产权无法理顺
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《牛津法律大辞典》关于产权的表述是：“产权是存在于任何客体之中或之上的完全权利， 它包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财产有关的权利。”潘懋元先生将产权概念引入学校，提出 “学校产权” 的概念， 细致划分学校产权的界定范围。通常可以将民办学校的产权理解为民办学校的财产所有权、占有权、支配 权、使用权、经营权、收益权、交易权、处分权等一系列物、责、权、利等关系的总和。在国外，由于拥有完善并明确的产权制度体系，私立学校很少发生产权方面的纠纷。
由于我国民办教育发展的特殊历史轨迹，有很多举办者认为学校是自己的私有财产，对学校资产和个人财产公私不分，导致学校和举办者之间的财产界限不明晰。民办学校的产权问题主要聚焦在民办学校举办者的财产认定方面，即举办者投入的资产和增值部分的归属；办学积累和资产的分配；学校终止后资产清算和利益分配等问题。
理论上通过 分类管理可以理顺这些民办学校产权问题。但是如果硬性地按照法律执行，对于重资产的民办学校打击是非常大的，在实践中很有可能出现三种应对方式：
一是主动终止办学，举办者以退出的方式保全资产，却遗留下大量的师生员工安置问题；
二是举办者选择非营利性学校，但是在分类管理实施的最后期限前，变现或者转移学校资产，使非营利性学校成为空壳；
三是选择成为营利性学校，但事实上在产权处置相关规定明晰之前，很少会有学校选择营利性。
无论民办学校以哪一种方式来保全产权，都为今后民办教育的发展埋下风险源。根据博弈理论，如果要避免这些风险的出现，政府就必须付出高昂的监管成本，但这又会成为政府管理部门在分类管理中新的难题。
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四、混乱：法人治理结构不完善
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法人治理结构是现代企业制度中至关重要的组织架构。从法学角度讲，公司治理结构就是为维护股东、公司债权人以及社会公共利益，保证公司正常有效的运营，由法律和公司章程规定的有关公司组织机构之间权利分配与制衡的制度体系。可见法人治理结构不仅是公司制度的核心，而且对公司和整个社会的经济健康都有重要的作用。
中国特色现代学校制度建设将法人治理结构引入民办教育领域，民办学校法人治理机构可以理解为民办学校作为独立的法人实体，在举办者 （出资人）、决策者、管理者和教职工等利益相关者之间建立的有关学校运营与权力配置的一种机制或组织结构。新《民促法》第二十条规定，民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制。显然，建立健全民办学校法人治理结构既是法理的要求，也是法律的明确规定。
在我国，存在不同投资性质的民办学校，有全额投资的、自我积累滚动发展的、财团投资、中外合作办学等，加上法律缺乏对民办学校法人治理结 构的详细规定，造成我国民办学校的治理结构存在 不同程度的混乱。
主要体现在四个方面：
一是由于学校举办者或出资人对学校法人财产权认识不足，将其对出资的所有权等同于学校的经营权，在其控制下建构学校的治理结构，容易出现家族化倾向；
二是由于学校的控制权高度集中在举办者或出资者 手中，导致校长、教师等利益相关者对学校的事务 参与度不高，使民办学校缺少共同治理的基础；
三是有部分民办学校未按照要求设立监事会，即使成立了也未明确其权责，沦为学校治理机构中的空壳 机构；
四是教育主管部门、登记机关和社会监督力量薄弱，都对民办学校治理结构缺乏有效的监管。
上述四个方面的问题并不是孤立的，而是环环相扣构成制约民办教育分类管理的现实困境。分类管理要想达到预期的目的，应当制定相应的策略，有针对性地将难题逐个破解，有效推动民办教育改革发展。
（陈放，系广东省教育研究院民办教育研究室助理研究员）
文源 | 民办教育职业校长人才库