近年来，我国学前教育取得了明显发展，但仍然是教育体系中最薄弱的短板，发展不充分不平衡因而“入园难”“入园贵”问题在城乡仍然突出。据统计，2017年我国学前三年毛入园率达79.6%，发展的同时意味着仍有超过1/5的儿童不能接受学前教育。特别是在广大的中西部地区、老少边穷地区，发展的不充分不平衡问题仍明显存在。据调研，在一些中西部、农村地区，学前三年毛入园率在50%以下，有的贫困县仅30%~40%；还有一些乡镇尚未能实现拥有一所中心幼儿园。另外，一些幼儿园因缺乏经费运转困难；一些已建园因缺乏师资开不了门；或者一些园因缺乏专业合格的教师，小学化现象较为普遍，或教育质量不高。存在上述问题的直接原因是对学前教育性质、定位缺乏真正认识，一些政府部门对发展学前教育的主导责任不明确、或者落实不到位；深层次原因是，学前教育管理体制、投入体制、办园体制、教师政策制度等短板依然突出，适应于我国新形势下新要求的体制机制尚未有效建立。而最上位、根本的原因则在于，我国尚未有国家层面、专门的《学前教育法》，没有对上述学前教育改革发展中的深层次、关键性问题，做出明确的法律规定。
因此，亟须加快学前教育立法，推进立法进程，适应新形势发展需要，着力补上学前教育这块“短板”，保障事业健康、可持续发展。基于深入调研与思考，对我国学前教育立法宗旨、理念与重点，提出如下建议：
立法宗旨：
我国学前教育立法宗旨的确定，应从学前教育的属性定位出发，不仅立足当前，且要着眼未来；还应充分考虑满足人民群众对普及普惠且有质量教育的需求，更要积极适应国家当前与未来经济社会健康和谐发展的需要。因此，建议我国学前教育立法需坚持“五立足”，即立足更好贯彻落实十九大“幼有所育”“不断取得新进展”的重大决策部署，立足有效促进亿万儿童身心全面健康成长、未来国民素质整体提升，立足有效满足广大人民群众日益迫切的美好期待，立足有力保障国家经济社会和谐稳定发展需求，立足保障与促进学前教育事业健康、可持续发展，真正构建起“广覆盖、保基本、有质量”的学前教育基本公共服务体系。
立法理念：
公益与普惠。明确学前教育的根本属性是公益性，牢牢坚持公益、普惠的立法方向与基本原则，将学前教育事业纳入基本公共教育服务体系和重要的社会公益事业。
政府主导。充分发挥中央和地方各级政府在发展学前教育事业中的主导作用。需要强调的是，政府主导不等于主办，更不等于投入或“全包”，明确政府责任包括制定发展规划、完善管理体制、投入体制、办园体制和教师政策，公平资源配置等。
改革与创新。牢固树立新发展理念，坚持问题导向与目标导向，改革与健全学前教育管理体制、投入体制、办园体制与教师政策制度等，破解制约事业发展的体制机制障碍，着力构建与新时代新形势相适应的管用有效、积极有活力的体制机制与政策制度。
公平与均衡。坚持保基本、补短板、促公平、提质量的原则，重点向中西部、老少边穷和农村地区倾斜，并优先保障城乡困难家庭儿童、孤残儿童、留守和流动儿童等弱势群体接受学前教育。
立法重点：
明确学前教育性质、定位。明确学前教育是我国国民教育体系和社会公益事业的重要组成部分，不仅是基础教育的重要组成与基础，直接影响亿万儿童身心全面健康发展、国民素质整体提升，而且是直接关涉满足人民群众对美好生活向往的民生，因而关涉国家经济发展、社会和谐稳定和未来发展的国家大计。
明确政府的主导责任与相关部门职责及分工协调机制。明确并强化中央和地方各级政府在发展学前教育事业、建立公共学前教育服务体系中的主导责任。明确政府的主导责任是多方面的，主要有制定发展规划与目标，健全完善管理、投入、办园等体制机制，制定政策，加强教师队伍建设等。明确规定教育、财政、发改、人社、编制、自然资源、住建等部门职责，并建立教育部门主管、各有关部门协调合作的工作机制。
明确学前教育管理体制与机构。明确建立“省市统筹以县为主”的学前教育管理体制，规定中央、省、地市和县等在发展学前教育事业中应承担的主要职责。明确加强省市级政府对本行政区域内学前教育的统筹领导责任；县级政府对县域内学前教育的管理指导的主体责任。并明确规定，中央、省、地市政府应设立专门的行政管理机构，县级应有专门机构或专职干部。
明确建立健全学前教育财政投入体制和运行保障机制。明确规定在中央和地方各级财政性教育预算中，应单项列支学前教育财政投入，并逐步加大投入比例；明确构建优先发展公益性和普惠性幼儿园的公共财政投入结构，建立面向公办园、公办性质园和普惠性民办园的生均公用经费标准和生均财政拨款标准，着力加大对各类普惠性幼儿园的投入力度。着重加大对教师队伍建设的投入。确定城乡学前教育发展不同的投入体制。
确立以公办园、公办性质园和普惠性民办园为主体并多元共同发展的办园体制。明确建立灵活、多元、开放、有活力的办园体制，有效扩大与盘活各类性质普惠性幼儿园。大力发展公办园；并参照公办园财政投入和教师政策，着力加大对各类公办性质园的支持力度；积极引导、支持与促进普惠性民办园的发展。明确城乡实行不同的办园体制：农村和贫困地区，以政府投入的公办园为主，每个乡镇应至少办好一所中心园；城市、县城地区，在加大政府投入的同时，广泛发动和支持社会力量投入办园。
明确学前教师的身份地位，待遇、专业发展等基本权益与保障。明确学前教师的身份与地位，同中小学教师一样承担着国家公共教育职能，是基础教育教师的一部分；因此，明确学前教师与中小学教师享有同等的政治、经济和社会地位，并保障其基本工资、社保等待遇与专业发展权利。建立完善学前教师资质、准入、聘用与考核评估制度；建立单列的学前教师职称序列；并明确培训与专业发展的保障机制，将其纳入各级政府的基础教育教师培训体系和财政经费保障机制中。
建立健全学前教育督导评估与问责制度。明确建立学前教育事业发展与质量的评估制度，各级政府应将发展学前教育纳入政府职责与考核评估范畴，把发展责任落实及规划实施、经费投入、教师队伍建设、质量与安全保障等情况，作为考核各级政府及教育、财政、发改、人社、编制、自然资源等相关部门及领导的重要指标。并建立公示、表彰奖励和问责制度。
建立优先保障贫困地区和弱势群体的学前教育扶助制度。明确建立对中西部、农村地区和革民边贫地区的倾斜性支持制度，着力推进经济欠发达地区学前教育普及与质量提升；在省级层面统筹建立面向弱势群体的学前教育基本免费制度，中央转移支付予以支持，重点保障城乡经济困难家庭儿童、孤残儿童、留守和流动儿童等各类弱势群体接受基本、普惠的学前教育。
（作者系全国人大常委、民进中央副主席、北京师范大学教育学部教授）