近期，我们陆续推送了田光成老师的《新<民促法实施条例>即将面世，它将揭开哪些悬念？（上）》、《新<民促法实施条例>即将面世，它将揭开哪些悬念？（中）》（点击右方蓝字即可前往阅读）这两篇文章，获得了咱们民办教育圈人的极大关注。田老师在这两篇文章中，为我们分析了新《民促法实施条例》颁布后，将会解开的八大悬念中的前五条。今天，田老师将继续为我们解读余下的三条。
· 悬念六 ·
民办学校的招生自主权问题
民办学校与公办学校最大的区别除了举办者和办学经费来源不同外，就是教育资源配置的方式不同。民办学校的学生主要来源于市场配置，是学校与学生及学生家长在市场机制下的双方选择的结果。招生自主权对于民办学校而言，不仅仅是办学自主权中最重要的权利，而且也是直接影响到民办学校生存和发展的关键因素。
对于民办学校的招生自主权，《民办教育促进法》虽然没有直接提到，但《民办教育促进法》第五条规定：“民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权。”这也意味着民办学校的招生自主权同样应受到国家法律的保障。
关于民办学校的招生自主权，原《实施条例》讲得很清楚，第二十七条规定：“民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权，可以自主确定招生的范围、标准和方式；但是，招收接受高等学历教育的学生应当遵守国家有关规定。县级以上地方人民政府教育行政部门、劳动和社会保障行政部门应当为外地的民办学校在本地招生提供平等待遇，不得实行地区封锁，不得滥收费用。民办学校招收境外学生，按照国家有关规定执行。”从原《实施条例》规定中，不难发现，除全日制高校招生和招收境外学生外，民办学校的招生权利有着较大的自主空间。
近几年，随着政策形势和生源市场的变化，民办学校的招生自主权在执行层面受到了许多限制，如招生方式上，义务教育阶段要求免试入学，其他阶段要求参加统考才能获取学籍；在招生时间上，要求民办学校与公民办学校同期招生、同步招生；在招生区域上，部分学段要求在审批范围内招生，限制跨区招生。在此次《实施条例》修订工作中，征求意见稿、送审稿、终审稿又有哪些变化呢？
征求意见稿第三十条规定：“实施学前教育、学历教育的民办学校享有与同级同类公办学校同等招生权，可以在审批机关管辖的区域和核定的办学规模内，自主确定招生的方案、标准和方式，开展招生活动。省级人民政府教育行政部门可以制定具体办法，允许民办学校适当扩大招生范围。招收接受高等学历教育学生的应当遵守国家有关规定。县级以上地方人民政府教育行政部门、人力资源社会保障行政部门应当为外地的民办学校在本地招生提供平等待遇，不得设置跨区域招生障碍，实行地区封锁。民办学校招收学生应当遵守招生规则，维护招生秩序，公平公正录取学生。实施义务教育的民办学校不得组织或者变相组织入学考试或者测试。民办学校招收境外学生，按照国家有关规定执行。”
在征求意见稿中，除高等学历教育招生和境外招生按照国家有关规定外，幼儿园和其他实施学历教育的学生原则上不能跨区招生，并将能否跨区招生的审批权利由法律法规层面下放在省级政策层面决定。
与征求意见稿相比，送审稿有了重大变化。送审稿规定：“实施学前教育、学历教育的民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权，可以在审批机关核定的办学规模内，自主确定招生的范围、标准和方式，与公办学校同期招生。义务教育阶段的民办学校应当主要在审批机关管辖的区域内招生，有寄宿条件的可以跨区域招生。跨区域招生的比例和数量，应当向当地教育行政部门备案。招收接受高等学历教育学生的应当遵守国家有关规定。”、“民办学校招收学生应当遵守招生规则，维护招生秩序，公开公平公正录取学生。实施义务教育的民办学校不得组织或者变相组织入学考试。”
除义务教育阶段的学校外，送审稿放开了“其他阶段民办学校在审批机关管辖区域招生”的限制，对于义务教育阶段的民办学校的跨区招生进行了条件限制。另外，强调了民办学校与公办学校在招生时间上的“同期”性。在招生秩序上，除公平公正外，多了“公开”的要求。
终审稿与送审稿相比，主要的变化就是又增加了普高阶段的民办学校跨区招生的限制。终审稿规定：“实施普通高中教育的民办学校应当主要在学校所在设区的市范围内招生，确有需要的可以跨区域招生，具体办法由省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门制定。”另外，对教育培训机构的招生也做了规范性要求，“教育类民办培训机构开展招生活动，应当遵循自愿、公平和诚实信用原则，不得利用公办中小学及其教师组织、诱导中小学生参加有偿补课。”
通过原《实施条例》、征求意见稿、送审稿和终审稿关于民办学校自主招生权的不同规定，我们可以清晰地感受到，教育行政部门在此问题上的纠结，感受到民办学校与公办学校在生源市场上的权利竞争。也可以看出新《实施条例》关于招生自主权的意见走向，基本上会以终审稿规定的内容为准，强调公民办“同期”招生，义务教育阶段的民办学校禁止考试，有条件地跨区域招生，普高阶段的民办学校能否跨区招生由省级政策规定。
· 悬念七·
非营利性民办学校的关联交易问题
关联交易，就是利益相关的机构和个人之间发生的交易行为。关联交易首先出现在企业之间，特别是在上市公司中，这种现象大量存在。《公司法》、《企业会计准则》、证监会《上市公司信息披露管理办法》、上交所、深交所的《股票上市规则》等法律规范文件均有详细规定。这说明，关联交易在法律层面是得到确认的，但国家及相关部门对企业中，尤其是上市公司中的关联交易则有着许多限制性规定。
民办教育发展初期，民办学校的关联交易现象并不多见，在《民办教育促进法》、原《实施条例》及其他民办教育或教育类法律政策中均没有提到。2014年财政部、国家税务总局颁发的《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》中提到取消免税资格的情况之一就是“通过关联交易或非关联交易和服务活动，变相转移、隐匿、分配该组织财产的。”显然也涉及到作为非营利组织的民办学校群体。
随着民办学校的规模增大，财务监管日益趋严，民办学校与关联机构和个人之间的交易也日益增多，对民办学校的关联交易进行规范有着现实需求和长远意义。征求意见稿、送审稿和终审稿都将关联交易作为一项重要条款。
征求意见稿第四十三条规定：“非营利性民办学校与利益关联方发生交易的，应当遵循公开、公平、公允的原则，不得损害国家利益、学校利益和师生权益。违反本款规定造成损失的，应当承担赔偿责任或者依法承担其他法律责任。非营利性民办学校应当建立利益关联方交易的信息披露制度。理事会、董事会或者其他形式决策机构审议与利益关联方交易事项时，与该交易有利益关系的决策机构成员应当回避表决，也不得代理其他成员行使表决权。利益关联方是指民办学校的举办者、实际控制人、理事、董事、监事等以及与上述组织或个人之间存在互相控制和影响关系、可能导致民办学校利益被转移的组织或个人。”这条规定基本上是借鉴上市公司关于关联交易的相关政策内容。
送审稿则在征求意见稿的基础上，增加了对关联交易进行监管的内容。送审稿规定：“教育行政部门、人力资源社会保障部门应当加强对非营利性民办学校与利益关联方签订协议的监管，对涉及重大利益或者长期、反复执行的协议，应当对其必要性、合法性、合规性进行审查审计。”终审稿与送审稿的内容基本是一致的，但不知为何，取消了“利益相关人决策回避”的规定，也许是考虑到现实中不便监管，容易流于形式的原因吧。
关于关联交易，笔者认为在行政法规层面给予确认是具有积极意义的。新《实施条例》在这方面原则上不会有太大改变，应该与送审稿、终审稿的规定基本相同。从严格规范的角度看，笔者还是建议恢复“利益相关人决策回避”的规定，虽然可能会流于形式，但有终究胜于无，也与其他领域的关联交易的相关规定保持一致。
此外，关于关联交易的监管，从上述相关规定中，笔者推演出以下几个点需要注意：
（1）不损害原则。即不能以关联交易为名损害到国家、学校和师生的合法权益，这里包括关联交易是否真实发生，产品和服务是否真实交付；不损害原则还包括关联方其他方面的法律责任和经济责任不能影响或牵涉到学校。
（2）信息公开。民办学校和关联方要按照法律政策要求披露关联交易的相关信息。
（3）价格公允。要求关联方建立公平合理的定价机制和价格论证机制。
（4）合法性与合规性。强调关联方是否具有合法的主体资格和业务资质，关联交易的各个流程是否合规。
（5）必要性原则。关联方提供给学校的产品和服务要有利于学校发展，有利于学生身心成长，有利于师生长远发展。
（6）比例适当。关联交易的额度占学校收入和支出的比例是否合理？不能因为关联交易，让学校的办学结余为零甚至负数，最终会影响到学校的生存与可持续发展。
（7）保证品质。关联方提供给民办学校的产品和服务符合国家和行业的相关标准，要对产品和服务的品质提供保证。
（8）细分多样。要改变一家关联公司一张服务协议包揽天下的做法，坚持专业的人做专业的事原则，通过不同的专业机构或团队提供丰富多样的产品和服务。
· 悬念八·
营利性民办学校的税收问题
民办学校的税收问题也是民办学校举办者最为关注的核心问题之一，尤其是营利性民办学校的税收政策是民办学校举办者选择营利性还是非营利性的一个重要砝码。从财政部、国家税务总局2004年颁发的《关于教育税收政策的通知》可以知道，直接涉及到民办学校的税种大约有十一种，其中税额最多、影响最大的税种是增值税和企业所得税。
民办学校的税收问题，新《民办教育促进法》第四十七条规定：“民办学校享受国家规定的税收优惠政策；其中，非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。”
关于增值税，在财政部、国家税务总局2016年颁发的《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》附件3《营业税改征增值税试点过渡政策的规定》中，对于民办学校的增值税规定如下“托儿所、幼儿园和学历教育机构所提供的教育服务，在备案或者审批范围内的收费免征增值税。”由于这个政策出台时，民办学校的法人属性仍为民办非企业单位。于是，人们自然认为这条免增值税的规定应该针对的是非营利性民办学校。营利性民办学校的增值税是否也享受该政策呢？在法律政策层面没有明示可以还是不可以。据说，国家税务总局的领导曾讲过，营利性民办学校的增值税也可以参照此条执行。遗憾的是仅仅是据说，还需要有具体文件才能落地。
关于企业所得税，在国务院发布的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）中，是这样规定的：“非营利性民办学校与公办学校享有同等待遇，按照税法规定进行免税资格认定后，免征非营利性收入的企业所得税。”非营利性民办学校可以根据财政部、国家税务总局最新颁发的《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》办理免税资格。《若干意见》没有提及营利性民办学校所得税的问题。
对于民办学校税收如此重要的问题，原《实施条例》、征求意见稿、送审稿和终审稿自然不会遗漏，它们又是如何规定的？
原《实施条例》第三十八条规定：“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。”
征求意见稿与送审稿完全一致，具体意见为：“民办学校享受国家统一规定的税收优惠政策。非营利性民办学校适用国务院财政部门、税务部门发布的关于公办学校的税收优惠政策；营利性民办学校适用国家鼓励发展的相关产业政策，享受相应的税收优惠，具体办法由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。”对于营利性民办学校的税收优惠，提出了一个指导性的原则，即参照国家鼓励发展的相关产业的税收优惠政策。有学者解释，营利性民办学校的所得税税率可以参照高新科技产业和西部大开发中的相关产业，这些产业机构的企业所得税率为15%，远低于一般纳税人企业所得税的基准税率25%。四川省的地方政策则直接规定了具体的企业所得税税率，“营利性民办学校享受国家规定的税收优惠，其中，符合西部大开发所得税优惠条件的，减按15%的税率征收企业所得税。”
终审稿中民办学校税收政策又有哪些变化呢？终审稿规定：“民办学校享受国家统一规定的税收优惠政策，具体办法由国务院财政部门、税务部门会同国务院有关行政部门制定。”与前两稿相比，终审稿似乎缩了回去，反而使营利性民办学校的税收政策变得扑朔迷离起来。笔者认为，这可能有两种情况导致这种结果，一是教育毕竟不是高科技产业，也不属于西部大开发产业和国家特定的扶持产业，参照执行于法无据，于理不符；二是营利性民办学校的税收问题涉及到很多方面，需要出专门的政策文件才能讲得清楚。
如果据上述分析来推，那么新《实施条例》中，关于民办学校税收问题就可能与终审稿会保持一致，不会再有新的变化。今明两年内，国家层面可能会出台有关营利性民办学校税收问题的规范性文件。笔者大胆预测，营利性民办学校的增值税也许会借鉴非营利性民办学校的增值税政策，营利性民办学校的企业所得税税率会维护在15%以内。究竟如何，还是等新《实施条例》出台后，方见分晓。
本该面世的新《实施条例》，在走完规定的流程后，迟迟未能现身，如今甚至音讯全无，平静之中必然蕴含着变化。结合2018年以来的教育形势和政策走向，笔者大胆推断新《实施条例》要与近些年来出台的学前教育新政策、校外培训新政策及其他教育新政策相衔接，总体上必然趋紧，对民办教育的规范作用要大于促进作用。另外，从征求意见稿、送审稿到终审稿的变化来看，新《实施条例》的内容仍然有迹可循，少数条款虽有调整，但90%的内容不会改变。
智者见智，仁者见仁。新《实施条例》涉及到的悬念尚不止于此，笔者仅从其对民办学校的影响视角作了不同的取舍，并结合个人的专业能力和经验进行了大胆推测，不能代表新《实施条例》的真实内容。所有的分析判断仍一家之言，仅供各方参考，不希望被误读误解。一切悬念只有等到新《实施条例》出台后才能最终揭晓。
当前，新《民办教育促进法实施条例》出台在即，国家层面民办教育法律政策布局已接近完成。迄今，已有二十九个省级单位出台了配套的地方性政策法规，绝大多数地区已进入了民办教育分类管理的过渡期。
与此同时，近两年来涉及民办学校的新政策不断涌现，民办教育领域出现了一系列新现象和新问题。能否深入理解当下的政策导向，洞察民办教育领域各种新现象之间的关联，破解制约当前民办教育发展的重要问题，对于民办学校的举办者不亚于一场生死攸关的考验。
（ 时代教育管理）