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孙霄兵:民办教育界舆论场的中心将指向哪里?

作者:admin 发布时间:2019-2-10 点击数:376

    

     新民促法从2016117日颁布,到201791日实施,一直到今天,社会上更关注的是民办教育的经济政策,质量政策被关注的很少。包括实施条例、地方实施办法及过渡办法等,都有属于在民促法范畴法律体系内的经济政策,这些经济政策的出台是为了更好地促进民办教育发展,也可以说是吸引社会资本进入民办教育领域。

当前民办教育经济政策趋势

第一,分类管理。新修订的民促法这样规定,民办教育的举办者可以自主选择非营利和营利性的民办学校,不设立营利性的义务教育民办学校。非营利性的举办者,不得获取办学收益,结余全部用于办学。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益。学校的办学结余,按照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。营利性民办学校性质上类似办一个公司,可以有收入,可以有收益。

第二,商业品牌的开发。民办教育机构可以使用同一品牌,进行产品开发和商业连锁。营利性民办教育机构可以进行社会合作,开发产品市场。

第三,信贷政策,没有分营利和非营利。民促法第四十九条规定,国家鼓励金融机构运用信贷手段,支持民办教育事业的发展。就是可以借钱给民办学校。过去,按照担保法、教育法的规定,学校不能进行抵押担保贷款,要到银行去借钱。但事实上,很多银行搞了质押,实际上质押就是使用收费权贷款。

第四,融资政策。上一轮实施条例征求意见稿第九条规定,放开民办学校融资,举办者可以依法募集资金,举办营利性民办学校可以依法发行股票债券以及设立公益性基金举办营利性学校,所募集资金应当主要用于办学,不得擅自改变所募集资金的用途,并按照规定履行信息披露义务。民办学校及其举办者不得以赞助费等名目向学生家长收取或者变相收取入学关联的费用。

实施条例征求意见稿第六十条也有规定,金融机构可以在风险可控的前提下,开发适合民办学校特点的金融产品。民办学校可以以知识产权等进行融资,举办非营利性民办学校的基金会等法人组织,可以利用自身资产或者向学校提供的服务等合法权益,进行融资,用于学校发展。新的《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》,对营利性民办学前教育的机构上市进行了限制。营利性幼儿园不能上市。那么其他领域目前来看还不受影响。很多的举办者纷纷来打听,今后的营利性的高等教育、高中教育、职业教育会不会限制?目前还没有这个迹象。

第五,收费政策。民促法规定,营利性的是市场收费机制,非营利性的政府制定统一标准。20161230日国务院发的“30,即《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》中,营利性的是市场收费机制,非营利性的也将过渡到市场收费的机制。按照新《民办教育促进法实施条例》 第四十二条规定,民办学校应当建立办学成本核算制度,基于办学成本和市场需求等因素,遵循公平、合法和诚实信用原则,考虑经济效益与社会效益,合理确定收费项目和标准。承担义务教育的民办学校,政府限价。由于管理权在地方,还要看地方具体的管理要求,这方面,有的省已经提出了意见。

第六,薪酬政策。原来实施条例征求意见稿第十条规定,举办者可以依照学校章程获取薪酬,这是一个对举办者的利好。举办者办一个非营利性的民办学校,不能提取回报,不能获取分红,但是可以拿工资,工资是多少?没有规定。举办者或校长拿了薪酬并不违法。

第七,变更收益政策。原来的实施条例征求意见稿第十一条规定,非营利性民办学校举办者变更的应当签订变更协议,并不得从变更中获得收益。比如办一个非营利性的学校原先花了一个亿。现在举办者年老退休或有病不办了,把学校转给其他的举办者可以不可以?可以,民促法提出可以依法变更。但是变更的时候,原先办学成本一个亿,现在要赚一点,转卖两个亿,行不行,不行,不能够取得收益。但是有个特殊情形,现有民办学校的举办者可以根据其依法享有的合法权益,与继任者约定变更收益。现有的民办学校的举办者,实施条例征求意见稿规定,本条例所指现有民办学校是指2016117日全国人大关于修改民促法的决定公布前设立的民办学校。就是老人老办法。201610月前的民办学校,可以约定变更收益。但是不得涉及学校的法人财产,而且要报批。

第八,关联交易政策。实施条例征求意见稿第四十五条规定举办者与民办学校进行合法关联交易,但要进行信息披露,要接受监管和审查,关联交易就是举办者和相关市场的主体进行了关联的交易,这种交易在经济行为中有它的好处,就是它不经过复杂的招标、谈判这些过程,节省了交易成本,但是负面的作用是它容易产生违规现象。实施条例征求意见稿肯定的关联交易的成立和存在,我觉得是一个政策放宽的信号,但是要求要加强监管和信息披露。

第九,限制公办学校举办营利性或某些领域的民办学校。总之,公办学校的大中小学办民办学校不得获取收益。全国各地都有公办名校挂个牌子就一年收几百万元,这样下去公办学校不是成为营利主体了吗?这要不得,所以法律法规要进行限制。

第十,集团化办学的政策。实施条例征求意见稿第十二条规定,不得兼并收购加盟连锁协议控制非营利性的学校,引起了上市的教育公司的大幅震动。总之,营利教育机构集团化办学不得控制非营利学校。

民促法和实施条例以及地方、部门政策的衔接

首先,要坚决落实法和条例的规定。实施条例修改最后定下来就要坚决执行,特别是部门政策和地方政策要做好衔接,要依法办事。

第二,要正确理解立法的原意。只能用法律去解释政策,不能以政策解释法律。有的地方用原来的政策去解释今天的法律,这是不对的。

第三,应当坚持优先发展的政策。地方和部门政策首先要尽力扶持促进民办学校的生存和发展,为此提供支持,这一政策要比规范政策处在更加优先的位置。如果没有发展起来,任何规范都没有了基础。

第四,要讲平等。一是民办学校和公办学校要平等;二是在新法的环境下,营利和非营利性学校也要平等一致。营利学校和非营利学校都是社会主义教育事业的组成部分,两者都要受国家法律保护。

最后,营利性学校要防止低层次滚动发展。美国的营利性学校,一般都是在本科专科领域,往往就是招生收费,毕业再招生,再收费,不停地滚动。举办者把学费赚走,学校的资产没有改善,质量没有提高,设备没有更新,教师质量没有提高。这样的行为就会被社会以及管理部门认为是过度逐利的行为,会引起政策上的反弹,所以要出台一些办法来限制过度盈利。

总之,立法的根本旨在促进教育发展,而不仅仅是让举办者营利,当然,举办者也可以营利。但在经济政策和质量政策之间,从办教育的角度来讲,最重要的还是质量政策。

因此,在考虑资本因素、投资因素、经济政策因素的时候,一定要把质量的提高、教书育人、立德树人作为整个民办教育界关注的最中心点。所以,今后民办教育界应该聚焦研究如何提高办学质量、教师质量、设施设备的质量、学生培养质量,让对质量的关注成为舆论场的中心,从而给全社会释放积极的信号。

作者 | 孙霄兵,系中国战略学会执行会长,教育部政策法规司原司长。

(人民政协报)

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