[摘要] 中国教育科学研究院研究员储朝晖则认为，《实施意见》对民办教育、私立学校、社会力量办学的定义不够清晰，待具体执行时可能会出现归类不清的情况，建议对此再作进一步的规范。
在明晰民办教育的营利性、非营利性界限后，本月初广东出台《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》（下称《实施意见》），正式提出全省民办学校实行非营利性和营利性的分类管理。
“这是影响广东全省民办教育发展全局的文件。”广东省教育厅党组成员、巡视员赵康解读上述文件时提到，该文件体现了分类管理、差别化扶持的原则，对非营利性和营利性学校采取不同扶持措施，将大力支持非营利性民办学校。
广东是民办教育大省，民办教育起步早、发展快、体量大。截至2017年底，全省各级各类民办学校（含幼儿园，不含培训机构）1.52万所，占学校总数的45.15%。在校生692.84万人，占在校生总数的31.2%。不论是民办教育占比还是在校生规模，广东均位居全国首位。
“民办教育的崛起，与广东发达的经济发展水平有关。”广州市教育研究院副研究员、博士李清刚对时代周报记者表示，政府对义务教育起兜底作用，相对地优质教育就会短缺。广东发达的经济水平促进了优质的民办教育资源作为选择性教育满足需求。他认为，《实施意见》和后续出台的配套设施，有望改变过去公办民办共同竞争的局面，实现公办和民办教育错位发展的愿景。
中国教育科学研究院研究员储朝晖则认为，《实施意见》对民办教育、私立学校、社会力量办学的定义不够清晰，待具体执行时可能会出现归类不清的情况，建议对此再作进一步的规范。
保障非营利民办生存
《实施意见》明确全省民办学校实行营利性和非营利性的分类管理，是在新修订的《民办教育促进法》实施后出台的细则。
关于民办教育的营利性和非营利性分类的争议讨论已久。“民促法修订前，不存在营利性的说法，国内所有的民办教育都是非营利性的。”在民办教育有多年研究经验的李清刚向时代周报记者介绍，2002年通过的《民办教育促进法》提到，民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。
公益性，是该法强调的民办教育属性。但该法还提到“民办学校在扣除办学成本、预留发展金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可从结余中取得合理回报，取得合理回报的具体办法由国务院规定”。
恰是这个“取得合理回报”没有被明确界定，在默认“合理回报”的前提下，营利与非营利存在灰色地带，民办教育的“公益性”就成为争议。“‘合理回报’模糊不利于政策实施以及分类管理，难以差异化扶持和促进。”李清刚说。
基于此，《民办教育促进法》在2016年11月7日通过修改，明确民办教育分为营利性和非营利性，非营利性办学可获得补偿或奖励，但义务教育阶段不得设立营利性民办学校。
李清刚认为，区别民办学校是否为营利性，在于办学结余能否为举办者所用。如办学结余是留给学校用于学校发展的就是非营利，如举办者对于剩余资产有索取权的就属于营利性质。
民促法修订后，非营利性民办学校的生存模式备受关注。《实施意见》从土地、税收等方面保障其持续性。土地方面，非营利性民办学校供地方式及规费减免享受公办学校同等政策；税收上，非营利性民办学校享受与公办学校同等优惠政策。现有民办学校如选择非营利性办学，其出资者在终止时可按照“一校一策”而非“一刀切”地获得补偿或奖励。
同时，政府补贴、基金奖励、捐资激励、发放教师津贴、教师养老三方分担机制、鼓励向民办学校捐赠等，只适用于非营利性民办学校。出租或转让闲置国有资产、政府购买服务，同等条件下优先考虑非营利性学校。
“与公办教育享受同等待遇，非营利民办教育更有底气了。”李清刚说，不论是营利或是非营利，民办教育也是社会主义教育的重要组成部分，相较于过去模糊的定位，分类管理使民办教育“名正言顺”。
全国多个地方都在出台相关的民办教育分类实施政策。目前，广东正加快制定相关配套政策，包括《民办学校分类登记实施办法》《营利性民办学校监督管理实施办法》《非营利性民办学校监督管理实施办法》《民办培训机构设置标准》《非营利性民办培训机构管理办法》《营利性民办培训机构管理办法》。
“相信随着配套政策出台，广东民办教育有了一体化的政策支持，公办民办教育进入相对健康的发展轨道，两者实现互补共赢。”李清刚认为，公办教育是侧重基本公共教育服务，民办教育则提供多样化服务满足个性化、差异化的教育需求，两者应是错位实现共同发展而非恶性竞争。
中国教育科学研究院研究员储朝晖向时代周报记者举了一个例子，深圳公立幼儿园占全市幼儿园5%，私立幼儿园超过90%。按照深圳的计划，力争公立幼儿园达到国家规定的30%。一方面是提高公立幼儿园的要求，另一方面是按照《实施意见》鼓励社会资本兴办教育促进民办教育，如何操作成为两难。为此，他建议《实施意见》出台后如何进一步规范私立学校的发展，还需相关部门再进一步作出明确指引，否则可能会引起争议。
促使民办资源满足多样化需求
分类管理的目的，是通过差异化扶持来促进民办教育。对于广东而言，民办教育是作为基础教育的补充和提供多样化选择，促进民办教育有利于吸引社会资源进入教育领域，增加学位供给。
广东是外来人口大省，尤其是珠三角地区，全省义务教育阶段外来务工人员随迁子女超过322万人。相较于放在老家教学质量参差不齐的公办中小学，使子女们成为留守儿童，外来务工家长宁愿将孩子们送到离自己更近的民办学校，虽是无奈之举，但至少能解决子女上学问题，免除后顾之忧，在本地安居乐业。
但民办教育长期受制约发展。在广东，全省有超过50%的市、县（区）政府没有按照相关规定设立民办教育发展专项资金。在缺乏经费保障的基础上，民办教育的教学质量和办学水平就难以得到保障。
对此，《实施意见》明确规定，县级以上政府应当设立民办教育发展专项资金。在财政扶持方面加大力度，按不低于公办义务教育学校生均公用经费的标准补助民办义务教育学校。
另一方面，民办教育是广东成为优质教育资源的选择项。
储朝晖用数据支撑上述说法。2006年之前，义务教育阶段民办学校的学生比例在部分地区甚至达到30%、40%。2006年《义务教育法》修订明确了公立学校义务教育免费政策，一些学生又回到公立学校，义务教育阶段的民办学生比例一度降至5%、6%。但10年后，这一比例又超过10%，说明这部分学生经过考量，还是选择了民办学校。
李清刚对时代周报记者说，在人均GDP突破3000美元的情况下，民办教育是提高教育的普及性。当人均GDP超过8000美元，社会对优质教育的需求强烈，这一现象在经济发达地区尤为明显。按照广东2017年GDP 13315亿美元，人口总数1.1亿计算，人均GDP达到了12000美元。“在政府兜底义务教育阶段的情况下，可提供的优质教育供给就会相对短缺，这就促使优质的民办教育崛起。”李清刚说，在这样的情况下广东民办教育占比45%就有了依据。
可见，广东公众需求促进了民办教育发展。根据广东省教育厅公布的数据，民办教育资源主要集中在学前教育，民办幼儿园在园幼儿299.72万人，占在园幼儿的67.9%；其次为高校教育，民办高校在校生65.45万人，占高校在校生的33.99%。
李清刚认为，在义务教育阶段的民办教育占比不能过高，应该是政府来补短板。“但在学前领域和高等教育领域，政府应大力鼓励社会资源，让民间资本进入这个领域提供优质教育资源作为选择性需求。”
（时代周报）