民办教育新法到新政：一个地方政策创新的视角

作者简介章露红（1985—），女，汉族，浙江丽水人，浙江大学教育学博士，浙江师范大学讲师，主要从事教育政策研究，主要研究领域为民办教育、学前教育和地方教育制度创新。

《民办教育促进法》的修订确立了我国民办教育分类管理的基本法律框架，在明确民办学校的身份属性、明晰产权制度、放宽营利性民办学校准入和放松价格规制等方面实现了重大的制度突破（吴华，章露红，2017），同时也在非营利性民办学校收费办法、存量民办学校转设的奖励和补偿办法等关键问题上给地方留出了自主探索的空间。国务院及各有关部门颁布的修法配套文件为地方推进分类管理提供了政策依据，同时也明确提出顶层设计要与基层创新相结合，共同破解民办教育改革发展难题。因此，新法实施和民办教育发展模式的顺利转型，关键在于地方如何落实新法中明确的各项扶持政策，营造积极宽松的民办教育发展环境。推进分类管理，地方既面临严峻考验，又有较大的政策创新空间。

新法实施为什么要重视地方政策创新的积极性和主动性？地方政策创新能否在民办教育发展中起到积极作用以及如何更好地发挥其积极作用？本文遵循上述研究思路，欲对地方民办教育政策创新的重要价值、创新的空间和边界、新法背景下创新的重要主题和思路设计等问题进行分析。

一、新法实施为什么要重视地方政策创新的积极性与主动性？

综合地方民办教育制度创新内涵界定的已有研究（柴纯青，2011），新制度经济学对制度创新的内涵界定（诺思，1994；林毅夫，2004）以及西方公共政策研究中对政策创新的内涵理解（Walker，1969），结合我国民办教育发展实际，本文所讨论的“地方民办教育政策创新”是指省级及以下地方政府为规范与促进当地民办教育发展，对现有相关政策进行调整，包括对现有政策的补充、修正和更替等。具体实践中，通常体现为地方对国家民办教育政策法规原则性规定的细化；在民办教育政策法规的盲点、模糊点或政策冲突处进行政策理念和制度安排的“首创”，或就已有的政策理念和制度安排进行重新组合（章露红，2016）。

地方政策创新能否在民办教育发展中发挥积极作用？新法实施为什么要重视地方政策创新的主动性和积极性？对此，我们需要从应然和实然的角度分别回答两个关键性问题：第一，民办教育发展进程中，地方政策创新的必要性和可行性何以体现？第二，民办教育实践中，是否有典型的微观案例支持地方政策创新在民办教育发展中的积极作用？

（一）必要性和可行性：探索基于差异的地方民办教育发展模式

新法实施，或者说民办教育发展要重视地方政策创新的积极性和主动性，首先是由我国民办教育发展的现实基础所决定的。发展规模和水平、发展类型和模式的差异性和非均衡性是我国当前民办教育发展区域比较中可以观察到的一个显著特征。对成因的分析，学界有资源主导（阎凤桥，2004）和地方政策主导（吴华，2009）两种基本观点，在实践中也都不乏相关案例支持。无论是由当地政治、经济和文化发展不平衡引起，还是由当地政策环境引起，民办教育发展的这种区域差异性和非均衡性，都决定了国家统一意志下地方实施不同发展路径的必要性和可能性。因此，充分调动地方政策创新的积极性和创造性，在国家统一的法律框架内，基于各地的民办教育发展实际，积极探索适合当地的民办教育发展模式，是新法实施和实现民办教育分类管理发展模式顺利转型的前提，也是关键所在。

此外，我国20世纪80年代以来实行的“放权让利”改革战略和“分灶吃饭”财政体制改变了传统的激励机制，使得地方政府不再仅仅是一个纵向依赖的行政组织，而成为一个能自主决策、具有独立目标的政治与经济组织。研究认为无论是持减轻财政压力的务实立场（吴华，2009），还是受地方政府竞争（阎凤桥，2012）或纵向干部任免制度的影响（郁建兴，2013），地方在推动教育政策创新上都应该有更为积极的行动意愿。在发展民办教育问题上，有研究也表明新旧《民促法》的时间跨度内，地方比中央表现出更为显著的制度创新活力（章露红，2016）。因此，我们也有理由相信，鼓励地方政策创新、积极探索基于差异的地方民办教育发展模式，不仅是当前新法实施和稳妥推进分类管理的策略需要，更应该成为我国今后较长时期内民办教育发展的基本战略和必要途径。

（二）典型案例支持：地方民办教育政策创新实践与成效

地方民办教育政策创新已经是一个被积极实践的事实。《民促法》实施以来，全国已有28个省份出台积极的民办教育政策法规，在明晰法人属性、厘清产权归属、实施回报奖励制度、探索分类管理、公共财政资助、政策性优惠支持、教师队伍建设、扩大办学自主权、规范财务管理和深化办学体制改革等主题上寻求政策突破（章露红，2016）。2010年底教育体制改革试点启动后，12个民办教育专项改革和综合改革试点区在改善民办教育发展环境方面也有不同程度的政策探索。这些已有政策实践既为国家民办教育制度整体变迁提供了地方经验，也一定程度促进了当地民办教育事业发展。就某些具体的政策创新而言，能相对有效地解决某些具体问题，如财政资助直接分担了民办学校办学成本，教师津贴制度很大程度上有助于稳定师资队伍。从整体绩效考虑，虽然创新合法性危机、政策执行阻滞和创新激励不足等因素会不同程度地影响地方政策创新的可持续性和绩效发挥（章露红，2016），但总体上旨在规范和促进民办教育发展的政策创新通过局部或整体改善当地民办教育发展环境，能够增强民间资金举办教育的积极性，利于民办教育更加有效地发挥其体制机制优势，在教育效率、教育公平和教育质量等价值维度增进制度效益，整体提升当地教育发展水平。

典型案例不一而足，比如民办教育曾取得跨越式发展的地区：河南周口公共财政资助教师工资的创新性制度安排提升了当地民办教育市场竞争力和投资办学的吸引力，曾创造了半年引资近10亿的奇迹，被誉为“周口现象”（吴华，2007；褚清源，2007）；宿迁市大胆打破政府包办教育的单一投入机制，实行“一保三放开”政策，推出土地、税收、财政资助和教师社保等多种优惠政策组合拳，创造了民办教育快速发展的“奇迹”（孙其松，2007）。又如分类管理改革试点区：温州五年的综合改革在法人属性、产权归属、财政扶持、教师社保、税费优惠和投融资改革等方面进行政策探索和突破，极大地改善了当地民办教育发展环境，吸引民资举办教育达60亿元。据笔者对试点学校的抽样调查统计，举办者普遍办学信心提振，81.1%的学校扩大了办学规模，追加了投入，其中不少学校追加投入在千万以上；75.7%的学校教育质量显著提升，72.9%的学校生源结构得到优化，生源回流比较明显；59.5%的学校教师归属感和稳定性增强。深圳建立公共财政投入民办教育的长效机制，明确每年城市教育费附加的15%用于扶持民办教育发展，实施义务段学位补贴、教师长期从教津贴、教育设施设备补助和绩效奖励等资助政策。近5年来的扶持资金已达45个亿，成效显著。截止到2015年底，学位补贴申请人次由初始的6万多增加到20万左右，70%的民办学校教师享受到长期从教津贴。民办学校的巩固率由往年的70%上升到90%，84.6%的民办中小学配套为教师增加了工资，平均增幅11.2%，教师流动率平均下降16.2%（彭尧，2014）。

二、创新的空间与边界：新制度经济学视角下的实证考察

地方政府创新是一个问题解决的过程，但也往往伴随着业务风险和政治风险（定明捷，张梁，2014）。在我国基本的法律制度和民办教育政策法规的约束下，地方政策创新的空间呈现哪些样态？边界又在哪里？这是新法背景下如何更好地发挥地方政策创新的积极作用要解决的首要问题。在复杂的民办教育实践中，地方也只有准确判断政策创新的空间和边界，才能在这场以分类管理为核心的民办教育制度变革中抓住创新发展的历史机遇，防范和规避创新的政策性风险。以下基于新制度经济学的相关理论视角，结合已有的地方政策创新实践，对地方民办教育政策创新的空间和边界问题展开讨论。

（一）空间的生成及其样态

从制度供给的角度看，创新空间主要指地方政府将潜在制度需求变成现实制度供给的可为性。在新制度经济学的制度供求分析框架中，制度需求和潜在的制度供给能否变成现实的制度供给，主要取决于政治秩序提供新制度安排的意愿和能力（戴维·菲尼，1992）。具体而言，制度需求、宪法秩序、现存制度安排、制度变革的预期成本和收益、规范性行为准则、决策者的偏好和个性、利益集团的力量对比等多重因素都会影响制度供给主体实施制度变革的行为和方式。上述因素有些难以测量，有些需要结合具体的情况分析，故在此笔者无意讨论各种要素如何作用某个具体的民办教育制度变革，仅结合已有的地方创新实践，探讨在国家基本法律规制和地方政府职权范围内，分别由“宪法秩序”、“制度非均衡”和“政策制约不完全”引起的普遍意义上的三种创新空间及其样态。

1． 宪法秩序赋予合法性空间

宪法秩序是关乎国家一整套政治、经济、社会和法律的基本规则，通过对国家基本制度的明确，影响着制度变迁的进程和方式，是影响制度供给的主要因素。宪法秩序还直接影响到利益主体进入政治体系的成本和建立新制度的立法基础的难易度。如果利益主体无法承受成本或者既得利益格局阻力过大，都可能限制制度创新（杨瑞龙，2000）。因此宪法秩序一定程度上也制约着制度创新的方向和空间。在我国基本的法律制度框架内，《宪法》、《立法法》和《地方组织法》等法规确立了地方各级人大和政府作为地方国家权力机关和行政机关的地位，并明确提出发挥地方主动性和积极性的原则，为地方制定积极的政策法规奠定了合法性基础。具体到民办教育实践，地方遵循国家统一的法律制度规范，出台的旨在规范与促进民办教育发展的各级各类地方性法规、政府规章和规范性文件，构成合法性空间内地方政策探索与实践的主要载体和表现形态。

2． 制度非均衡引致需求空间

根据新制度经济学的观点，制度非均衡是一种“新的制度需求和潜在的制度供给尚未变成现实的制度供给”的状态（张曙光，2004）。在我国的地方民办教育实践中，制度非均衡通常表现为政策制定和执行过程中的制度供给不足。具体而言，这种制度供给不足又主要体现在以下两个方面：一是，在国家统一的民办教育法律框架内，地方基于自身民办教育发展基础的差异性，有必要对国家民办教育法律法规的一些原则性规定加以细化和补充，探索适合当地实际的民办教育发展模式；二是，在民办教育发展进程中，由于国家政策法规的滞后和地方政策环境的不支持，各地的民办教育发展生态也会呈现差异性，需要地方积极探索解决当地民办教育发展面临的实际问题。因此，无论是对国家政策法规原则性规定的转化和落实，还是破解当地民办教育发展难题，以政策创新推动地方民办教育发展都成为一种内在需求和现实途径。比如《民促法》实施以来，各地在明晰法人属性、厘清产权归属、实施回报奖励制度、探索分类管理、公共财政资助、政策性优惠支持、教师队伍建设、扩大办学自主权、规范财务管理和深化办学体制改革等主题上的已有政策探索，就是对各种民办教育制度性问题的政策回应（章露红，2016）。

3．“政策制约不完全”生成策略空间

政策变迁依赖政策系统中从政策制定、政策执行到政策反馈等环节的特定条件。在政策变迁过程中，政策对象为了获得符合自身特定目标的利益，会利用政策系统中某些制约的不完全性（策略空间），突破原有政策情境的制约而采取偏离正式政策规范的行为（策略行为），影响到原有政策的变更、替代或废止。具体到政策执行，拥有一定行政自由裁量权的地方政府会在政策文本传递和执行过程中形成筛选和过滤机制。通常这种筛选和过滤可以通过三种方式实现：重新定义政策的适用范围；利用政策规制的空白点；利用政策文本系列的内部不稳定性和不同政策文本间的冲突和矛盾（林小英，2012）。就已有地方政策探索来看，不少政策创新就是典型的“策略行为”，即在国家民办教育政策法规的盲点、模糊点和冲突点创造性地执行地方政策。比如在国家养老保障制度尚处碎片化阶段，杭州、宁波等市率先提出将符合条件的民办学校教师纳入到机关事业单位养老保障体系当中，继国家机关事业单位养老保险制度改革实施之后，杭州、宁波、宿迁等地又普遍实施民办学校缴纳教师养老保险的补助机制；为扶持民办学校师资力量，周口、恩施、贵港、毕节、丽水等地为符合条件的民办学校派驻一定比例公办教师长期支教或任教，核增公办教师编制专项用于民办学校；①等等。因此，从已有实践案例来看，地方在合法的限度内，在遵循国家法律原则和理解国家相关政策法规的基础上，可以在同一个民办教育法律框架下探寻不同的实施路径和制度变革的策略空间，实现地方民办教育政策的突破与创新。

综上所述，三种空间分别由现存制度结构内的不同主体和因素引起，各自对地方的政策创新行为产生影响。其中，宪法秩序赋予的合法性空间是地方政策创新的前提和基础，制度非均衡所致的需求空间是源动力所在，“政策制约不完全”生成的策略空间是地方寻找政策突破的主要途径。同时，需要指出的是，在具体实践中，三种创新空间又彼此关联、相互作用，共同影响着地方制度变革的意愿和行为，为地方民办教育政策创新提供现实“土壤”。（如图1所示）

图1地方民办教育政策创新的三种空间样态

（二）边界的形成及其限度

法制统一是我国法律的基本原则。它要求以宪法为最高法律准则的各种法律规范（包含法律、行政法规、地方性法规、政府规章、部门规章等）之间必须形成一个相互协调一致的法律体系。具体而言，要求在不同位阶的法律之间，下位法服从上位法，一切法律服从宪法；在位阶相同的法律文件之间，对同一种行为的法律规范不能相互冲突。相应地，我国《立法法》对各级权力机关的立法权限和各级法规的法律效力做了详细规定，《行政诉讼法》对规范性文件的合法性审查也做了相应说明。因此，受制于我国基本的法律制度和法制统一原则，地方制度变革需要和国家法律法规相协调，突破法律边界的政策创新会因为合法性不足而引发创新风险。

具体到民办教育实践，地方政策创新的边界问题突出地体现为因立法层级和法律效力不够引致的合法性危机。由于民办教育的复杂性，相关政策主题不仅涉及法人属性、产权制度、财务管理、招生收费和内部治理结构等基本制度规范，也需要考虑财政资助、用地、税费和融资等多方面的政策扶持问题；政策制定和执行不仅涉及教育行政部门，也需要财政、发改、税务、人事、编办和工商等多个部门的协调。因此，规范和促进民办教育发展是一个涉及多主题、需要多部门协调和多层级立法的政策目标。然而，在我国基本法律规制的约束下，有些政策主题只能通过国家法律法规予以调整，教育行政部门和地方政府缺乏政策突破的权限。就已有的政策实践来看，即使有些地方政策创新破解了当地民办教育发展的一些制度瓶颈，却因立法层级不够或和上位法发生冲突出现合法性不足的问题。

比如在产权归属问题上，不少地区在剩余资产分配问题上，做出民办学校终止办学后，依法清算后的剩余资产“全部归举办者所有”、“以出资额为限获得补偿”，或“返还累计出资额后视结余情况给予奖励”等相关规定。②基于举办者产权激励的资产处置办法利于民资进入教育领域，但根据我国《立法法》的相关规定，对非国有财产的征收、征用只能制定法律；没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。因此，在民办学校剩余资产分配问题上，地方政府规章及各类规范性文件的相关政策规定缺乏必要的法律效力和合法性基础。

基于上述分析，结合典型案例的考察和《立法法》等相关法律制度的有关条款，笔者以为，法人属性、产权制度、税收优惠、用地政策和会计制度问题等五个方面的政策创新特别需要和国家法律法规相协调一致，地方的政策创新空间比较有限，需要关注立法层级和法律效力问题。（如表1所示）

表 1 需要特别注意与国家法律法规相协调一致的政策创新主题

三、新法背景下地方政策创新的重要主题与思路设计

基于上文对创新空间与边界的讨论，根据新法的相关条款和国家整体的民办教育政策走向，地方至少在以下三个层面有大量的政策创新空间：第一，法律明确授权省级人民政府制定的民办教育政策层面。主要是制定非营利性民办学校的收费办法和存量民办学校转设的补偿和奖励办法。第二，与国家新政做好地方政策衔接，因地制宜，稳妥推进分类管理，在分类登记、完善差异化扶持政策、创新投融资体制、探索多元办学模式、推进信息强制公开等多方面制定具体的实施细则。第三，深化改革，在国家统一的法律框架内破解当地民办教育发展难题，积极寻求地方民办教育政策的新突破。上述三个层面的政策创新，既有地方政府实施新法迫切需要解决的政策议题，又有关乎民办教育长远发展的重要主题，综合而言，笔者以为，以下六个方面的政策创新主题地方应积极开展对策研究和实践探索。

（一）稳妥推进存量民办学校的分类登记

依据《民办学校分类登记实施细则》（教发〔2016〕19号）的相关规定，新设立民办学校如何分类登记基本没有法律和政策障碍，而如何推进存量民办学校的分类登记成为地方新法实施当务之急的挑战。就具体的分类登记工作而言，地方需要重点突破两个政策难题：一是，选择营利性的民办学校，如何顺利实现“民非转企”。二是，制定存量民办学校转设的补偿和奖励办法。

依据新法相关规定，现有民办学校选择登记为营利性民办学校，应当进行财务清算，明确财产权属，缴纳相关税费，重新登记，继续办学。对于“民非转企”，民办教育综合改革试点区温州有过积极的政策探索，出台了《关于民办非企业法人学校改制为企业法人学校的办法（试行）》，在改制对象范围、改制登记程序、学校资产处置和税费缴纳等关键环节设计了完整的转设方案，但由于营利性民办学校的制度规范缺失、学校资产结转过程中各种税费标准模糊和优惠政策不明朗、民办学校融资渠道不畅等法律制度和现实情况的制约，改制进展缓慢。因此，基于温州的探索经验，在当前放宽营利性民办学校准入和营利性民办学校办学法律规范逐步健全的背景下，“民非转企”的关键就在于财务清算中如何合理划分土地、校舍、办学积累等资产的归属并明晰税费标准。但受制于我国的基本法律制度框架，地方在土地和税费等问题上可探索的空间较小，只有积极的国家政策法规才能有效推动“民非转企”实质性落地。

对于存量民办学校转设的补偿和奖励办法，新法明确由各省、自治区、直辖市制定。就具体的方案设计，笔者以为以下问题地方应予以关注：（1）是否对修法决定公布前设立的所有民办学校进行清产核资。依照修法决定，只有选择营利性的民办学校在变更登记时需要进行财务清算，而选择非营利性的民办学校只需修改章程继续办学。需要引起注意的是，非营利性民办学校如果不及时进行清产核资可能在今后获取补偿和奖励时就缺乏必要的资产证明，而全面清算的政府实施成本和因此可能引发的政策性风险也需要评估。（2）补偿资格是否同等。作为国家尊重历史和国情、肯定现有民办学校社会贡献、处理存量民办学校产权复杂情况的一种策略，补偿和奖励按照法律不溯及既往和平等的原则，对营利性和非营利民办学校不应有所区别。但新法只明确选择非营利性民办学校可以在终止办学时获得补偿或奖励，选择营利性民办学校则规定“依法明确财产权属”，对是否可以获得合理补偿不置可否；对选择终止办学的民办学校是否可以获得合理补偿也未提及。（3）补偿的标准和核算依据。针对不同选择意向和不同现实基础的民办学校，补偿标准是否统一？如何实现分层分类补偿？补偿的核算依据是基于净资产还是原始（累积）出资？出资、获得合理回报情况和办学效益等因素如何在核算办法中体现？举办者的意愿及方案的利弊都需要权衡。（4）获得补偿的期限和方式。“补偿”在法理上首先是一种权利确定，其权利实现可以有多种方式。是一次性补偿还是分期补偿？货币补偿还是非货币形式补偿？选择非营利性的民办学校，依据法律规定应当修改章程继续办学，待终止时获得补偿，能否立即启动终止程序，获得相应补偿后重新设立非营利性学校？（5）确权后如何变现。依据修法决定，对现有民办学校转设进行补偿和奖励，其前提是学校清偿后有办学结余。没有结余的民办学校确权后其补偿和奖励如何变现？能否允许非营利性民办学校为举办者确权的补偿和奖励支付费用？上述问题在法律层面没有得以明确，给地方的政策探索留出了空间，也是对地方稳妥推进分类管理的严峻考验。

（二）完善营利性民办学校的制度建设

随着《教育法》和《民促法》的修订，营利性民办学校的出现成为不可逆转的事实。这一重大的制度变革丰富了教育服务的提供方式，扫除了民办学校利用资本市场直接融资的法律障碍。《营利性民办学校监督管理实施细则》（教发〔2016〕20号）也从“如何办学”和“如何办好学”等层面填补了我国营利性民办学校法律规范缺失的制度空白。在此基础上，为给营利性民办学校的发展创设积极宽松、公平有序的政策环境，地方还需要不断探索完善营利性民办学校的制度建设。以下两个方面需地方引起重视和积极开展政策探索：

首先，保障营利性民办学校师生的同等法律地位。实施分类管理后的非营利性民办学校在政策环境和办学行为上都更接近公办学校，而营利性民办学校在法人属性和办学行为上都更接近企业，由此导致营利性民办学校师生在社会认同方面会产生巨大的心理压力。因此为避免营利性民办学校的师生陷入“非公办”和“非学校”的双重歧视，地方政府应在营利性民办学校的教师身份、社保和专业成长等方面，营利性民办学校学生的权利保障和学籍管理等方面，出台积极的配套政策落实其与公办学校师生同等的法律地位。

其次，在合法的限度内给予营利性民办学校土地、税收和金融等方面的产业政策优惠。从民办教育发展的历史路径来看，政策优惠组合是助力地方民办教育发展的关键因素。鼓励社会力量举办非营利性民办学校，实施差异化的扶持政策，在政府补贴、购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨和税费减免等方面加大对非营利性民办学校的扶持是本次修法的基本政策导向，而对于营利性民办学校所能享受的政策优惠，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号）虽做出“各级人民政府可根据经济社会发展需要和公共服务需求，通过政府购买服务及税收优惠等方式对营利性民办学校给予支持”的重要规定，但受制于我国的基本法律规范，地方在土地、税收等方面的政策创新空间有限，需要国家层面出台积极的政策法规才能保障营利性民办学校积极宽松的发展环境，如允许举办者以划拨或成本出让的方式获得办学土地，按照高新技术企业标准征收企业所得税，享受与小微企业同等的金融扶持政策等。

（三）实施普遍的财政资助

公共财政资助民办教育的合法性已毋庸置疑，《教育法》、《民促法》和《国家中长期教育改革与规划纲要》等一系列政策法规都明确提出相关要求；公共财政资助民办教育的合理性，无论是基于民办教育的财政贡献和教育效率、学生权利平等的公共资源分配原则、正的外部性的公益属性，还是保持制度创新活力和现代教育体系健康运行的必要成本，或是符合“公共利益”的政策原则，学界已有充分探讨（吴华，胡威，2012）。政策实践中，随着《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（国发〔2015〕67号文件）及各地《实施方案》的相继颁布和实施，我国教育财政完成了从公办学校财政向公共教育财政的历史性转变，义务教育阶段的民办学校将全部纳入公共财政保障范围；政府购买服务、分担办学成本和实施各种奖励机制也已经成为地方公共财政资助民办教育的基本政策举措。

在公共财政资助民办教育合法、合理且国家和地方均有积极政策实践的前提下，探讨民办教育分类管理后实施普遍的财政资助，有两层基本含义：一是，对非营利性和营利性民办学校都要提供财政资助。实施差异化的扶持政策、加大对非营利民办学校的财政资助是本次修法的基本政策导向，但笔者以为无论是基于对民办学校的财政贡献和教育效率的考虑，还是从学生平等的受教育权出发，都不应该将营利性民办学校排除在公共财政资助的范畴之外；仅从营利性民办学校因办学成本和社会风险增加可能非正常退出或因办学环境恶化难以吸引民资投资办学的角度，政府也应给予营利性民办学校积极的财政资助。二是，探索更加多元的财政资助体系。目前公共财政民办教育的政策探索已基本形成资助学校、学生和教师相结合、经常性资助和竞争性资助相结合、定额补助和奖励性补助相结合的资助体系，但结合已有实践中出现的问题和未来公共财政的基本走向，在资助方式应还有继续探索的空间：比如进一步探索“教育券”制度，建立公共财政对民办学校提供基于学生权利并主要通过学生人数体现的普遍资助政策框架；完善绩效导向的资助体系，合理设定资助的标准，加强资助的绩效评估，有效发挥财政资金的杠杆作用等。

（四）强化普遍的信息公开

建立民办学校信息公示和信用档案制度，是本次修法优化民办学校治理结构的重要内容。《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号）也明确提出建立民办学校信息强制公开制度，建立违规失信惩戒机制、黑名单制度和联合执法机制；《营利性民办学校监督管理实施细则》（教发〔2016〕20号）对落实营利性民办学校的信息公开制度也有详细规定，并明确要求地方教育行政部门制定营利性民办学校信息公开办法。

从保证资本逐利性和教育公益性之间平衡的角度看，国家特别强化对营利性民办学校的监管和信息公开制度，其政策意图不乏合理性，但目前尚未引起足够重视的是，实施分类管理之后，非营利性民办学校由于其“不以营利为目的”的价值导向，且戴着政府背书的光环，更容易让教育消费者陷入盲目信任，所以对非营利民办学校的办学行为应同样予以监管。在对民办学校的准入许可、内部治理结构、财务管理和教育教学等方面依法履行管理职责外，为了在保障教育消费者合法权利和保障民办学校办学自主权之间取得平衡，强化对民办学校普遍的信息披露制度，使公众在充分了解学校重要信息的基础上进行合理决策并承担相应的决策风险，应该成为各地转变监管理念和创新监管方式的重要政策选项。

（五）激发普遍的办学活力

激发办学活力是本届政府深化教育领域综合改革，推进教育治理体系和治理能力现代化的重要政策导向，也是国家教育事业发展“十三五”规划明确部署的改革创新驱动教育发展的重要途径。激发学校的办学活力，应以落实学校的办学自主权为基本前提。由于在某些关键领域教育改革进展迟缓，民办学校在招生、收费和教育教学管理层面的办学自主权一直难以真正落实。因此，激发普遍的办学活力，关键在于改变传统的民办教育管理模式，以转变政府职能和简政放权为重点，构建以保障办学自主权为核心的现代学校制度。首先，地方政府应当引导监督民办学校完善内部治理结构，形成自我约束、自我规范的内部管理体制和监督机制。这也是政府简政放权的制度前提。其次，进一步落实和扩大民办学校的办学自主权。在招生方面，取消对民办学校跨区域招生的不合理限制，规范民办学校招生录取程序，深化民办学校招生制度改革，建立有利于促进机会公平、适合学生发展的多元录取机制。在收费方面，全面放开营利性民办学校的收费限制，实行市场调节；逐步放松对非营利民办学校的收费管制，深化市场取向的价格制度改革。此外，积极培育中介性教育服务机构，发挥民办教育行业协会、学会、基金会等各类社会组织在民办教育公共治理中的作用，建立公平有序、良性竞争、富有效率的民办教育发展环境。

（六）丰富民办教育组织形态

什么是“民办教育”？《民促法》从举办主体、经费来源和运行机制三个方面对民办教育的内涵做了间接阐述：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动。”业界对划分公办和民办学校的标准也存有“经费来源说”（贾东荣，2006）、“举办主体说”（黄藤，2004）、“经费来源、举办主体和管理主体三者合一说”（全国人大教科文卫委员会教育室，2001）和“产权说”（胡卫，2000）等分歧。当前，随着办学体制和行政管理体制改革的不断深化，公办学校和民办学校之间的界限逐渐淡化，民办教育的组织形态日趋多元化，单纯以某一种标准来划分民办学校和公办学校已经变得十分困难，所以我们应当从更为广阔的民办教育组织形态的意义上来重新认识和理解民办教育的内涵及其表现形式，这也是深化办学体制改革、探索多元主体合作办学的观念基础。

基于对民办教育体制机制灵活性的理解，笔者以为，如何界定是否归属于民办教育的组织形态，其判断核心标准在于政府是否转变传统的计划管理模式，充分保障学校基于市场的供求机制依法自主办学。从这个标准上讲，人们传统观念中产权意义上的民办学校只是教育利用市场机制的其中一种组织形态，国内外的办学实践证明，教育利用市场机制还可以有许多其他的组织形态，比如当前我国各地实践的政府购买服务、政府和社会资本合作办学（PPP）、公民办学校合作办学、混合所有制办学、委托管理等办学模式都是拓展民办教育组织形态的积极尝试。

分类管理背景下，结合已有的实践和未来民办教育的发展趋势，地方政府至少可以在以下五个维度统筹规划当地的民办教育发展格局，丰富民办教育组织形态，逐步实现政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样的办学体制改革目标：（1）积极鼓励社会力量捐资办学。（2）支持社会力量通过独资、合资、合作和股份制等多种方式举办传统意义上的民办教育，自主选择登记为营利性或非营利性民办学校。（3）借鉴香港的直资学校、美国的特许学校等国内外学校制度，深化公办学校市场化改革，积极鼓励行业、企业等社会力量以多种形式参与公办学校办学。（4）推广政府和社会资本合作，继续探索PPP办学和混合所有制办学等多种转化路径。（5）鼓励公办和民办学校间相互购买服务，进一步探索委托管理、集团化办学等多种合作办学模式。

注释：

①参见《杭州市劳动和社会保障局 杭州市财政局 杭州市教育局杭州市人事局关于杭州市区民办学校教师参加机关事业单位职工基本养老保险的实施办法》（杭劳社险〔2005〕19号）；《宁波市人民政府印发关于贯彻实施<宁波市民办教育促进条例>若干规定的通知》（甬政发〔2007〕58号）；《贵港市人民政府关于印发贵港市促进民办教育发展扶持办法的通知》（贵政办〔2012〕292号）；《丽水市人民政府关于进一步促进市区民办教育发展的若干意见》（丽政发〔2010〕41号）；《周口市人民政府关于促进民办教育健康快速发展的若干意见》（周政〔2013〕67号）等地方民办教育政策文件。

②参见《内蒙古自治区人民政府关于促进民办教育发展的决定》（内政发〔2010〕78号）；《广西壮族自治区人民政府办公厅关于促进民办教育发展的意见》（桂政办发〔2011〕84号）；《中共温州市委温州市人民政府关于深入实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》（温委〔2013〕63号）；《丽水市人民政府关于促进民办教育加快发展的实施意见》（丽政发〔2014〕58号）等地方民办教育政策文件。