吴 华
补偿和奖励
《中华人民共和国民办教育促进法》：本决定公布前设立的民办学校，选择登记为非营利性民办学校的，根据依照本决定修改后的学校章程继续办学，终止时，民办学校的财产依照本法规定进行清偿后有剩余的，根据出资者的申请，综合考虑在本决定施行前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素，给予出资者相应的补偿或者奖励，其余财产继续用于其他非营利性学校办学；选择登记为营利性民办学校的，应当进行财务清算，依法明确财产权属，并缴纳相关税费，重新登记，继续办学。具体办法由省、自治区、直辖市制定。
《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》：2016年11月7日《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》公布前设立的民办学校，选择登记为非营利性民办学校的，终止时，民办学校的财产依法清偿后有剩余的，按照国家有关规定给予出资者相应的补偿或者奖励，其余财产继续用于其他非营利性学校办学；选择登记为营利性民办学校的，应当进行财务清算，依法明确财产权属，终止时，民办学校的财产依法清偿后有剩余的，依照《中华人民共和国公司法》有关规定处理。具体办法由省、自治区、直辖市制定。
在修法决定和若干意见中都对现有民办学校终止办学以后财产权利给与适当保护，但存有以下疑问：
一、补偿和奖励的对象
按照修法决定和若干意见，对修法前即2016年11月7号以前设立的民办学校，在他们终止办学的时候应该得到补偿和奖励，但在规定中只有在选择登记为非营利性民办学校，提到补偿和奖励。
1、选择登记为营利性民办学校，应不应该有补偿和奖励呢？
这个情况在修法决定和若干意见中在字面上是存在分歧的。在修法决定的整个意识、整体精神以及相关的法理，可以得到非常明确的结论：补偿和奖励的对象包括了所有在2016年11月7号以前设立的民办学校，无论这些民办学校在修法以后，选择营利或非营利，都应该得到补偿和奖励。
2、非营利性的民办学校和营利性民办学校的补偿和奖励会一样吗？
在法律上，法律条文里并没有以民办学校的营利性或非营利性作为补偿和奖励的前提条件。但在修法决定里面，确实只是讲到了选择非营利性的补偿奖励，而没有明确地说选择营利性是否能够得到补偿和奖励。现在的民办学校，如果修法后选择营利性，即从目前的非营利性民办学校转为今后的营利性民办学校，那么中间必定要经过终止办学的环节。这就跟修法决定中“作为非营利性的民办学校终止办学，应该得到补偿和奖励”一样。所以选择营利性和非营利性，都应该包括在补偿和奖励的范畴里面。
在法理上，对现有民办学校的补偿和奖励，是对他们在修法前办学行为的肯定和对社会所做贡献的一种褒奖，因此不应该把补偿和奖励跟民办学校在修法以后所做的选择挂起钩来。所以无论从法律的规定和法理上，对现有民办学校的补偿和奖励所计算的依据和最终获得的补偿和奖励都应该是一样的。因此无论在修法以后选择营利还是非营利，都应该得到同等的补偿和奖励。
二、补偿和奖励的标准是什么？
按照修法决定，主要考虑三个因素：
1、修法决定施行前的出资，即在9月1号以前的出资。
这里要区分2个时间点：一是获得补偿和奖励的资格是在2016年11月7号以前设立的；二是获得补偿和奖励的最终结果是9月1号。即对民办学校补偿和奖励的计算依据并不是以2016年11月7号来作为投入计量的始点，而是要一直要延续到2017年9月1号，也就是修法决定当中讲的“本决定施行前的处置”。
2、取得合理回报的情况。
修法前，合理回报拿得多，补偿和奖励就应该少；合理回报拿得少，补偿和奖励就应该多。但假设你取得的合理回报超过了按照省里的方案能够得到的补偿和奖励的总量，那么补偿和奖励算不拿，还是说要拿回来？这是个难题。根据目前对全国各地情况的了解，这个补偿和奖励的方案，至少到目前为止，只有一些基本的考虑，没有完成。
3、办学效益。
可以从两个方面来考虑，一是办学过程当中学校发展的情况。比如，刚开始投进去只能够办一个最基本的学校规模，但随着办学推进，现在学校的规模远超过了当初的原始学校的规模。这种情况下，算不算办学效益呢？这也算办学效益的一种表现，但是这不是主要的。二是主要的办学效益，即办学期间对社会最重要的贡献，也就是历年毕业生数。
把这三个因素结合起来，一个基本的方案的框架：在2017年9月1号以前，有获得补偿和奖励的民办学校的举办者的出资，这跟补偿和奖励是正向关系，即出资的越多，补偿和奖励就越多；减去已经取得的合理回报，即取得的合理回报越多，获得的补偿和奖励就会越少；然后对办学效益的测算，假设以历年毕业生数作为办学效益主要的成分，那么历年毕业生数，跟每一个毕业生应该获得的奖励的额做一个乘积，然后进行求和。有些省份有这样的疑问：现在的毕业生跟二十年以前的毕业生，他们得到的奖励是一样的吗？如果把这个意见考虑进来，那么，奖励的计算用：不同年份或不同时间段的毕业生数和那个时间段确定的生均奖励，做一个加权求和。
所以补偿和奖励的标准，是按照修法决定和若干意见中的三个主要因素做适当的组合，具体的组合公式，是否还有变化，需要各省做出最后的决定。
三、补偿方式是一次性解决呢？还是分期分批逐次取回？
法律规定中，只给出了一次性解决的基本构想，但也没有严格限制不可在办学过程中分期分批完成补偿和奖励，前提是在选择的时候加入确权环节。选营利性必定要有这样的环节，对于非营利性要继续办学，这个环节是可以省略的，即后延到低，最终终止办学。
据了解大部分要想继续办学，又是选非营利性民办学校的举办者，他们虽然并不想在选择以后就把自己应得的部分拿走，但他们希望能够知道终止办学时可以取得多少补偿和奖励。那么按照这样想法，假设地方在制定补偿和奖励方案的时候，允许举办者有一个确权的环节，这样当做了一个重新选择以后，就相当于在这个学校的资产当中，明确了可以获得多少。
如果你选择终止办学，可以一次性处理了，如果选择继续办学，可以把这块的财产放在学校。这样做法比较符合出资人的想法，同时也是符合我国国情，也是使民办学校在新旧转换当中，能够保持稳定的比较稳健的做法。这种既选非营利又把资产放在学校，然后还要在一定时间里连本带息，获取相应的收益的做法，不是违背非营利的法律界定吗？这跟以前合理回报又有什么区别呢？产生这种疑问难免的，但如果从促进民办教育发展的立场出发，采取这种能够对举办者的营利动机，和目前立法对民办学校法律特征的规定的办法可以得到合理解释。
所以补偿和奖励这个问题上面我建议了：所有民办学校的举办者，可以通过当地的民办教育协会，把这些意见反应给民办教育协会，民办教育协会一定有渠道向政府反应民办学校举办者的愿望。这样可以跟政府做一个更加全面的良性的互动，使得通过的补偿和奖励方案，既能够体现修法的宗旨，也能够使民办学校的举办者有信心继续办学。
财政资助
《修法决定》第七条：“县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持；对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。”
从文法上理解，政府补贴基金奖励捐资激励的对象，只是针对非营利性学校。假设做这样的理解，财政资助对民办学校的扶持政策营利性民办学校基本上就难以享受了。但在若干意见中有另外一种表述，对于营利性民办学校，仍然存在财政资助的可能。
《若干意见》第九条：“探索多元主体合作办学。推广政府和社会资本合作（PPP）模式，鼓励社会资本参与教育基础设施建设和运营管理、提供专业化服务。积极鼓励公办学校与民办学校相互购买管理服务、教学资源、科研成果。探索举办混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。鼓励营利性民办学校建立股权激励机制。”
在这个规定当中会发现，民办学校和公办学校相互购买服务，这其实带有财政资助的可能性在里边。在修法决定中提到对所有民办学校都提供了助学贷款，奖助学金和出租转让闲置的国有资产，这些都可以看成是政府对营利性民办学校也可以带有财政性质的资助。当然，跟非营利性民办学校直接得到政府财政资金资助还是有一些区别的。
在“《若干意见》第十一条：加大财政投入力度。第十二条：创新财政扶持方式。第十三条：落实同等资助政策。”中可以找到政府不但可以通过财政资助非营利性民办学校，也可以通过公共资源来支持或者扶持营利性民办学校。特别强调一点国务院在[2015]67号文件里提到：“民办学校学生免除学杂费标准按照中央确定的生均公用经费基准定额执行。对城乡义务教育学校（含民办学校）按照不低于基准定额的标准补助公用经费，并适当提高寄宿制学校、规模较小学校和北方取暖地区学校补助水平。”，第一次把义务教育阶段的民办学校全部纳入公共财政保障范畴。
就是说对义务教育阶段学校有两种财政经费保障的方式，一种是免除学杂费，一种是提供公用经费，即义务教育阶段的民办学校，其实可以得到两种经费资助。一种是给学生的，即减免学生的学杂费，可以到学校，学校给学生，也可以直接给学生，按生均公用经费基准定额是600到800或650到850。根据第二条民办学校还可以得到第二种经费资助，是给学校的，也是按生均公用经费基准来补助学校。也就是说义务教育阶段的民办学校应该得到两倍生均公用经费基准的财政资助，其中一半给学生。但从目前了解的情况来看，实际上几乎所有拿到了补助的学校，都只拿到一份。
因此，义务教育阶段的民办学校，完全可以以国务院 [2015]67号文件为依据向政府反应，我们应该得到两份财政资助，一份是给学生的，一份作为学校的公用经费。当然，有一些地方，给民办学校的财政资助是按当地公办学校生均成本的一定比例，比如说30%或50%，这样的财政资助已经远远超过了国务院 [2015]67号文件所要求的最低标准。
总之，财政对民办学校提供的资助可以有三种形态：
一是绩效奖励，用财政资金来奖励办得好的民办学校。目前，全国几乎所有的省市都有类似的做法，即年终对学校进行评比，办的好的就可以奖励，如果说没有评上优秀的话就没有奖励。这是一种产业政策，为了优胜劣汰，奖励优秀学校。
二是成本分担，政府来分担一部分办学成本。民办学校的办学成本，一部分由学生来承担，但政府也要承担一部分。因为教育具有正的外部性，就是接受教育不但自己有好处，而且给整个社会带来好处，因此政府有责任也有能力来承担一部份办学成本。目前，江浙地区的成本分担表现是最典型的，特别是杭州、宁波，在十年前就开始实施一个政策：对于民办学校替教师交纳养老保险的社会统筹部份，数额是缴费工资的20%进行财政资助，一般是在1/3到1/2。政府分担了学校的办学成本，对民办学校增强他的市场竞争力意义重大。
三是权力保障，这个财政资助典型的做法就是教育券，也就是对学生进行财政资助。资助给学生跟学校有什么关系呢？虽然这种权利保障型的财政资助的受益者直接在学生，但这意味着，如果政府实施全力保障，那么民办学校的生源基础会大大扩张展，同时也意味着民办学校收费有更大的上升的弹性。所以对学生的这种资助，对民办学校同样具有市场竞争的价值。
对这种三种政府财政资助的形式当中，我们优先鼓励权利保障，因为公共财政来源就是全体纳税人，既然是全体纳税人所做的贡献，当然应该全体纳税人分享，所以全力保障型的财政资助，在法理上最为合理。但由于传统的计划经济和传统观念，我们始终把公共教育财政，狭隘地理解为公办学校财政，所以这种形态的财政资助是我们优先鼓励的。其次是成本分担型的，这是所有学校都可以有份的，但政府的财政支出需要比较大的份额，这就要看政府财力和对于这件事情合理性的理解。对于绩效奖励政府很愿意做，而且也花不了太多的钱，我们希望绩效奖励还要继续，同时要积极的扩展成本分担型的财政资助，最后，向全力保障的财政资助过度，才能够真正实现从公办学校财政转型为公共教育财政。
税收优惠
《修法决定》第八条：“民办学校享受国家规定的税收优惠政策；其中，非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。”按修法决定，非营利性民办学校的税收优惠政策是相当清晰的。但对于营利性民办学校，享受的税收优惠政策，具体内容是什么呢？在修法决定里面没有提起。
《若干意见》第十四条：“对企业办的各类学校、幼儿园自用的房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税。”按照意见要求，对营利性民办学校提供明确的税收优惠政策，但也只限于对企业办的各类学校。
对于营利性民办学校的税收优惠政策要符合法律的最基本的法理，就是平等原则，而这规定里只对企业办的有优惠，对非企业办的有没有优惠呢？从这里边讲是排除在外的，这样就违背了平等的原则，我们希望能够在进一步相关税收政策出台的时候，能够对此有所调整和修正。不过即便看到这样一个税收优惠的具体政策，我们对于营利性民办学校的税收优惠政策，仍然是存在着巨大的不确定性。
具体来说就是税收的两个主体税种“增值税”和“所得税”，无论在修法决定还是在若干意见当中，都没有明确的规定，这对于选择营利性民办学校的办学成本的测算，就会产生巨大的缺口。
一、关于增值税优惠
按照目前的政策，包括上周国务院常务会议，对于减免税的专题会议上面，所做的对增值税的调整的决定，现在有三档：17%，11%和6%。但在国务院常务会议上面并没有提到民办学校应该享受怎样的增值税优惠。这是一个比较遗憾的事情，希望从现在起到9月1号新法实施期间，国家能够出台对营利性民办学校，增值税优惠的相关政策。
二、关于所得税优惠
在修法决定和若干意见当中，也没有明确的说对营利性民办学校有没有所得税优惠。目前，关于教育税收最完整的文件是在2004年财政部和国家税务总局发的关于教育税收政策的通知的文件，里面提到：“对学校经批准收取并纳入财政预算管理的或财政预算外资金专户管理的收费不征收企业所得税；对学校取得的财政拨款，从主管部门和上级单位取得的用于事业发展的专项补助收入，不征收企业所得税。”
按照规定，现在营利性民办学校为了获得所得税的优惠，就需要把收入纳入财政预算管理或预算外资金专户管理。这样的要求跟大家希望财务上更加自由的要求，并不是太一致。在[2004]39号文件颁发的时候，所有学历教育的民办学校全都是非营利组织，但现在讲的是对营利性民办学校的税收优惠。在背景改变的前提下，营利性民办学校是否能够得到增值税优惠和所得税优惠，目前并不明朗，但可以在向政府有关部门反映。
反映我们应该得到税收优惠政策的理由：一是政府也资助民办教育。按照政府行为准则的分析，政府资助民办教育毫无疑问的。那么，政府对营利性民办学校提供税收优惠吗？可以从两个方面考虑这问题。政府资助民办教育的理由，并没有区分营利性民办学校或非营利性民办学校，也就说政府资助非营利性民办学校的理由，跟政府资助营利性民办学校的理由是同样的。所以政府对营利性民办学校提供资助也是合情合理的。二是目前民办教育占全国学生总数的17%，但从政府得到的财政性经费只占1%。这说明民办教育没有受到公正的对待，也意味着民办学校得到政府资助的空间非常大的，同时我们用1%的公共资源就提供了17%的公共服务。那么，按照效率的原则、经济合理的原则，政府对营利性民办学校提供税收优惠具有合理性。就是说如果政府给营利性民办学校提供税收优惠，让更多的社会资金来举办营利性民办学校，比政府自己来办学校，对社会的贡献要大得多。
自主办学
《修法决定》：“民办学校收取费用的项目和标准根据办学成本、市场需求等因素确定，向社会公示，并接受有关主管部门的监督。非营利性民办学校收费的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定；营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定。”
按照要求，在修法以后，民办学校的定价方面，在收费方面就完全改变了以往的收费模式。以往收费模式叫做：学历教育审批制、非学历教育备案制，现在营利性民办学校完全放开由市场调节，而非营利性民办学校也可以根据市场需求等因素来确定，有省、自治区、直辖市人民政府决定。
《若干意见》第十六条： “非营利性民办学校收费，通过市场化改革试点，逐步实行市场调节价”。 对非营利性民办学校的收费有了更加具体的规定，具体政策由省级人民政府根据办学成本以及本地公办教育保障程度，民办学校发展情况等因素确定。特别要注意的是“对非营利性民办学校收费通过市场化改革试点，逐步实行市场调节价”也就是跟营利性民办学校采用同样的自主定价策略，这是修法一个重大的突破，对于民办学校办出特色，是有非常重要的意义。
那么自主办学方面，需要引起我们高度重视的是在若干意见第十七条中，对自主办学多个方面都做了规定：“保障依法自主办学。扩大民办高等学校和中等职业学校专业设置自主权，鼓励学校根据国家战略需求和区域产业发展需要，依法依规设置和调整学科专业”。结合上周教育部发的文件，我们把它叫做高教新20条，对简政放权、优化服务、放管结合，作出了一系列规定。这些规定在各个层面、各种领域，对于保障学校自主办学，提出了系统改革的意见，这对民办学校自主办学具有重要的意义，也是值得我们去争取的。
在自主办学里边，特别需要注意的是若干意见的第十七条最后一句：“各地不得对民办学校跨区域招生设置障碍。”目前情况，全国几乎所有的地方，对民办学校跨区域招生，都设置了各种各样的障碍。对这个问题，一方面要依法维权，另一方便也需要跟政府更加深度的沟通，因为政府一边给民办学校自主招生，另一边公办学校使劲给政府施加压力，认为民办学校招生掐尖，破坏了招生秩序。所以，对于跨区域招生、自主招生，看来短期内彻底实行还有困难，但我们需要积极的努力跟政府沟通。
教师权益
《修法决定》第四条：“民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇和其他合法权益，并为教职工缴纳社会保险费。”、“国家鼓励民办学校按照国家规定为教职工办理补充养老保险。”这对稳定教师队伍显然是非常积极的，但也意味着民办学校因此大幅提高办学成本。
对这样的做法，若干意见当中，国务院给出一个解决方案。《若干意见》第十八条当中规定：“完善学校、个人、政府合理分担的民办学校教职工社会保障机制。”按照规定，民办学校为了能够跟公办学校在养老保障方面获得同等的养老替代率，也就是退休以后养老金跟退休前工资的比例。按照现在国家的规定，2014年10月1号以后入职的公办学校教师，工作30年以后退休，能够拿到的退休金相当于退休前工资的80%，而民办学校教师，在同样工作30年后退休，老师能够拿到的退休金，结合企业养老保险个人账户，加上社会统筹，只能拿到40%左右，所以民办学校教师就不可能稳定。
而为了让民办学校教师在退休以后也能够得到公办学校教师相当的退休金，就必须要建立职业年金或补充养老保险制度。这是一件好事，但成本大幅上升。那怎么解决这个问题？前面讲财政资助的时候提到一个案例，即在浙江省的宁波、杭州以及其他一些地区政府承担了学校交纳的社会统筹基金的50%或30%，我们既可以继续原来政府分担的方案，也就是政府承担学校缴纳的社会统筹的一部分，也可以按照新的保险体制改革的设计，对于所有的学校的教师由政府来承担职业年金或补充养老保险当中的占缴费工资8%的份额。这样一来，就可以从根本上来解决教师养老保障和职业不稳定的问题。
问答
一、新法中提到的工资福利待遇以外，教师的其他合法权益包括什么？
《民促法》和《民促法实施条例》都对教师合法权益做了详细的罗列。笼统的说，民办学校教师享有与公办学校教师平等的法律地位；具体来说，所有公办学校教师享有的有教师法保障的权利，民办学校教师也都可以享用。但是同等的法律地位，并不能够直接推出民办学校教师可以像公办学校教师一样，享有同样的社会保障水平，特别是在养老保险方面。
目前的养老保险体制，在2014年10月1日以前，企业、事业差距巨大。在2014年10月1日以后，民办学校和公办学校在养老保障问题上，体制上的障碍已经没有了，但是在具体的利益深层的环节上，也就是由谁来交费这个问题上，仍然是不同的渠道，公办教师无论是个人账户还是职业年金，全都是通过财政来支撑的；而民办学校教师都是通过学校来支撑的。这两个差别非常大，所以民办学校教师的权益在法律上是同等的，但在具体利益深层的环节上是有差别的。
二、非学历培训机构，选择营利性还是非营利性？
在修法当中并没有强制非学历培训机构，一定要选营利还是非营利。你可以选营利，也可以选非营利。具体选营利还是非营利，需要比照修法决定关于营利性民办学校和非营利性民办学校的利弊，以及你自己今后想办一个什么样的学校，今后你的发展目标来做一个综合判断。
三、民办非企业办学许可证注册资金是多好，还是少好？
第一、按照当地政府提出来的民办学校设置标准，以前可以完全的租赁办学，但今后一定需要达到基本的设置要求。第二，当设置标准的要求达到以后，建议就不用带太多的注册资金了。
(作者：吴华，系浙江大学教授，博士生导师，浙江大学民办教育研究中心主任，中国教育学会法律和政策专业委员会常任理事，我国当代民办教育研究的代表性人物之一)