针对实践中民办教育存在的法人属性不清、取得合理回报不好操作、相关配套优惠措施制定实施困难等问题，新修订的《教育法》、《高等教育法》修改了关于举办学校不得以营利为目的的规定，允许营利性民办学校存在。同时《民办教育促进法修正案(草案二次审议稿)》拟允许民办学校自主选择办学方式，并按照其法律属性享受相应优惠政策，相应删除民办学校取得合理回报的相关条款。总的来说，这次修法无疑是抓住了长期制约民办教育改革与发展的关键问题和主要矛盾，消除了民办学校分类管理的法律障碍,为进一步探索和规范民办学校分类管理打开了制度空间，但具体到怎么分、怎样管、如何过渡等后续问题，社会各界分歧较大，全国人大法律委员会建议对《民办教育促进法》修改暂不交付表决。
一、理性审视各方争议
不可否认的是，我国改革开放后兴起的民办教育，是教育体制与社会主义市场经济体制接轨的产物。与国外不同，中国改革开放后兴起的民办教育是一个事业在前，立法在后的过程，80年代初就有了民办学校，2002年后才颁布了全国的第一部相关法律——《民办教育促进法》。当时教育立法最大的创新点是允许学校取得合理回报，并要求国务院制定具体办法，之后的实施条例中要求各省级人民政府制定具体办法。然而，二十多年过去了，至今没有一个省级地方政府正式出台过合理回报的配套制度。加之，我国社会主义初级阶段，民办学校的出资人或举办者在投资教育、办好学校、培养人才、服务社会的前提下，不仅缓解了教育经费投入的不足，更付出了辛勤的智力和体力劳动，要求获取一定的经济回报是情理之中的。
其次，关于各级各类单位的法人性质，我国仅有《民法通则》中将法人分为企业法人、机关法人、社会团体法人和事业单位法人四类。企业法人属于营利性，其他均属非营利性。民办学校按照现行法律法规只能登记为“民办非企业单位”，不能登记为“事业单位”。那么从制度上保障民办学校与公办学校的平等地位，落实民办学校的办学自主权和各项优惠政策难免再次成为空中楼阁。
除此以外，民办教育的产权归属没有厘清，特别是储备金办学阶段的产权很难界定，加之民办学校的会计制度也没有跟进修订等等。至于教育领域之外的法律修订，更是牵涉到较为广泛的利益主体，在推进的过程中需要多方面的利益考量和博弈，远非教育主管部门所能主导和左右。因此，教育领域一揽子修法不仅不能推进民办学校分类管理的实行，反而会给民办教育未来发展增加新的难题。这就不能不引来各界纷争，并在一定程度上影响了修法进程。
二、对修法的几点思考
谈及教育修法问题，我认为全面理解本次修法的意义比较重要。此次修法的起因是教育部为进一步发展规范民办教育，给民办教育更多支持特别是国家经费支持为背景的。但教育不仅是教育行政部门的事，更涉及多个国家机构，必须通过修法彻底解决民办学校法人属性问题。其次，立法是多层次的，不仅需要全国人大及其常委会审议制定法律，更需要行政法规、地方性法规和规章的配套制度。第三，教育综合改革的核心就是要依靠顶层设计来统筹谋划，系统推进各项工作，修法就是顶层设计的最好方式，应兼顾以下几点：
1.修法不仅要保障分类管理的稳步推进，更要促进民办学校的健康发展。由于民办学校的情况比较复杂，既有学历教育，也包括非学历教育；既有义务教育，也包括非义务教育。为此，分类管理改革在非学历教育培训探索进行营利性办学上可以放得开一点，对学历教育的营利性办学要有所引导。鉴于义务教育阶段涉及政府责任，不应该完全放开营利性办学。此外，民办学校的资产情况也很复杂，有捐资办学的，也有出资办学的，而且绝大多数是出资办学，即使有一些是公益性办学，也不是捐资办学。特别是在固定资产的投入方面情况也千差万别，有买地建房的，也有租地建房的，还有租赁校舍的，形成的固定资产投资少则几百万，高达几十个亿。对这些资产，在分类管理改革中应预留足够的探索空间，甚至可以考虑一校一案来妥善处理。总之，修法要认真研究分类试点工作的实际情况，为分类管理改革留有足够的空间，确保分类管理平稳、顺利的推进，同时促进民办学校的健康发展。
2.修法不仅坚持公益性原则，更要有利于落实对民办学校的优惠和扶持。教育事业是一项公益事业，这一点毋庸置疑。为此，修法当然要从总体上坚持公益性原则。明确财政性经费、捐资财产举办的民办学校或者由财政性经费参与举办的学校都不得设立为营利性的组织。公办学校、捐助的学校、与政府合作举办的学校都应该坚持不得举办营利性学校。同时应采取积极有效的措施来鼓励和引导民办学校选择公益性角度的非营利性办学。对于上述民办学校，要有有力的措施和政策保障其享有同公办学校一样的待遇。对选择营利性办学的学校也应当处理好教育教学与资产经营的关系，把立德树人、教书育人摆在第一位。为避免改革过程的主观性和随意性，不仅要对非营利性民办学校的优惠措施，尤其对营利性民办学校有什么样的扶持政策也应该做出明确规定。另外，要进一步落实民办学校的办学自主权。除此以外，对民办学校终止时剩余财产的处置也应该纳入到修法范围中来。总之，只要涉及到民办学校分类管理改革的一些重大问题都应尽可能在修法中给予充分考虑，依法促进民办学校分类管理改革。
3.修法不仅要依法保护国家、社会，民办学校及举办者，教职员工和学生的合法权益，更应充分调动民间办学的积极性。国内现有的民办学校，大多数都是投资办学或滚动发展。因此，实行分类管理不能简单照搬西方经验，既要借鉴国外的制度设计，又要从本国实际出发。随着民办学校分类管理改革的推进，选择营利性办学的民办学校可能不会发生产权变更的问题，而非营利性民办学校的财产关系可能会发生重大的变化。就会要求修法以后按照新法举办的非营利性民办学校出资人的财产投入成为一种捐赠行为，而非出资行为。以前的学校也会照此划分，虽说是自由选择，但实则选择性不强。这里需要特别指出的是分类管理改革之前的民办学校如果选择非营利性办学，将会出现三种情况：一种是举办者完全为社会做贡献，把资产全部捐出来作为社会资产来办学，放弃原来出资的有关权益；二是举办者对学校没有固定资产投资，属于租赁校舍办学，不存在固定资产投资的问题；三是举办者投入了资金形成了固定资产，之前也选择了合理回报，新法修正案中虽然考虑到了经济补偿，但两方都不满意。站在国家角度，修法本是为了吸纳更多社会资本，多渠道兴办教育，但实际上却是把已经投入的社会资本又都还回去了。与之相应的民办学校举办者则认为应该属于自己的权益被强行剥夺了。为此，如何进一步鼓励和引导民间投资，充分调动举办者的办学积极性仍是一个需要认真考量的现实问题。
综上所述，在实施非营利性和营利性民办学校分类管理的基本框架下，修订《民办教育促进法》，其关键在于民办学校产权的制度安排，这是一个比较复杂的系统工程。既需从国情和需求出发，又必须具有创造性的思维。实施非营利性和营利性分类管理，绝不应该是简单地将民办学校财产划分为公有或私有，而是为了鼓励和吸引更多的社会资本真正进入教育领域，是为了完善和落实对民办教育的鼓励扶持政策，规范民办教育的管理与运行，是为了调动社会力量办学的积极性，激发民办教育发展的活力，最终为了促进民办学校获得更高水平、更快速度、更优质更多样的发展，更好地满足社会多样化的教育需求。要充分尊重原来的法律基础和政策规定，确保存量民办学校的大局稳定与平稳过渡，使存量民办学校举办者的合法权益得到应有保障。在这个过渡期里，既要避免属于举办者或出资人的合法财产“被公有化”，也要避免本属于公共财产的民办学校资产“被私有化”，这既是国家法律的严肃性问题，也是民办学校举办者的合法权益问题，更关系到民办教育事业的稳定、健康和可持续发展。
三、举办者的期望
作为民办学校的举办者，促进学校发展永远是第一位。只有坚持党的领导，恪守公益原则，强化非营利性办学方向，获得国家在政策和经费上的全力支持，才能把西安外事学院办成一流大学，这是我们的期愿和目标，也是我们为国贡献，实现自己价值的最好途径。这一方面是有共性的。当然，还有一些民办学校，应理直气壮地选择营利性办学，在中国股市上市，不必再绕道国外。“合理回报”就像把私立教育称为民办教育一样，是一个思想观念相对保守的时代产物，有太多的问题制约着发展，修法必然！延迟不前只会贻误良机，既影响国家财政的扶持，又掣肘教育上市的步伐，最终只会导致中国民办教育裹足不前。为此，我们希望修法早日通过。
展望未来发展。中国民办教育即将步入整体水平提高，与公办教育一起优胜劣汰、大浪淘沙的新阶段。我们有理由相信，随着外部政策环境的不断优化和人民群众多元化需求的快速增长，民办教育将在满足民众对教育的个性化需要，改善民生、扩大消费、补齐短板、创新教育基本公共服务提供方式等方面发挥更加重要的作用。