近日，国务院发布《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，全面部署统筹城乡义务教育资源均衡配置。通知要求从2016年春季开始，义务教育经费保障机制将实现城乡统一，实现“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带，钱随人走。
对于城市的新移民来说，子女上学难是进城后面临的最大困难。地方政府为什么不欢迎非户籍人口子女在本地入学？一方面是城市主官守旧的观念，认为这会造成人口过多地涌入；另一方面，接纳非户籍儿童在本地入学确实会增加财政支出，尤其是低收入家庭，他们既不纳税，也不缴社保，对城市的直接贡献小，接纳其子女入学的净收益为负，客观上成为城市拒绝外来人口子女入学的借口。
按照教育部官员的解释，就是“今后人到哪里，钱就到哪里”，无疑可以增加人口流入地的转移支付收入，如果中央对人口流入地进行足够多的义务教育经费转移支付，那么地方政府拒绝外来人口的动力无疑大大减弱。
设想虽好，但实施起来，效果可能未必如愿。首先，义务教育经费包括三部分：教师工资、硬件投入和公用经费等，公用经费只是义务教育经费中很小的一部分。2011年的数据显示，北京、上海、江苏、河北的小学的生均教育经费分别为18494元、17398元、8479元、4233元，而生均公用经费基准定额为中西部600元、东部650元，哪怕按生均教育经费最低的河北来计算，公用经费也仅占15%(按2015年数据计算，会更低)。
公用经费在义务教育经费中的占比过低，使得公用经费可携带的政策不足以激励地方政府。对于地方政府来说，硬件投入(校舍扩建、设施配备)和教师工资才是教育经费支出的大头，中央不补贴这些钱，城市义务教育频现的“大班额”就无法解决，这也是目前户籍人口反对非户籍人口子女在居住地接受义务教育的原因：教育支出不扩张，外地人口子女的涌入会降低政府对户籍人口子女的生均教育投入。
生均公用经费可携带作用不大的另一个原因是义务教育在区域间的差距。以河北和北京为例，北京小学的生均教育经费是河北的4.4倍，北京相比西部省份的贫困地区肯定更为悬殊。目前人口的流动趋势也是从中西部流向东部，从河北等次发达地区流向京沪等发达城市。显然，中央补贴的那点生均公用经费很难触动东部的地方政府，如果中央大幅提高补贴，向东部看齐，一方面中央的财力未必允许，另一方面，也不符合义务教育经费主要由地方政府筹资的惯例：中央投入占比过高最终会造成全国性的义务教育经费水平的下滑。
既然如此，中央政府该如何解决非户籍人口子女的义务教育呢？包括义务教育、社保(税收支持的社保第一支柱)等在内的一般转移支付当然是非常重要的工具。目前中央对地方的一般转移支付的计算方式主要考虑户籍人口数，人口流入地政府的资金不足，而转移支付中的大头主要考虑各省的财税收入，多缴多移，少缴少转，并没有起到“劫富济贫”这一全国公共服务均等化的目标。教育经费可携带应该是转移支付改革的起点，应该迅速延伸到义务教育经费的其他部分、社保等领域。
其次，我们必须要看到，在保障非户籍人口在本地享受公共服务权利方面，财政体制安排只能起到辅助性作用，更基础的还在其他领域。以深圳为例，深圳是非户籍人口规模远超过户籍人口的城市，2011年深圳区级人大换届选举产生的1368名区级人大代表中，仅有60余名代表是非深户籍，同样的现象也出现在中国绝大多数城市和各级地方人大。要想让非户籍人口可以在城市里和户籍人口拥有同样的权利，迈出这一步至关重要。
(作者系上海金融与法律研究院研究员)
(南方都市报)