普惠性民办园扶持政策不能回避三问
经过这几年的理论思考和实践探索，“普惠性民办园”已渐渐从当初引发争议的“概念性政策”演变为一个“操作性政策”，地方政府在出台相关措施时，不再纠结普惠性民办园是什么，而是直接设计普惠性民办园扶持政策。然而，无论在理论层面，还是在实践层面，普惠性民办园怎样更好地发展，都还远不是一个有解的问题，而是一个待解的问题。在设计扶持政策时，有三个基本问题不容回避。
一问：普惠性民办园核心属性是什么？
对普惠性民办园内涵与属性的认知是出台扶持政策的起点。众所周知，2010年，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》在提出“普惠性民办园”这一“概念性政策”时，并没有对它的内涵与外延作出任何说明，只是提供了一些发展与扶持的路径。没有统一的概念定义，各地政府便在“地方智慧”的意义上，出台和使用扶持普惠性民办园的系列措施。
从全国各地出台的各种措施中，根据民办园的分类定级状况和政府扶持方式，可以大体将普惠性民办园汇总为六种类型。其中，政府在对民办园分类定级基础上的组合扶持是“理想型”，是值得学习和借鉴的；政府在对民办园分类定级基础上的单一扶持是“努力型”，是针对当地普惠性民办园的突出问题采取的重点措施，也是可以学习和借鉴的；政府在对民办园分类定级基础上的象征性扶持是“象征型”，是扶持政策中要努力避免的；而相反，政府未对民办园进行分类定级基础上的组合扶持是“浪费型”，是不负责任的，不建议采用；同理，政府未对民办园进行分类定级基础上的单一扶持和象征性扶持，基本上属于“简单型”和“敷衍型”，也是要竭力避免的。
根据理论的梳理和各地政府优秀经验的总结，可以说，普惠性民办园既是形式上的“普惠性”与“民办幼儿园”的结合，也是实质上的“政府责任”与“民办幼儿园权利义务”“公共利益”与“私人利益”之间的契约关系与联姻关系。因此，从内涵的意义上来看，所谓普惠性民办园，是指受政府资助或委托提供学前教育服务，不以营利为目的，面向大众、办园规范、收费合理、有质量保证的民办园。
很显然，其核心属性有两个：普惠性与选择性，由政府和民办园共同保证。所谓普惠性，是指普遍惠及、人人享有，其实现首先依赖于政府的财政投入与政策扶持，其次依赖于民办园自身的道德约束与契约精神，保证按契约与合同来执行。所谓选择性，是指民办园要为社会公众提供选择性服务，要满足不同层次人群的幼教需求。普惠性民办园“选择性”属性的实现，既依赖于政府激励性的财政投入，即财政投入力度不能过大；也依赖于政府与民办园之间契约性关系的建立，即政府不能对普惠性民办园管得过死。投入过大、管得过死，都会导致普惠性民办园转变为某种意义上的公办园，丧失其作为民办园的根本特征，譬如，体制的灵活性、市场需求的敏感性、服务的多元性等。
二问：政府扶持的政策底线在哪里？
从理想类型的角度来看，政府对普惠性民办园的扶持，应该选择对民办园分类定级基础上的组合扶持。而民办园分类定级的标准有两个：一是规范性，二是质量。从规范性来看，收费规范是重中之重，而收费规范的关键是成本核算。政府应该在分类定级的基础上给予普惠性民办园什么样的扶持，其政策底线在哪里，要回答这些问题，必须弄明白三个问题。
政府要投入多少经费才能吸引民办园加入普惠性序列？
从现实国情来看，目前我国民办园的举办者，具有发自内心的普惠意识的数量不多。所以，“普惠性”与“民办园”在我国语境中就是一对具有巨大张力的概念组合。在政府没有任何投入的情况下，绝大多数民办园不会主动降低收费成为普惠性幼儿园，因此，这就要求各地政府要很好地设计扶持普惠性民办园的政策体系，通过多种方式吸引民办园举办者加入到普惠性序列中来。
政府若要投入，第一个随之而来的问题便是投入多少。根据课题组的研究，政府要按照“政府与家长成本合理分担”的原则，科学测算普惠性民办园生均成本，在测算当地中低收入家长承受能力的基础上，确定分担比例，制定财政补助标准和收费标准。对超出成本的部分，政府不能补助。
政府的激励性政策除了直接的经费补助外，还有非常重要的政策杠杆，即政府可以利用挂牌、公示、宣传的方式吸引民办园转变为普惠园。在23个试点区县的探索中，民办园举办者通常愿意采取降价的方式来实现身份的转变，转变身份后很快就能建立起良好的社会声望。因此，政府可以通过能运用的符号资本、象征资本来吸引民办园加入普惠性序列。
政府的扶持政策如何考虑普惠性民办园的可持续发展？
政府对普惠性民办园的财政扶持不能是短期性行为，而必须建立起长期的可持续发展的制度。形成公办园+普惠性民办园的总体格局，这就要求政府的投入必须常态化、制度化、经常化，建立起政府与民办园之间一种新的相互信任、相互依靠的关系格局。
为了保证普惠性民办园的可持续发展，政府也要在民办园的政策设计上有所定位，努力通过政策杠杆形成一种高收费民办园存量小、空间小的格局，为其发展孕育一种支持性氛围与压迫性力量。当政府的扶持政策既能激励民办园的转变身份意识，又不是借扶持来消灭、兼并、拉拢或利用民办园时，普惠性民办园的多元发展也就有了足够的空间。
普惠性民办园扶持政策如何进行延伸性设计，从而惠及不规范民办园和接近规范标准的幼儿园？
各地政策中普遍将“低收费”“规范”等作为普惠性民办园的基础条件，旨在降低家长在保教费用中的分担比例、解决幼儿入园贵的问题。由于现阶段各地学前教育政策的核心关注点仍然围绕着“入园率”这一普及任务，而各地学前教育发展水平不同，因此，不少地方出台的普惠性政策实际上并非指向普惠性民办园，无法顾及生活在不规范园的儿童。
值得一提的是，目前一些地方已经将普惠性民办园做了进一步的分类，将那些达不到幼儿园办学资格的看护点、小型民办园纳入普惠性民办园范畴进行支持。这些突破代表着普惠性民办园政策未来发展的趋势，未来政策可以更多考虑对于“不具有办园资格”且以低收入家庭为对象的民办学前教育机构进行扶持、引导，使其成为低收入人群获益的普惠性民办园。
三问：政府扶持的发展模式与路径有哪些？
发展学前教育，政府的基本功能永远是托底以实现底线公平、提供基本的公共服务。因此，政府扶持普惠性民办园应该具有阶段性、区域性。
从阶段性来看，初期，政府履行保底与规范功能，选择民办三级幼儿园或合格园作为扶持对象，引导民办园发展成为普惠园，为中低收入阶层提供“广覆盖、保基本、有质量”的学前教育服务。后期，政府履行质量提升职责，通过持续的经费投入，扶持普惠性民办园上等级、提质量、稳队伍，为公众提供质优价廉的学前教育服务。
从区域性来看，政府扶持民办园的措施受到地域经济、政府与幼儿园的关系、老百姓的社会需求等影响。因此，在东部经济相对发达地区，政府扶持民办园的路径应该是组合性、分层次推进的。而在中西部地区，由于经济实力的薄弱，政府可有重点地选择扶持方向，从改善办园条件、添置设备等硬件措施入手，到支持教师的发展、公用经费的扶持等。
总而言之，政府扶持普惠性民办园的发展模式与路径选择可以多元化。在经费没有保障、民办园特别多的情况下，政府一开始的投入可侧重保基本，接下来的投入可侧重保提高，如教师保险、培训、学历奖励等，投入项目应有一个排序。通过政府的多元扶持，最终形成一种有质量的普惠性学前教育新格局。（王海英 作者单位：南京师范大学学前教育政策研究中心）
《中国教育报》2015年10月11日