张国强
作者简介：张国强，北京师范大学教育学部博士研究生，河北师范大学高级实验师，北京 100875
内容提要：教育资源配置的实质是教育资源的各类利益相关者之间的利益博弈，不同的价值取向不仅导引着教育资源配置政策制定，也规约着教育资源配置格局和方式的形成。公平与效率是教育资源配置的两个基本原则，也是教育资源配置的两个基本价值取向，两者之间存在着螺旋上升的关系。而解决现实问题的价值取向则是基于教育实际的“公平”与“效率”的统一。实现三种价值取向的融合关键是各类利益相关者加入到教育资源配置政策制定和执行中来，尤其是要加强对弱势利益群体的重视。
关 键 词：教育资源配置 教育公平 教育效率 利益相关者
标题注释：国家自然科学基金重点项目“中国教育资源配置理论与重大现实问题研究”(71133002)。
一、教育资源配置的内涵
教育资源一词最早产生于教育经济学领域，带有明显的经济学特征。一般认为，教育资源是教育过程中所占用、使用和消耗的人力、物力和财力资源的总和。[1](799)其不仅影响着对于教育活动过程，还深深影响着教育的质量和效果。随着时代的发展，资源内涵日渐丰富，信息、文化、政策等成为新的非物质教育资源，它们不仅有可能转换成物质性资源，甚至还可能直接或间接影响和支配着人、财、物等物质性资源的获取。教育资源配置就是指上述各种教育资源在各种不同的使用方向之间的分配，包括各级教育之间、各类教育群体之间、不同区域之间、不同教育机构之间、不同学校之间、学校内部的不同成员之间等。相对于教育需求的无限性而言，教育资源总是有限的，因此具有稀缺性特征，而优质教育资源的这一特征更为显著。这意味着，围绕获取教育资源特别是优质的教育资源展开的竞争是不可避免的，同时教育资源的分配总是有选择的，是各类相关利益主体相互竞争、博弈的产物。
教育资源配置的实质是教育资源的各类利益相关者之间的利益博弈。由于不同利益主体的力量强弱不一，强势群体会凭借着其自身的优势地位通过影响教育资源配置政策以谋求更多的教育资源，从而使得优势地区和优势群体与弱势地区和弱势群体之间的教育差距越来越大。为了防止教育两极化走向极端，政府必须以行政干预的形式介入其中，对各方利益进行协调，对教育资源进行合理调配。作为教育资源配置重要主体的各级教育行政机构和官员实质上是这场博弈的协调者和中间人。当然，教育行政机构和官员同样也无法彻底摆脱自身的理性经济人身份，有着自己的利益诉求和价值取向。教育资源配置的过程就是包括政府在内的各类教育资源利益相关者相互博弈的过程，最终的配置方案或教育资源配置政策就是博弈的结果。
资源配置主体拥有资源配置权。从我国教育资源分配的现实来看，不论是来自国家的教育资源还是民间投入的教育资源，一般都是通过各级教育行政机构进行具体分配的。教育的公共性也决定了教育行政机构和官员成为教育资源配置的重要主体，并具有最终决策权。而上级教育行政部门、教育资源投入的民间企业或个人、各类教育资源分配对象等利益相关者则是教育资源配置的重要参与者和影响者。由于拥有处置教育资源的最终决策权，教育行政机构和官员自身利益诉求有机会得到最为充分的表达和实现，其价值取向也会在很大程度上影响资源的配置方式和最终去向。
二、教育资源配置中的三大价值取向
“在具体的教育资源配置过程中，必然有一定的价值导向规约着教育资源配置的方向和目标。不同的价值导向将产生不同的制度设计，不同的制度设计将导致不同的教育资源配置格局。”[2](21)如何科学评价教育资源配置的效果，如何评定教育资源配置是否合理，如何界定教育资源配置中的不足等等，这些问题都要求首先要明确教育资源配置的价值所在。资源短缺与资源浪费并存的现实也让人们越来越重视教育资源配置中的价值取向问题。从世界各国的教育资源配置实践来看，公平与效率始终是教育资源配置的两个基本原则，也是教育资源配置的两个基本价值取向，它们不仅导引着各国教育资源配置的政策制定，也规约着教育资源配置格局和方式的形成。另外，教育资源配置的立足点满足教育发展现实的需要，无论是区域教育还是学校教育都是动态发展，因而教育资源配置总是面临新的需求和待解决的问题，这是教育资源配置的现实价值取向。
(一)价值取向一：教育公平
教育公平问题是人们的公平观念在教育领域中的延伸，是伴随着社会民主化进程而逐渐提出来的。20世纪以来，关于教育公平的观念发生了三次转变：从追求受教育权利平等到追求教育机会均等；从追求教育机会均等到追求教育结果平等；从追求教育结果平等到追求多样性选择的教育“公平”。科尔曼(James S.Coleman)根据人们接受教育的过程提出教育机会均等至少包括三个方面，即进入教育系统的机会平等、参与教育的机会均等和教育结果均等。胡森(Torsten Husen)对教育公平的认识较为系统，认为教育公平包括起点平等、过程平等和结果平等。[3](209)麦克马洪则提出水平公平和垂直公平的概念，即相同者受相同对待，不同者受不同对待。[4](62-64)长期以来，人们关于教育公平的理解一般围绕受教育者，涉及教育权利平等、教育机会均等和教育结果平等三个方面。随着研究的深入，教育公平问题逐渐延伸向更广泛的领域，如不同区域、不同人群、不同阶层、不同学校等。胡森曾指出，教育平等不仅仅指个体之间的平等，还应包括学校之间、区域之间的平等。也有学者注意到教育公平与教育机会均等、教育平等是存在内在差异的，提出教育公平是对教育平等的发展，是“平等”与“自由”的统一。
教育是一种培养人的活动，不仅以促进人的发展为根本目的，也是推动社会发展的重要力量。因此，教育兼具个人属性和社会属性。教育资源是促进教育发展、满足受教育者需要的基础，较多的、优质的教育资源能够推动区域和学校有机会达到更高的教育水平，能够更全面、更大程度地满足受教育者个体发展的需要。作为公共利益的代表，教育行政机构和官员在教育资源配置过程中，需要考虑满足不同受教育者和不同区域、学校对教育资源的需求，需要考虑有限的教育资源在不同教育群体间、不同区域间、不同学校间的公平分配问题。“不患贫，患不均”，不公平的资源分配不仅可能带来各种影响教育稳定的问题，而且不利于区域教育的均衡发展和整体教育水平的提高。因此，教育公平是教育行政机构和官员在进行教育资源配置时的一个重要价值选择。
我国教育发展东西部不同区域之间、城乡之间，甚至同一区域内部不同学校间都存在明显差异。既有达到世界先进教育水平的地区和学校，也有学校和教师短缺无法满足基本教育需求的地区；有些儿童能够获得非常优质的教育，有的儿童获得入学机会都非常困难。教育发展的多层次性和不均衡性决定了我国的教育公平内涵是多层次的、立体的。从受教育权的层面来说既包括受教育机会公平，又包括受教育过程公平、结果公平。在差异客观存在和教育资源短缺的现状下，这种教育公平只能是相对的，要在保证每个个体都有机会接受教育的基本受教育权得到保障的前提下，为不同个体提供一种“选择自由”，即选择接受不同教育和达到不同教育结果的自由，以最大程度满足全体个体全面发展的需要。从教育发展的角度来说，教育资源配置追求的教育公平既包括区域间的公平又包括区域内的公平，以及不同教育阶段之间和不同类教育之间的公平。当然，由于公平是一种主观感受，所谓的教育公共总是相对的。对于掌握教育资源配置权的教育行政机构和官员来说，教育资源的公平配置还涉及规则合理、过程透明、信息公开等一系列问题。
(二)价值取向二：教育效率
教育效率主要反映教育投入与教育产出的关系。在“穷国办大教育”的现实环境下，进行有限教育资源的合理配置时追求效益也是必然选择。在教育资源配置中，作为掌握资源配置权的教育行政机构和官员常常关注两个方面的教育效率。
一是办学效率，即学校教育投入与教育产出的比例关系。从学校功能定位来看，学校教育产出可以从学校的可持续发展能力(办学水平)和学生发展两个方面得以体现。但是长期以来，“升学率”成为衡量办学效益的重要甚至唯一指标，基于包括谋求政绩在内的多种原因，许多教育官员喜欢将更多的教育资源投向那些教育“优势地区”和“好学校”，集中力量办“优质教育”使得大量教育资源不断向“优势地区”、“好学校”汇聚，痴迷于诱人的高升学率，而忽视了经费、师资、仪器设备等方面的巨量投入和浪费，漠视了学生的健康、自由、个性的抑制甚至扼杀。同时造成弱势地区和学校每况愈下，使得教育均衡问题日益突出，以至于出现“教育发展失衡是追求效率的结果”的说法。近年来，随着国家对教育公平问题越来越重视，大量优质教育资源开始投向农村、薄弱校等资源短缺的地方。虽然学校办学水平、升学率、学生素质等指标短期没有得到明显改变，但是从教育整体发展和个体长期发展来看，将大量教育资源投向农村、薄弱校的资源配置背后依然体现的是追求办学效率的价值取向。
二是教育资源配置效率，指资源投入到教育领域的节约和浪费程度，具体地说是指教育资源在在各区域之间、各级各类学校之间分配，满足各区域、各级各类教育与社会各类教育需求的程度。教育资源配置效率体现的需求与供给的关系。将越多的教育资源分配给越需要的地方，资源配置效率就越高；相反，虽然教育资源的供过于求也有利于提高办学效率和教育质量，但是供过于求也会导致资源浪费，教育资源配置效率反而降低。如果分配到各级各类教育、各区域、各学校的各类教育资源正好等于各级各类教育、各区域、各学校对各类教育资源的需要，没有发生资源的短缺或资源的闲置，那么就使教育资源在配置中实现了效益的最大化。当然，这只是一种理想的教育资源配置方式。各类教育资源需求始终处于动态变化之中，可以供给的教育资源总量也始终是有限的，因此均衡与短缺是教育资源配置的两种基本存在状态。而经过反复论证而形成的教育资源配置方案实际上也是对均衡与短缺进行的协调措施。基于教育整体发展和对资源配置效率的考虑，教育行政机构和官员在分配教育资源时，总是尽量调查了解各类教育资源的实际需求，努力将教育资源分配到真正需要的地方。这种价值取向体现了他们作为公益人身份在教育资源配置的价值选择。
(三)价值取向三：解决现实问题
公平价值和效率价值是教育资源配置的两个基本价值取向。另外，教育资源配置时总是要满足动态变化的现实需要，总要以解决某些现实问题为目标，因此教育资源配置还有明确的解决现实问题的价值取向。切实解决教育发展面临的资源短缺问题是教育资源配置的最基本要求，它不仅影响到教育资源配置的目标定位，也是政府制定教育资源配置方案、选择配置方式、组织实施教育资源分配活动的重要依据。
从实践来看，无论是国家层面还是各级地方层面，经常会针对所面临的一些具体问题，有针对性地进行教育资源配置的倾斜。如教育部联合中组部、财政部于2009年启动“基础学科拔尖学生培养试验计划”(简称“珠峰计划”)，这意味着国家教育资源中的一部分被选择性配置，其目的是为了应对我国高校拔尖创新型人才培养能力不足的问题，同时也为了回应“钱学森之问”；2010年教育部、财政部开始联合实施的“中小学教师国家级培训计划”(简称“国培计划”)则是为了解决全国中小学教师特别是农村教师队伍整体素质有待提高的问题，为此中央财政划拨了5.5亿元专项资金。再如，自《中小学教师继续教育规定》颁布以后，各地各级教育行政部门纷纷加强教师培训的支持与保障，并设立教师继续教育专项经费，“在地方教育事业费中专项列支”。以上这些例子都属于教育资源在不同应用间的分配。教育行政部门在相应经费的处理中是以响应上级政策精神和解决实际教育问题为价值取向的。
对于教育行政部门及官员来说，有两个基本问题是他们必须面对的，一是上级领导对其工作是否认可，二是人民群众对其教育管理实践是否满意。第一个问题实际上关涉到对上级政策执行得怎么样，第二个问题则涉及帮助解决各类教育实际问题的效果情况。基于理性经济人和公益人的双重身份，地方教育行政机构和官员在配置教育资源时一般都会考虑如何执行政策让上级领导满意，同时有效解决现实教育问题让包括各类利益相关者在内的人民群众满意。大多数情况下，作为公益人代表的政府制定的各种教育资源分配政策和人民群众的整体利益是基本一致的，而且为了更能适应地方实际政策规定中都会给执行者留出一定的自由裁量空间。因此，各级教育行政机构和官员在执行教育政策分配教育资源时常常以如何更好地解决现实教育问题为主。当然，教育资源的配置是否合理，是否能够得到人民群众的认可，还和教育行政官员们对教育所面临的现实问题的认识有关。如果官员们认为地方教育所面对的最大问题是薄弱校的发展，他们肯定会将更多的教育资源优先向教育弱势地区和薄弱校投入；相反，如果他们认为建立教育标杆更能带动教育整体发展，在配置教育资源时势必会向教育强势地区和“重点校”倾斜。
三、教育资源配置中不同价值取向的冲突与融合
公平与效率既是影响教育资源配置的两种基本价值取向，同时又是对教育资源配置结果进行评价的两项重要指标。基于教育资源的有限性，长期以来人们将公平和效率进行对立，或认为推进公平教育资源配置方式肯定会影响教育效率，或认为追求效率的教育资源配置扩大了教育不公平。其中体现的是一种经济学思维，而单纯经济学视角难免有失偏颇。杨东平教授曾经指出，教育公平与教育效率是相对独立的发展目标[5](26-31)，两者之间存在一定冲突的同时实际上也有内在的一致性。不可否认的是，曾经的“优质教育示范区”、“重点校”等不仅仅使部分优秀学生得到了更好的教育，同时在带动区域教育整体发展中也起到了一定的“龙头”作用。同样，以促进公平为导向投入教育薄弱地区和薄弱校的教育资源经常更能够让我们看到所带来的巨大变化和成效，显示出“高效率”。在“效率优先，兼顾公平”思想的影响下，教育资源配置的不均衡确实导致了教育差距的不断拉大。随着对“公平”问题的关注，国家教育资源配置中更多的优质资源开始向西部和农村倾斜，地方教育行政部门也开始投入更多的教育资源支持教育薄弱地区、薄弱校的发展。从教育资源配置实践来看，“公平”和“效率”之间实际上呈现出一种螺旋上升的关系。
需要指出的是，“公平”、“效率”和“均衡”都是相对概念，教育行政部门在根据地方实际分配教育资源时，考虑如何解决教育发展面临的实际问题，满足各地区、学校教育发展的需要和满足受教育者个人发展的需要，实际上是将“教育公平”和“教育效率”两种价值取向进行了统一。可以说，解决现实问题的价值取向是“教育公平”和“教育效率”两种基本价值取向在教育实际情境下的融合。教育资源的均衡配置只是一种应然状态，不同时期、不同阶段、不同地区教育资源配置应该与教育现实相一致，教育资源分配总是有所选择和侧重的。但不管是追求公平还是追求效率，教育资源配置的合理性总是基于所面临的教育实际和现实问题。
教育资源配置的过程是各类利益相关者相互博弈的过程，作为教育资源配置的重要主体，教育行政部门要进一步明确自身角色，积极组织各类利益相关者加入到教育资源配置政策制定和执行中来，尤其是要加强对弱势利益群体的重视。这也是满足“公平”、“效率”和“解决现实问题”相融合统一的必要途径。
参考文献：
[1]顾明远.教育大辞典[M].上海：上海教育出版社，1998.
[2]徐丽英.教育资源配置理论研究[D].东北师范大学，2007.
[3]扈中平，陈东升.中国教育两难问题[M].长沙：湖南教育出版社，1995.
[4]翁文艳.教育公平的多元分析[J].教育发展研究，2001，(3).