我国民族教育政策体系探讨

【内容提要】民族教育政策体系是国家改革与发展民族教育所需要的最基本、最关键的教育政策范围与结构，它包括民族教育质量政策、民族教育管理体制政策、民族教育课程政策、民族教育经费政策、民族教育教师政策和民族教育学生政策等六个方面。这些民族教育政策又与国家民族政策中的民族文化政策、宗教政策、语言文字政策等相互支持、相互促进，形成了中国特色的民族教育政策体系。这一政策体系，经过民族教育政策长期变迁的实践证明是科学、正确和有效的；从理论依据来看，它同时兼顾了国家民族问题与国家教育问题两方面的价值取向。
【摘 要 题】民族教育
【关 键 词】民族教育/民族政策/民族教育政策体系
【 正 文】
　　民族教育既是我国教育体系的有机组成部分，也是我国民族工作的重要内容。由于民族教育有其自身的特点和规律，所以长期以来我国对民族教育的发展都采取特殊的政策；又由于我国民族教育受自然、历史、社会等多方面因素的影响，它的起点较低、基础较差、底子较薄，所以长期以来我国还对民族教育的发展采取优惠的政策。我国的民族教育正是在制定和实施了一系列特殊、优惠政策的过程中，逐渐形成并发展了中国特色的民族教育政策体系。
　　　　一、我国民族教育政策体系的结构与特点
　　所谓国家教育政策体系，从广义上讲，它包括一个国家教育改革与发展所需要的所有的教育政策。由于影响国家教育改革与发展的问题较多，仅从广义的角度研究国家教育政策体系是相当困难的，因此在这众多的问题中选择出对一个国家教育的改革与发展起着决定性作用的关键性或基础性的问题，由此而构成的国家教育政策体系，称之为狭义的国家教育政策体系。本文所要探讨的就是狭义的国家教育政策体系。
　　关于国家教育政策体系的构成问题，目前主要有以下几种有代表性的观点：
　　第一种观点是以美国学者佛兰德·S·柯伯恩提出的由教育经费政策、课程政策、学生政策、教师政策、教育管理政策等组成的国家教育政策体系。教育经费政策所要解决的是谁出钱，出多少钱，为什么出钱的问题；课程政策所要解决的是教什么的问题；学生政策所要解决的是向谁教的问题；教师政策所要解决的是由谁教的问题；教育管理政策所要解决的是由谁管的问题。（注：参见［美］斯图亚特·S·南格尔著、林明等译：《政策研究百科全书》，科学技术文献出版社1990年版，第447-448页。）柯伯恩认为，教育经费政策、课程政策、学生政策、教师政策、教育管理政策这五个方面构成了一个国家教育改革与发展的基本教育政策，因而构成狭义的国家教育政策体系。
　　第二种观点是我国学者孙绵涛提出的由教育质量政策、教育体制政策、教育经费政策、教师政策等组成的国家教育政策体系。（注：参见孙绵涛：《关于国家教育政策体系的探讨》，《教育研究》2001年第3期。）此观点将学生政策与课程政策包含于教育质量政策之中，将教育管理政策包含于教育体制政策之中。在这里，教育质量政策所要解决的是人才培养的质量标准问题。国家要制定出最基本的学生培养质量标准以及实现这些标准的基本要求，为此，国家就应该对学生的有关问题和学校课程的标准、体系与结构及课程的实施等做出政策规范。教育体制政策要解决的是各级各类教育的发展问题，为此，国家要制定政策规范去协调各级各类教育的关系。协调各种教育管理之间的关系。可见这一观点不仅在教育政策的内涵上比柯伯恩的观点要丰富一些，而且它所指称的国家教育基本政策也更集中一些。
　　第三种观点主要是我国政策学领域较普遍的一种观点，即将教育政策分为总政策、基本政策和具体政策三部分，并以此构成国家教育政策体系。（注：参见曹喜：《政策分析的三个维度》，《理论探讨》l993年第3期；杨昌儒：《民族政策与民族政策系统浅论》，铁木尔主编：《民族政策研究文丛》（第一辑），民族出版社2002年版，第75页。）教育总政策指的是《宪法》中有关教育的政策规范和教育方针；基本政策指的是《中国教育改革和发展纲要》、《教育法》、《民族区域自治法》中的政策规范；具体政策指的是一些具体的法规中的政策规范。这一观点从宏观到微观，似乎将教育政策分层梳理而形成政策体系，但是细一分析，此观点有一个较难解决的问题，即很难将教育的政策相对地归属于这三种政策之中，如将《宪法》中对我国教育的性质、受教育的权利、公民的基本素质等方面的规定作为教育的总政策是远远不够的；教育方针作为教育的总政策又写在了《教育法》中；《中国教育改革与发展纲要》中既有总政策，又有基本政策和具体政策，等等。因此，这种体系只能是一种相对的、较为模糊的划分方法。
　　如果一个国家有多少种教育，就要制定多少种教育政策，国家教育政策体系便由各级各类教育的政策所组成，这样从教育政策的体系方面来看似乎非常全面，但它却是不现实的。因为国家制定教育政策一方面要从总体上考虑各级各类教育的发展，另一方面在各级各类教育的发展运作上还要进行具体的政策规范。据此笔者认为，狭义的教育政策体系就应该考虑教育政策中那些最基本、最关键的领域。民族教育的政策体系，更为特殊和复杂，更应该考虑那些与民族教育的改革与发犀相关的政策领域。结合对上述观点的借鉴与分析，笔者提出我国民族教育政策体系的结构包括民族政策与教育政策两个方面：民族政策中包括四个基本政策领域，即民族语言政策、民族宗教政策、民族文化政策、民族教育政策；教育政策包括民族教育的质量政策、管理体制政策、课程政策、教育经费政策、教师政策、学生政策六个方面。这十个方面的政策组成了一个较为完整的政策逻辑结构。从纵向来看，这一体系包括了自上而下的国家民族教育的总政策和具体的政策两个层次；从横向来看，它贯穿了教育目标政策、教育途径政策和教育条件政策三个方面。民族教育的总政策是对全国民族工作中的教育问题和教育工作中的民族问题都起作用的政策；民族教育的具体政策是对国家某一层次和某一方面的教育起作用的政策。民族教育的目标政策是指民族教育培养人的质量标准的政策，它和国家的人才培养质量标准相一致，同时还有更特殊的一些要求；民族教育的途径政策是指实现民族教育质量标准的政策；民族教育的条件政策是指保证民族教育途径充分发挥育人功能的政策。在笔者提出的民族教育政策体系中，民族教育的质量政策属于教育目标政策范畴；民族教育的管理体制政策属于教育途径政策的范畴；民族教育的经费政策、课程政策、教师政策、学生政策以及民族语言、宗教、文化政策等属于教育条件政策的范畴。
　　从以上民族教育政策体系的逻辑结构中，可看出我国民族教育政策体系的几个显著特点：
　　第一，国家民族政策与国家教育政策的兼容性。在我国，民族教育事业既作为国家民族工作的有机组成部分有相应的政策，又作为国家教育体系中一个十分特殊的部分有相应的特殊与优惠政策。有些民族政策直接与民族教育政策相关，如《宪法》和《民族区域自治法》中关于民族平等（包括教育机会平等）、团结、互助的政策，关于自治地方自治机关发展和管理本地方教育事业的权限的政策，关于少数民族语言文字的政策，关于少数民族宗教与教育关系的政策等。（注：陈立鹏对《宪法》与《民族区域自治法》中与民族教育相关的一些规定或政策做了很好的梳理。参见陈立鹏：《制订〈少数民族教育条例〉之我见》，《民族研究》2003年第3期。）在上述的民族政策体系结构中，民族政策中的语言文字政策与教育政策中的双语教学政策关系密切，属于管理体制类政策；民族政策中的宗教政策与教育政策中的目标质量政策关系密切；民族政策中的文化政策与教育政策中的课程政策关系密切；民族政策中的民族教育政策与教育政策中的教育经费政策、教师政策关系密切。这些民族政策中的条件政策通过民族区域自治这一途径政策而实现民族发展的目标政策。其中的民族区域自治政策正在随着《少数民族教育条例》（注：根据第五次全国民族教育会议的精神，我国将在“十五”期间出台《少数民族教育条例》。《少数民族教育条例》是我国民族教育的基本法规，在它颁布实施之后，将成为民族教育政策中的直接途径政策。）和《民族教育法》的逐渐成熟而显得更加具体、有效。在教育法规政策当中，民族教育从来都是作为专门领域有相应的规定的，这一点在下文关于我国民族教育政策的实践基础中将有详尽的论述。国家民族政策与国家教育政策在有关民族教育的改革与发展问题上，相互支持、相互印证、相互补充、相互促进，从而推动了我国民族教育政策体系的不断发展与完善。
　　第二，国家民族教育政策的层次性。国家的民族教育政策不仅有总的政策，而且还有具体的政策；不仅民族教育的目标政策、途径政策和条件政策体现在民族教育的总政策中，而且还体现在具体的教育政策这一层面上；不仅在民族政策上体现了完整的国家政策的纵向与横向结构，而且在教育政策上也体现了这一结构特点。
　　第三，国家民族教育政策的有效性。由于我国民族教育政策从两个系统“双管齐下”，形成了“在民族工作中重视教育问题，在教育工作中重视民族问题”的优良传统。在实践中，我们把民族教育问题作为民族问题中的重点问题来抓，从而使民族教育事业与民族其他各项事业的关系更为密切，如与民族地区经济发展的水平之间就容易形成更有效的良性循环；在教育工作中我们更加重视民族教育，并把民族教育作为一种特殊的事业和我国教育事业发展中的难点与重点而采取特殊、优惠的政策。两个方面的工作相互支持、相互促进，使民族教育政策在民族工作与教育工作中都发挥作用，从而扩大了民族教育政策功能的发挥。
　　第四，国家民族教育政策的发展性。尽管从民族教育政策结构来看，它基本上是稳定的，但就民族教育政策的具体内容而言，它又是不断发展的，它随着制定民族教育政策的影响因素的不断复杂化和民族地区社会发展中遇到的问题越来越复杂化而调整其内容与重点，如在西部大开发背景下民族教育政策内容的重大调整与支持重心的明显转移便是最