魏建国
如何通过经费投入机制改革等方式增加公立大学自主权、鼓励大学间竞争和特色发展，从而提高其办学质量和国际竞争力是世界上许多国家都面临的挑战。研究发现，在大学教学与科研拨款中考虑绩效因素已经成为各国高教拨款的一个重要趋势。提高大学自主权，鼓励竞争，加强问责几乎是各国的共同追求。
对于我国高等教育而言，如何通过经费投入机制改革等方式增加公立大学自主权、鼓励大学间竞争和特色发展、加强问责，从而提高其办学质量和国际竞争力是需要思考的问题。而这也是世界上许多国家都面临的挑战。
那么，美国、英国、德国、法国、澳大利亚和日本等国家的公立高校经费投入机制是怎样的？我们对他们进行了案例研究，以期为我国中央高校经费投入机制改革提供借鉴。
政府拨款考虑绩效
通过研究比较，我们发现，在大学教学与科研拨款中考虑绩效因素，已经成为各国高教拨款的一个重要趋势。通过将拨款与绩效相联系，可以促进大学之间的竞争，增加对大学的问责，最终提升办学质量。
许多国家采取将教学拨款与科研拨款相分离的做法。最传统的教学拨款方式是历史基数拨款法，现在更多地改为公式拨款。在公式拨款中，通常会考虑专业差异。例如，美国17个州都使用公式拨款的方式，州政府通过拨款公式对高校的教学、补习、运行维护、设施设备、学术支持、图书馆支持、学生服务、机构支持、公共服务和科研等功能进行拨款。一般来说，教学拨款通常占公式拨款的绝大部分。
此外，一些国家还采取了绩效公式拨款法。丹麦的教学拨款实行100%的绩效公式拨款。“出租车计价器模式”（Taximeter Principle）是将拨款与通过考试的学生人数直接挂钩。对于不及格或是缺考的学生，高校得不到教学拨款。美国州政府采用绩效拨款的方式也由来已久。从上世纪70年代田纳西州首创绩效拨款模式以来，目前有22个州在实施绩效拨款，7个州正在向绩效拨款过渡，10个州进入正式讨论阶段（包括公立高教发达的加州和纽约州）。澳大利亚也从2005年开始实施教学绩效拨款。
而对于科研拨款来说，通常分为竞争性和非竞争性两部分。美国州政府非竞争性科研拨款公式的主导因素是注册学生数、上一年的科研支出等，有的州通常还基于教学拨款的特定比例来计算。而在竞争性拨款部分，则完全是基于竞争原则，由大学的研究人员或研究团队向各个研究委员会申请科研项目资金。英格兰实行典型的竞争性和非竞争性相结合的双轨制科研拨款。
除以上两种方式之外，一些国家既实行教学与科研混合拨款，同时又实行竞争性科研拨款。在教学与科研混合拨款中，德国、法国和日本采用较多。
德国的基本资金拨款包括教学和科研，教学经费和科研经费不分开计算和拨付。所采用的拨款方式与绩效有关的包括合同—任务导向资金，即州政府和高校对未来政策和机构发展目标达成共识，以合同的形式对达成这些目标所需的资金做出规定，并据此拨款；公式—指数导向资金，拨款公式中有固定的指数来衡量机构的绩效，由此自动生成分配给这个高教机构的预算数量。除了基本资金拨款外，德国也有竞争性的科研拨款。
而法国的大部分大学由政府按照拨款模型计算人员支出和经常性支出，考虑的因素主要包括注册人数、占地面积和课程相关的指标。除公式拨款外，一些公共资源的分配还采取产出导向的四年制合同拨款。除了这些拨款外，法国也有竞争性的科研拨款。日本在实行国立大学法人化改革后，还拨付涵盖教学科研的“运营费交付金”。
由此看来，各国在公立大学教学、科研拨款方面都追求与一定的绩效相联系。这种与绩效挂钩的方式，在鼓励竞争、加强问责、提高质量等方面发挥了重要作用。
收入来源多样化
各国都在鼓励公立高校实现收入来源多样化。单从对于大学的基建拨款来看，各国的做法各不相同，特别是在社会捐赠、借款和发行债券募集基建资金方面有很大差异。
英国的资本性拨款帮助大学和学院对其基础设施进行投资，可以在学年的任何时候进行拨付。大部分资本性资金通过公式拨款的方式分配，主要包括教学资本性投资资金和研究资本性投资资金。英国大学在一定程度上可以通过借款和发行债券获得基建资金。
但在澳大利亚，每年由各高校和教育部协商决定基建拨款，但具体数额每年都有变化。这笔款项与大学自身的盈余（大多数来自学费，特别是留学生的费用）相结合，共同支持高校的基建投入。
而德国的大学不能通过借款和发行债券募集资金用于基建。根据2006年的宪法改革，德国大学的基建和大型仪器设备购置经费应由州政府承担。而且，德国公立大学对其所占有的建筑物不拥有所有权，相关所有权由公共不动产公司所拥有。
相比之下，美国的大学基建除了政府拨款、社会捐赠外，债务融资发挥了重要作用。以加州大学为例，加州大学资本性项目的融资渠道除了大学捐赠基金及其投资收益、联邦和州政府的支持外，主要是债务融资。与企业债券和政府债券一样，加州大学债券同样要接受信用评级。评级的高低直接决定发债的成功与否以及发债成本的高低。
同时，学费也是公立高校实现收入来源多样化的重要渠道之一。各国在实现高等教育大众化的过程中，多采用成本分担方式。而在有的国家，学费上涨则是一个长期的趋势。澳大利亚政府在2014年5月解除了对大学学费的管制，从2016年开始大学可以自行制定学费。
从2012至2013学年开始，英国大学学费上限上升到9000英镑。值得注意的是，改革后高校的教学收入逐渐以学生学费收入为主，对高等教育拨款委员会拨款的依赖度明显下降。
同样，美国高校的学杂费一直呈上涨趋势。目前，学生贷款已超过信用卡债务，成为仅次于房贷的消费贷款。学费上涨及沉重的学生贷款债务成为近年来美国大学财政领域的重要公众议题。与这一上涨趋势相伴随的是，州政府拨款所占比例逐年下降。
但值得注意的是，尽管成本分担已经成为各国高等教育经费筹措的发展趋势，一些国家仍实行免费高等教育，主要包括奥地利、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典等。德国的政策处于摇摆中，在经历了短期的收费后，从2014年开始，所有的州又开始实行免费高等教育。
此外，捐赠是社会力量支持高等教育发展的重要方式。这种方式在美国比较突出，对包括公立大学在内的研究型大学发展的贡献居功至伟。虽然公立大学无法和私立大学相比，但捐赠收入在其总收入中仍占有一定地位。2013年，德州大学系统的捐赠基金余额为204.48亿美元，德州农工大学系统和基金会的捐赠基金余额为87.32亿美元。此外，美国大学的捐赠基金都由专业机构和人员负责管理和投资运作，通过多样化的投资工具进行市场投资，从而实现捐赠基金的保值增值。
值得注意的是，在美国以外的其他国家和地区，捐赠在公立大学收入结构中所发挥的作用还较为有限。例如英国，虽然慈善事业发达，但高等教育捐赠的进展却一直极其缓慢。2008年，英国政府正式推出了为期三年的自愿捐赠匹配资助计划，英格兰大学和学院符合政府匹配资助条件的捐赠额约5.8亿英镑，匹配资助额约1.43亿英镑（55所高校达到了匹配资助的上限）。
今后，公立大学在吸引捐赠方面潜力巨大，除了美国公立大学外，捐赠在其他国家特别是欧洲大陆国家的公立大学中作用还比较有限，仍有很大的提升空间。而财政配比是促进大学捐赠的一个有效的激励手段。
发挥大学自主权
大学自主权是大学发展的一个重要前提条件。自主权不足是制约我国高等教育发展的一个重要约束条件。通过考察其他国家，我们发现，高等教育发达的国家通常在大学自主权这一维度表现得比较好，而一些正在努力改革的国家，也意识到自主权不足是制约其高等教育发展的一个障碍。
大学自主权包括多方面的内容，如组织自主、学术自治、财政自主等，财政自主权是其中的一个重要方面。根据有关学者归纳，财政自主权的多寡和大小与以下一些因素相关：大学是否具有保留年终财政拨款结余和建立储备金的权利；确定学费的权利；到金融市场借款的权利；投资金融产品的权利；发行股票和债券的权利；拥有它们所占有的土地和建筑物的权利；由主要拨款机构提供给大学的公共预算的类型，是分项式预算还是整额预算。
财政自主权仅是大学自主权的一个方面，经费投入方面的改革需要其他改革相配套。近年来，很多国家也进行了一些配套改革。
在大学地位和治理方面，日本从2004年开始推行国立大学法人化改革，将国立大学由原来的国家设施型大学改为法人型大学，以增加国立大学的自主权；瑞典在2010年3月颁布了《瑞典自治法》，高校从此获得了特殊的公法地位；丹麦于2003年颁布《新大学法》，大学由此成为“自治”院校；芬兰于2010年颁布新的《大学法》，该法赋予大学独立法人地位。校长不再由选举产生，而是由新引入的校董事会任命。校董事会成员必须有40%是大学共同体之外的人士。
另外，关于人事制度和薪酬方面，德国有些州将教授的任命权下放给大学，在教授的薪酬中增加了绩效部分；日本在法人化改革后，国立大学法人不必再遵循讲座、学科和学院等单位制定教员编制，并可以自行决定教职员工的数量和薪酬水平；芬兰从1998年起，教授不再由国家元首任命，而改由大学领导任命，在任命过程中还增加了同行评审。2006年，芬兰采用了一个新的薪酬系统，工资发放不再基于资历，而是基于工作负荷和绩效。大学员工也不再是政府雇员。
研究发现，提高大学自主权从而鼓励竞争、加强问责、促进特色发展、提高办学质量，几乎是各国的共同追求。而落实公立大学的办学自主权，除了落实财政自主权外，还需要进行一系列的配套改革。
（魏建国：北京大学中国教育财政科学研究所）