农村学前教育发展需完善制度机制

农村学前教育是我国学前教育事业的重要组成部分。2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称为《教育规划纲要》)专门提出要“重点发展农村学前教育”、“努力提高农村学前教育普及程度”。2014年1月发布的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》(即2014年中央一号文件)在“推进城乡基本公共服务均等化”中，首次提出要“大力支持发展农村学前教育”。2014年11月，教育部、国家发改委、财政部印发《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》，更是明确提出要“逐步建立起以公共财政投入为主的农村学前教育成本分担机制”、“着力扩大农村学前教育资源”。这表明，国家政策层面已经把农村学前教育的发展问题提上重要议事日程，农村学前教育受到空前关注，迎来良好发展机遇。因此，加快发展农村学前教育，建立和完善农村学前教育公共服务体系，提高农村学前教育普及程度，已成为当前及今后一段时期保障和改善民生的重大举措。

一、农村学前教育事业发展迅速，但仍存在不少突出问题

2011—2013年，根据《教育规划纲要》和“国十条”的精神，各地以县为单位编制实施学前教育三年行动计划，国家实施8个学前教育重大项目，包括农村学前教育在内的学前教育改革发展取得历史性成就。全国在园幼儿三年增加918万人，比过去十年增量的总和还多，学前三年毛入园率达67.5%，三年提高10.9个百分点，“入园难”得到初步缓解。

但是，也应该看到，当前农村学前教育事业发展成果还比较脆弱。由于相关制度机制的不完善，农村学前教育仍是整个学前教育事业发展的薄弱环节和短板，基本普及学前教育的重点和难点仍在农村。

(一)区域发展不均衡

发展农村学前教育，是为了适应农村经济社会发展的需要，以及满足农民群众子女迫切的入园需求;但从某种意义上来说，农村自身建设得好不好、发展得好不好，也会影响农村学前教育的发展水平。那些农村学前教育发展较好的地区，往往也是城乡经济社会发展一体化较好的地区;而那些农村学前教育发展缓慢的地区，往往也是农村经济贫困、发展滞后的地区。总的来看，由于底子薄、欠账多，以及普惠性学前教育资源依然不足，中西部农村特别是集中连片特困地区、少数民族地区、人口分散地区、留守幼儿集中地区学前教育发展相对较弱，入园率较低，留守幼儿等困难群体“入园难”还比较突出。正是基于这种发展现状的考虑，2013年12月，中办、国办印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》专门把“到2015年，贫困地区学前三年毛入园率达到55%以上……到2020年，贫困地区基本普及学前教育”确定为“教育扶贫工作”的一项重点任务。

(二)幼儿园运转困难

学前教育成本分担和运行保障机制尚不健全，农村幼儿园运转普遍困难。对于教办园，县级财政仅对其编制内人员予以保障，编制外人员的工资、社保等从保教费中列支;对于乡镇、村办园，又分为全额拨款、差额拨款、自收自支三种情况，编制内人员由县、乡(镇)两级财政予以保障，乡镇、村级对此类幼儿园投入与否、投入多少完全取决于自身财力情况，不足部分也从保教费中列支;对于民办园，保教费是其主要(甚至唯一)收入来源。考虑到农村地区经济发展总体滞后，幼儿家长经济承受能力有限，幼儿园收费也较为低廉、且仅能维持日常运转(及人员费用或举办者利润)，大多数幼儿园无力拿出更多资金用于改善园所条件、提高人员素质及待遇等方面，可持续发展更无从谈起。从调研情况来看，大多数农村幼儿园的教职工(编制内的除外)工资和日常运行主要依靠保教费收费;而且，随着办园成本不断上升，收支不平衡也已成为影响农村幼儿园“办园难”(或运转困难)的重要因素，更是带来克扣幼儿伙食费、降低教职工工资等问题。

(三)师资短缺、质量堪忧

农村幼儿教师数量不足，专业素质亟待提高。2011—2013年，乡村幼儿教师的增幅虽然略高于县镇和城市，但无论是新增数还是总数，乡村与镇区、城区相比均有较大差距。考虑到在园幼儿的实际规模，乡村幼儿教师数量不足的问题更加突出。从在园幼儿与幼儿教师的比例来看，2013年，乡村幼儿园的这一比例为40∶1，远高于镇区(25∶1)和城区(16∶1);即便是从在园幼儿与教职工的比例来看，乡村(24∶1)也高于镇区(16∶1)和城区(9∶1)。学历情况是反映幼儿教师专业素质的重要指标。2013年，乡村幼儿园专任教师高中学历比例较高(42.33%)，远高于镇区(31.36%)和城区(22.84%);而乡村幼儿园专任教师专科学历比例(43.88%)和本科学历比例(7.34%)则远低于镇区(51.74%、13.64%)和城区(55.72%、19.85%).

(四)学前教育低水平发展

从调研情况来看，农村幼儿园违背幼儿成长规律的“小学化”问题较为严重，主要表现在教学内容小学化、教学形式小学化和教学管理小学化三个方面。此外，作为承担农村地区学前教育的重要力量，农村民办园大多数为缺乏资质的“小作坊式”，管理不规范、幼儿教师“无证上岗”等现象突出，园舍与设施、食品卫生与疾病预防、幼儿交通等方面存在诸多隐患，安全事故频发。这些都直接或间接影响到农村学前教育的保教质量。

二、制度机制不完善是造成农村学前教育现实问题的根本原因

造成农村学前教育上述现实问题的原因是多方面的，除了农村的贫困、凋敝以及经济社会发展滞后等外，最核心的仍在于农村学前教育制度机制不完善，一些关键问题仍需进一步突破。

(一)政府职能尚未转变

首先，政府责任不到位。由于对学前教育性质和作用的认识仍不明确，加之现有考核评价制度等的局限，部分农村地区(政府)在各级各类教育中有意或无意忽视(甚至边缘化)学前教育发展，没有把农村学前教育放在保障和改善民生的重要位置。特别是在发展规划、财政投入、师资建设和保障公平等方面，政府责任尚不到位。

其次，发展思路有偏差。目前，各地发展农村学前教育仍然沿袭“重点建设”的思路，评估结果更是与幼儿园等级创建经费、升级奖励经费、保教费收取标准等挂钩。现实中，等级幼儿园(优质园)数量与比例已然成为各地政绩指标，功利性、工具性色彩较强。而且，沿袭“重点建设”的思路，采取有区别的投入，从一开始就形成幼儿园之间的差距;对幼儿园实行等级管理，并实行有差别的扶持政策，则进一步强化幼儿园之间的差距。这些都与基本公共服务均等化的理念有所偏离。

第三，行业监管不得力。农村幼儿园(尤其是民办园)幼儿伤害事件、安全事故频发，反映出当地教育、卫生等行政部门联动监管“缺位”或存在“盲区”。如果不尽快解决因“九龙治水”、权责交叉、信息不畅等导致的监管缺失问题，规范农村幼儿园发展，确保其保教质量又何从谈起。

(二)事业管理重心偏低

横向来看，同一层级的不同政府部门在发展农村学前教育方面职责不清、分工不明、权责交叉、多头管理等问题较为突出，前面提及的农村幼儿园安全事故频发仅是其中一个表现。纵向来看，虽然“地方负责，分级管理”频频出现在学前教育相关文件表述中，但各级政府具体职责分担方面的规定仍然模糊且不具体。实际操作中，学前教育的投入责任往往也层层下划到县级以下政府。虽然中央政府也会辅以转移支付提供一定经费支持，但并未形成稳定的保障机制。现实中，大多数乡镇也成为农村学前教育事业的直接责任主体，管理重心层级过低，统筹协调和财政保障能力十分有限。对于那些经济贫困、发展滞后的中西部农村地区，这一问题尤为突出。

(三)幼师政策有待突破

目前，制约幼儿教师队伍建设的关键性政策主要体现在身份、待遇、职业发展等方面。从身份来看，农村幼儿教师分为3种情况，即公办园编制内教师、公办园编制外教师和民办园教师，这种不同会带来职业吸引力、师资稳定性、师德素养、保教能力等一系列差异。从待遇来看，由于身份的不同，“同工不同酬”问题突出。从调研情况来看，农村公办园编制外教师的收入水平仅相当于编制内教师的一半，民办园教师的工资水平就更不乐观(面临拖欠甚至更低)。从职业发展来看，农村公办园对教师在职培训的重视和投入比民办园更多，教师的培养渠道、培训覆盖面也更广。当然，如果考虑到城乡的因素，幼儿教师在工资待遇、职业发展等方面的差异将更加显著，这也使得农村幼儿教师“下不去、留不住、干不好”的状况更加突出。