|
张 庆
一、“越位”与“缺位”：表现及其影响
首先要明确的是，政府职能的“越位”、“缺位”现象并不是民办高等教育管理中特有的，而是我国公共治理中普遍存在的问题，或者说是现有公共治理体制存在的弊端在民办高等教育管理领域的一种反映和体现而已。
所谓政府职能的“越位”主要是指对那些学校自己可以解决的“小”问题，政府却插手太多，即政府做了不该做的事。在民办高等教育中，政府管理越位突出表现在政府习惯复制公立高等教育的管理模式来管理民办高等教育，直接干预民办高等学校办学自主权。与公办高校不同，我国民办高校是社会力量“利用非国家财政性经费”举办的、自负盈亏、面向市场自主办学的高等教育机构，其投资主渠道是社会力量通过市场而筹集的民间资本，基本上无政府资金来源。在这种前提下，民办高校在贯彻国家的教育方针和教育目的总的思想指导下，其在产权范围内的办学行为，如规模定位、计划调控、收费项目与标准制定权等方面拥有自主权，不应由政府的计划和行政干预来强制规范，而主要由市场需求、教育服务的质量和社会信誉等“看不见的手”来调控，在市场竞争中优胜劣汰。但是，在现实办学实践活动中，政府对民办高校宏观调控体系还基本上是沿用计划经济体制下公立高等教育管理模式，往往习惯于用管理公办高校的观念和方式来管理和规范民办高校，教育行政部门在招生计划、专业设置、课程安排、教学计划等方面几乎还是用统一的标准来衡量。政府的这种管理只能将民办高校办成公办高校的翻版，而且是不成功的翻版。政府的这种“越位”管理只会让民办高校束手束脚，无法根据自己的办学理念、学生需求和市场要求来走出自己的特色之路。
所谓政府职能的“缺位”是指政府在行政过程中，未能履行好自己应尽的职责，该政府管的，政府没管或没管到位。在民办高等教育中，政府“缺位”主要表现在：
(1)财政资助上的缺位。民办高等教育作为一种准公共产品，其受益者包括受教育者个人和社会。从政府在公益事业中应承担的责任和能力原则以及受益原则出发，政府对民办高等教育事业给予一定的财政资助是责无旁贷的。《民办教育促进法》及其“实施条例”均明确规定，政府对民办高校负有财政资助的义务。然而，在现实办学实践中，经费资助似乎与民办高校无缘。财政资助的缺位，促使了民办高校的办学行为更加市场化。
(2)民办高等教育发展整体规划的缺位。政府的宏观规划，对于优化高等教育资源配置，引导不同类型的高校正确定位，避免重复办学，规避高等教育发展的大起大落，具有不可替代的重要作用。但是，就目前教育行政管理实践来看，教育行政部门非常重视对民办高校的控制，而对“引导、规划、服务”这一职能却普遍忽视，民办高等教育整体宏观规划仍处于缺位状态。一是各级政府还没有把对社会力量办学的统筹规划作为一项重要工作列入议事日程，也没有将民办教育发展真正纳入当地教育与社会经济发展的总体规划之中；二是政府对民办高等教育的发展方向、前景、民办高校的分布区域、规模、数量、层次以及学科布局等方面，均缺乏宏观的、全局的、长远的统筹规划，民办高校事实处于无约束的自主状态，专业结构、地区布局、办学层次等方面均严重失衡。政府“规划者”角色的缺位，直接导致了我国民办高等教育市场秩序混乱，民办高校陷入了恶性竞争之中，这不仅浪费了教育资源，影响了教育资源的合理配置，更损害了民办高校的形象，直接削弱了民办高校的整体竞争力，使我国民办高等教育发展陷入边缘化的境地。
(3)政府维护公平的管理职能缺位。伴随着高等教育市场由卖方市场向买方市场的转变，民办高校与公办高校之间的竞争日趋激烈。政府作为公正的裁判者，应该跳出二者的竞争，以中立的姿态运用同一规则来引导、约束、规范、裁判双方。遗憾的是，在现实的教育实践中，政府并没有很好地扮演裁判者，很大程度上既是运动员，又是裁判者，导致政府理论上的公正沦为事实上的偏好。这种事实上的“偏好”，不但没有保证民办高校获得与公立高校平等的地位，反而人为地制造了公办、民办高等学校之间的不平等，使民办高等学校处于更加不利的竞争环境。一个最为简单明了的事例，莫过于公办大学举办的“独立学院”。在政府的“呵护”下，公办高校举办的独立学院一“出生”，就有着民办高校奋斗20余年所没有的政策优势：在开办之初就具有本科学历；同时，既能享受公办的体制优势，如设备、师资的投入，又能灵活运用民办的体制优势，如优质高价跨地区招生等。因此，独立学院“遍地开花”的背后，往往是真正意义上的民办高校日渐萎缩。民办高校和公办高校的不公平竞争问题，呼唤着政府应积极担负起维护公平的职能，切实履行“公正裁判者”角色。
(4)政府对民办教育中介组织的培育职能缺位。我国政府已开始认识到社会中介组织对民办学校进行管理的重要作用。《民办教育促进法》及其“实施条例”明确规定，国家支持和鼓励社会中介组织为民办学校提供服务；教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导，定期组织和委托社会中介组织评估办学水平和教育质量。但是，在现实的办学实践中，教育主管部门却始终有意无意地忽视中介组织的存在。例如，对于具有颁发学历文凭的民办高校的审批不仅从不参考民办高教协会的意见，甚至民办高教协会对这类学校的审批的过程、标准也全然不知。因此，目前各地先后成立的“民办教育协会”等教育中介组织，均缺乏权威性和凝聚力，其应有的咨询、协调、评估、监督、考核等服务功能作用未能充分发挥出来。
政府本应该管理的领域，政府却有意无意地卸责不管。这种责任的缺失和弱化，其结果必然会导致民办高等教育发展滑向无序竞争与盲目状态。在现实办学实践活动中，我们不难看到，正是当前政府管理职能的种种缺失，相当一部分民办高校为急于收回办学的投入，往往冒着被市场和需求控制的危险去尽力满足眼前目标，追求招生数量的最大化以获得最大的经济收入，出现了办学管理降格以求、教学质量名不副实的现象。这不仅有损教育的公益性，加重了公众对民办高等教育的认识偏见，也降低了民办高等教育举办者对政府的信任，对民办高等教育乃至整个高等教育发展带来了难以估量的负面影响。因此，完善职能结构，减少越位，弥补缺位，提升管理与服务质量，应成为当前民办高等教育管理体制改革中最为迫切的重要内容。
二、“越位”和“缺位”的原因分析
当前我国民办高等教育管理中的“越位”和“缺位”，是当前公共管理体制存在的弊端在民办教育管理领域的一种反映和体现，是我国计划经济体制向市场经济体制转换过程中，政府管理理念和职能转变滞后或职能创新不足的结果。
1.理念上的偏差。观念决定和影响行为。当前政府在民办高等教育管理中出现的“越位”与“缺位”，在很大程度上与观念“错位”密切相关。一是“官尊民卑”观念的根深蒂固。受两千多年专制主义政治文化的影响，我国“官本位”观念根深蒂固，“官尊民卑”渗透在广大百姓意识之中，积淀为我国民族心态的重要部分。这种思维反映在普通大众方面就是对私立教育的不信任、不放心。受“官尊民卑”观念的影响，相当一部分政府管理人员视民办教育为一种“补充”，而不是教育事业的组成部分。他们习惯地认为政府及其教育行政部门是公立学校的主管部门，只对公立学校负有保护、支持责任。在他们眼中，公立学校是“亲生”，入“正册”；私立/民办学校是“野生”，入“另册”。在公办高教与民办高教的竞争中，它们不是营造公平竞争的氛围，而是站在公立学校一边中。因此，一方面，《民办教育促进法》规定的各种扶持政策难以落实；另一方面，由于疏于管理，民办高等教育市场陷于无序与混乱之中，民办高校办学成本高扬。观念的错位，导致了管理的错位，进而制约着民办高校持续健康发展。二是“政府万能”与“无限责任”的观念根深蒂固。社会转型时期，政府职能内涵及其结构理应转换和重组，而内含着“政府万能”和“无限责任”的传统统治理念仍根深蒂固：政府仍被视为是国家和社会公共事务的唯一管理主体和权力中心；政府运用国家赋予的强制性力量来汲取和整合一切资源，包揽一切国家和社会公共事务；政府通过政治性权威和指令性政策，自上而下地单向运行政府权力，负责一切公共物品和公共服务的生产和提供。在民办高等教育领域，以命令和服从关系为主要特征的教育行政理念影响强大，教育行政部门总是试图通过无所不包的行政命令来实现对民办高等教育的全面控制。由此，政府职能的全面扩张，即政府角色的“越位”难以避免。
2.体制上的束缚。当前，我国正处于“双重体制”的过渡时期，政府尚未完全摆脱计划经济时代“全能主义”的管理模式。在对高等教育的管理中，政府直接参与的成分比较大，对高等教育的直接干预比较多，政府与高校之间的关系突出地表现为政府本位。而民办高等教育在我国发展的时间只有短短20多年，政府在管理民办高等学校方面上还处于一种探索阶段，经验十分不足，所以“路径依赖”的色彩还非常浓，难免会过多涉及教育活动的微观领域和学校管理的微观层面。即使政府在这些方面可能有所意识，也在一些政策法规中作出了相应的规定，但在实际的操作中却经常遇到各种阻力，而使这些规定得不到兑现。从根本上讲，计划体制下全能型的、政教不分的旧高等教育行政体制是产生民办高等教育管理中“越位”与“缺位”现象的客观背景，也是最深刻的原因。
3.政府行为的自利性。现代民主政府的本质属性体现在公利性，政府是社会公共事务的管理者，社会公共产品的提供者。然而，公共选择理论认为，政府在很大程度上也是一个“经济人”，他并非总是围绕公共目的存在，政府在公共目的的背后，隐藏着对自身利益的追求，这一特性称为政府的自利性[1]。政府自利性的存在确实使最公正的政策也免不了带有一定的利益偏向，从而导致公共政策偏离“公利性”。现实中我们往往发现，如果存在一些利益的领域，政府总是想方设法地把它管起来，而不去考虑是不是自己的职责，相反对于不能带来利益的领域，政府往往放手不管。这就形成了政府权力在某些领域的“越位”和在某些领域的“缺位”。就高等教育领域而言，政府不仅是所有高等学校的管理者，代表国家管理高等教育活动事务，分配公共财政；同时，政府还是公办高校的举办者、办学者，他还必须确保国家举办的这些学校的人、财、物。作为公办高校出资人的身份，政府在处理民办高校与公办高校的关系时，自然很难超然于双方的竞争，他们往往自觉或不自觉地将自己视为公办高校利益代言人，而将民办高校视为管理的“异类”，进而导致了政策拟定的偏好。这种政策上的“偏好”，不但没有保证民办高校获得与公立高校平等的地位，反而人为地制造了公办、民办高等学校之间的不平等。政策的厚此薄彼或顾此失彼，自然使政府在行使保障职能时不可避免出现行为的越位或缺位。
三、政府在民办高等教育中的职能归位与补位
1.树立“公办、民办教育一体化”的大教育体系观，引导社会观念更新
管理组织的行为是受管理者意识控制的，主体的认识影响甚至决定了管理组织的决策行为。政府能否公平对待民办高等教育，对民办高等教育是否扶持和加大力度发展，很大程度取决于政府及其职能部门对民办高等教育的认识程度。当前，政府及其职能部门要改变“国家主义”的观念，正视民办高校在我国经济建设和高等教育大众化进程中所发挥的巨大作用，真正确立“民办教育是我国教育事业的重要组成部分”的理念，树立“公办、民办教育一体化”的大教育体系观。只有这样，才可能形成真正意义上的公办高校与民办高校的合作与竞争。
为确保重“公”轻“民”的思想观念转向“公”“民”并重，当前政府应做好以下工作：一是要加强对《民办教育促进法》及民办教育所取得的成绩和为社会做出的贡献的正面宣传，使《民办教育促进法》的立法目的、基本精神为国人特别是官方人士所透彻理解，使民办教育、民办学校的概念为民众耳熟能详；二是要加强对民办教育及其政策、法律法规的研究，使民办教育及《民办教育促进法》取得应有的理论地位；三是要充分发挥民办教育协会与官方沟通协调的作用，为官方转变观念助一臂之力。
2.构建完备的民办高等教育法规规范体系，加强民办教育行政执法工作
完善的法规政策是政府依法执政、依法行政不可或缺的依据。当前政府应尽快制定与《民办教育促进法》实施相配套的法律法规，进一步细化和完善有关财政资助、税收优惠、建设用地、银行贷款、教师权益保障等各项法规条例，形成完整的民办教育法律政策体系，以切实改变现有法律规定过于原则、操作性差的状况，保障民办教育法律实施过程中的公平、公正。同时，政府还应加强《民办教育促进法》与部门法律法规的协调和清理，解决法律法规之间的内在冲突，实现民办教育的同等法律地位。此外，政府还应抓好民办教育行政执法工作。各级政府应明确各有关部门的执法职责和分工，完善执法程序，增强有关部门的执法职责和分工，提高对《民办教育促进法》的认识，把是否重视加强民办教育法制工作，实行依法治教、依法行政，作为衡量职能转变与否的一个重要标志和考核领导工作实绩的重要内容。应通过建立完善教育行政管理活动中教育申诉制度、教育行政复议制度、教育行政处罚制度、教育纠纷制裁制度、教育听证制度等，强化法律执法监督职能，有效运用教育执法检查、教育督导与评估、教育行政监察、教育审计等监督形式，促进法律的贯彻实施。
3.转变政府职能，构建科学有效的民办高等教育宏观管理体制
民办高等教育管理的问题，从根本上说是政府、民办高校和市场三方关系的问题。在市场经济体制下，政府在民办高等教育管理中要完善政府职能结构，减少越位，弥补缺位，就必须在理论上深入研究和和正确把握政府与学校、市场和中介组织等第三部门之间的内在关系。公共治理理论为我们理解民办高等教育中政府职能的转换提供了一个全新的视角。在公共治理理论看来，政府并不是全能者，不能完全垄断一切合法的权力，行使治理权的主体不仅仅是政府，市场、社会公民组织等第三部门以及私营部门，只要得到公众的认可，也可以成为不同层面的权力的中心，它们完全能够在不同程度上分担管理公共事务，提供公共物品和公共服务的职能。据此，政府职能必须由“划桨”转变为“掌舵”，实现从强势政府的单边治理向政府、市场和学校共同参与的多边治理转变，从“管制型”管理模式向“服务型”的管理模式转变，加强和改善对民办高校的宏观调控和监管能力。政府的主要管理职能是制定和监督实施法规、政策，检查督促学校依法办学，保证国家的教育方针政策的贯彻落实；通过规划、拨款、评估和信息发布等手段，为民办高校的发展提供必要的引导、指导和服务；参照国外高等教育管理的成功经验，在政府与民办高校之间建立和完善社会中介组织。政府应对民办高校招生计划、专业课程等方面减少指令性，加强指导性，将规范和自主结合起来，同时重视市场的合理调节；而在宏观上，调控、规划未来的学科布局和学科结构，并出台相应的或倾斜、或支持、或延缓的发展政策，以积极引导民办高校的健康发展。政府应给予和保障民办高校充分的自主权，尽量使民办高校能够发挥其优势，灵活反映消费者市场(学生)、劳动力市场(教师及行政人员)、院校市场(民办高等学校及公立高等学校之间的竞争)、资金市场和技术市场的变化和要求。需要强调，政府应真正围绕民办高校自主办学和自律办学机制的建立和完善，围绕学术自由和优质教育来实施教育行政。教育行政监督应适度、有限，它应集中在民办高校办学质量评估、日常运行监管、受教育者权益保护等方面，要避免过多的干预学校内部事务，用管理公办高校的思路来管理民办高校，要让学校放手地按教育规律办学，正如制度经济学家所指出的：“国家的作用是建立规则，充当确保公民得到高水平服务的管家……管制必须是原则性的和少而精的”[2]。
4.科学规划，合理有序地定位公办高校与民办高校的市场分布
科学规划是政府对高等教育管理的一项重要服务职能。为了防止盲目发展、错误定位而引发的市场失灵，政府应充分发挥其拥有“信息超前性和完整性”等优势，切实做好高等教育发展规划，制订出民办教育发展的宏观规划与导向，包括对民办教育发展的总体规划，民办教育发展的布局、层次和类别的导向等，以有效发挥其对民办高等教育发展的引导作用。
政府对民办高等教育的规划，要以促进民办高等教育可持续发展与保证民办高等教育的公益性为基点，着重把握两方面：一是规划要体现公办、民办高教事业的协调发展。当前民办教育与公办教育相比是弱势群体，因此有必要采取扶持政策，促其发展。尤其是在市场布局方面，政府要预留民办高等教育发展空间。要合理有序地定位公办高校与民办高校的市场分布，明确规定普通高等教育、成人高等教育、继续高等教育、职业教育等教育市场经营主体，禁止各类高校越位、跨位、错位经营。对公办高校参与举办民办学校问题，教育行政部门要认真研究，要注意把握发展的幅度、发展的速度、审批的标准、政策的公平。二要适当控制民办高校的数量发展，不能一哄而上，要把好准入关，要真正了解申办者的经济实力、办学理念和办学能力，同时有责任让申办者认识出资办学的“合理回报”和办学风险，平衡资本的寻利性和教育的公益性之间的关系，确保办学公益性的实现。
5.完善财政资助制度，承担财政责任
政府的财政资助是民办高等教育市场健康发展不可或缺的重要保障。民办高等教育作为非国家财政性经费举办的高等教育，一方面具有市场性，另一方面又具有公益性、公共性和正外部性。从政府在公益事业中应承担的责任和能力原则以及受益原则出发，政府对民办高等教育事业给予一定的财政支持是责无旁贷的。当前，我国在发展民办高等教育实践中提出“办学经费自筹”，原则上说是对的；但在办学过程中，尤其是在发展过程中似乎不应理解为政府无须给予必要的资助。民办高校如果没有政府的财政资助而仅仅依靠以学费、银行贷款为单纯的融资渠道，这必将使民办高校丧失其社会性，最终将因债务危机而导致办学困难。因此，政府应借鉴美、日等国的做法，抓紧制订《民办高校援助办法》，使对民办高校的财政资助政策的具体化、制度化，从而真正履行财政资助者的责任。对民办高校的资助，既可以直接的财政拨款资助方式，也可以是间接资助，诸如设立民办高等教育发展基金，为民办高校提供补助金和长期低息贷款；给予民办高校税收、贷款、土地等优惠政策，减少民办高校的经费支出；逐步放开助学贷款对民办高校学生的实际限制，通过贴息和提供担保等方式，加大对民办高校学生贷款的支持；在条件成熟的地区大力推行教育凭证制度等。政府的财政资助，不仅有利于减轻民办高校的财政压力，促进人才培养质量的提高，实现高等教育的公平，更重要的是表明了政府的积极态度，从而有助于带动更广泛的社会支持，正如印度学者迪拉克所指出，“私人的努力应该是国家投资的补充和辅助形式，国家对私立高等教育发展的财政资助更有助于推动和激励私人和社会团体的努力”[3]。
6.积极培育、扶持民办教育中介组织，建立公共服务体系
健全的中介组织是构建良好的公共治理制度不可或缺的重要环节，是避免“政府失灵”和“市场失灵”的重要方面[4]。目前，我国各地先后成立了“民办教育协会”等教育中介组织，但是，它们大多挂靠在教育行政机关之下，其应有的咨询、协调、评估、监督、考核等服务功能作用未能充分发挥出来。基于此，政府应积极培育扶持民办高等教育的行业协会和中介服务组织，使它们能够在协助政府管理、规范市场秩序、提供市场信息服务和加强行业自律等方面发挥积极作用。首先，政府应加快职能转换，从全能政府转变为有限政府。在政府职能转变中，政府要通过建立公益信托制度，把政府管不了和管不好的公共教育事务通过授权、委托方式交由教育中介组织承担，逐渐使政府对高等教育由直接管理转变为间接管理。当然，这种授权、委托也必须在法律有明确依据的范围内进行，避免政府因此逃避自身责任。其次，加快教育中介组织的法制建设，建立和完善法制体系，并设置适应教育中介组织健康发展的监督机构和执法机构，使教育中介组织的活动真正做到有法可依和有法必依。第三，制定教育中介组织发展的整体规划。政府要做好教育中介组织发展的战略规划和部署，根据社会经济和高等教育发展的实际需要，优先、重点发展与民办高等教育关系密切的中介组织，并从实际出发，对现已存在的民办教育中介组织进行改造和优化，使教育中介组织的发展健康有序。
【参考文献】
[1]陈国权．政府自利性问题与对策[J].浙江大学学报(人文社会科学版)，2004, (1): 23-26.
[2]［德］柯武刚，史漫飞著，韩朝华译．制度经济学：社会秩序与公共政策[M].北京：商务印书馆，2004: 377.
[3]厦门大学高教所．亚太地区私立高等教育研究研讨论文集[C].1996: 14.
[4]李钊．论民办高校办学风险防范中的政府责任[J].中南大学学报(社会科学版)，2009, (3): 419-424. |