———基于民办教育发展的视角
李清刚
摘要：教育评估组织在民办教育健康可持续发展过程中有着举足轻重的作用。借鉴国外经验不难发现我国教育评估组织存在独立性欠缺、功能不良、缺乏竞争、专业人才匮乏且素质不高、民间的非营利性评估组织欠缺等问题。相应的对策包括：促使教育评估组织保持独立性、政府加强监管、加强专业队伍建设、建立多元的教育评估体系、建立全国性评估协调机构及加强相关法规建设等。
关键词：教育评估组织；民办教育；对策
发表于教育学术月刊 2014年第3期
教育评估组织在民办教育健康可持续发展过程中有着举足轻重的作用，《民办教育促进法》第四十三条倡导“国家支持和鼓励社会中介组织为民办学校提供服务。”该法也指明了教育中介组织服务的重点，在其第四十条中规定:“教育行政部门及有关部门组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量, 并将评估结果向社会公布”。《民办教育促进法》所指的社会中介组织主要包括教育评价中心、教育评估事务所、教育科研成果鉴定中心等教育评估组织。这类组织是依法登记成立,运用专门的评估知识和技能,向民办学校提供成本补偿服务并承担相应责任的具有法人资质的非营利性组织。
一、教育评估组织参与民办教育管理的理论基础分析
（一）非营利组织的作用。非营利组织能够较好地满足社会多元的教育需求， 提高教育服务的供给效率，减轻公共部门负担，特别是在纠正市场失灵和政府失灵方面作用突出。市场由于会受到垄断、外部性等因素的影响而失灵，政府虽能发挥弥补市场缺陷的作用，但很多时候市场失灵的地方，政府不见得做得更好，而政府失灵导致的资源浪费往往更大。由于非营利组织能够适应后工业社会的特点，对教育需求能够做出更有效的反应，具有多元、规模小、反应敏捷、利用基层活力等优点，在政府与市场之外填补教育服务的空白地带，能够发挥着弥补二者缺陷的作用，目前已成为一支新兴的社会发展力量。教育评估组织作为一种非营利组织，理应发挥其上述功能。
（二）新公共管理理论。新公共管理理论认为，政府应该从教育服务的直接提供者和生产者，转变为教育服务的购买者和监管者。私人部门或非营利组织存在强有力的诱因机制，能够使教育服务的提供更为有效率，有更高的质量，而且更具回应性，因此政府通过民营化、合同外包、业务分担、共同生产、解除管制等市场途径，将部分教育服务转由私人部门或非营利组织经营，已经成为政府适应社会环境变迁、塑造合法性的重要政策取向。政府部门充当教育服务的“安排者”和“提供者”，私人部门或非营利组织充当教育服务的“生产者”和“供给者”。教育评估组织就是承接政府教育评估职能转换给社会的主体之一，是实施政府再造和有限政府的必然选择。
二、教育评估组织发展的意义
（一）从国际经验来看。发达国家比较重视教育评估组织在私立教育发展中的作用，比如澳大利亚政府对私立学校的管理，主要进行合法性审查，即对私立学校的设立进行登记注册；核准学校颁发证书资格；制定课程表等。其他具体管理性事务（包括评估）主要由私立学校中介组织负责。除皇家督学到学校检查外，为保证办学的质量，英国成立带有行业性质的中介组织———独立学校议会，主要承担私立学校检查评估事宜，而且被独立学校议会评估认定后会员学校才能被视为达标。[1]
国际上的经验充分表明：教育评估组织依据一定的标准对私立学校做出鉴定并排名，由于排名反映出其办学质量的高低并直接影响其社会声誉，因此可促进私立学校不断追求完善，起到以评促建的效果。政府鉴定评估结果可对私立学校设置不同标准的资助。社会则依据这种鉴定对私立学校进行不同程度的认可。家长和学生则依据这种排名结果来作为就读决策参考。鉴于教育评估组织的评估结果对私立教育发展起到如上所述的作用，因此私立教育机构会积极参与到这种评估鉴定中来，同时因为担心排名落后就会不断提升竞争力，致力于办学质量提升。因此教育中介组织的评估则起到了沟通纽带作用，使政府、社会与私立学校之间实现真正的协作与良性的互动。[2]
（二）从政府职能转变角度来看。政府教育职能的管办评分离实质是国家教育权的分化和转移, 是政府教育职能向社会转移, 即充分利用竞争机制来缩小政府直接供给教育服务的范围, 政府把没有能力做好或非常专业的教育服务委托给社会组织来行使。国家教育权逐渐转化为政府和社会组织分享教育权, 政府行使有关教育公共服务的宏观政策、教育法规、教育标准的制定,行使监督的权力以及教育司法权,而教育公共服务的具体供给则被转移到社会组织中去, 教育评估组织就是社会组织履行承担的政府教育公共服务供给环节中的“评”的一环，使得政策的教育决策建立在量化的基础上，提高了教育管理的科学性。教育评估组织通过吸收社会各方代表参与具体评估事务，促进了教育的民主化，使得民办教育在更为透明的环境下运作，有利于社会监督，有利于私立学校之间展开良性竞争，有利于学生选择质量更高的私立学校，也有利于政府针对不同私立学校做出有差异的决策。重新构建政府、学校、社会之间的新型关系。随着教育评估的专业化、权威化和公信力的提高，为我国构建科学的、优质的、去行政化的教育评估制度提供了新鲜的实践经验和参考视角。
三、我国教育评估组织的现实困境
（一）教育评估组织的独立性欠缺。有研究表明，目前由政府创办的具有事业单位性质的教育评估组织，则是行政内生性的“营造物”,并没有独立的法人地位。所谓“营造物”是指为达成公共行政之特定目的,教育行政组织将一批财产与因教育部门改革被分流出来的人员进行简单结合而成立的组织体，是教育部门为特定目的而设置，其没有法人资格，也不能独立起诉和应诉。这种营造物在法理上是教育行政部门内部委托的代理者,还不具备非营利组织的独立人格，这种评估组织在评估中居于行政的从属地位，由于科层制的束缚使得其评估无法发挥应有的作用，包括评估中的信息失真变异，损害了评估的客观性和公正性。[3]
（二）教育评估组织的功能发挥不良。当前的教育评估组织更多的是执行的终结性评价，注重甄别和分类，评价的促进与发展功能没有得到充分地发挥。国外政府购买评估组织的公共服务经验表明，由于教育市场难以形成一个充分竞争的市场，因此“政府很难依靠市场竞争挑选出合适的承包商”，如弗雷德里克·莫舍观察的那样，“权力的混合或分享已经进一步搅乱了政府的责任”。很难决定谁应该承担哪一项的决定的责任，也很难保证公共目标而不是私人目标最终指导了公共教育服务项目。可见市场缺陷下政府对教育评估组织的监管能力要随之增加。[4] 此外评价的过程不透明，程序不够规范，还没有接受社会监督，必然影响其评估的公信力。
（三） 教育评估组织的人才队伍结构与素质有待提升。从人才队伍的结构来看，首先是专业人才匮乏。教育评估组织应该具有鲜明的知识性和很强的专业性，它所依赖的是庞大的专家智力支持系统。而非个人化的、专断的学术寡头权力和官方权力。但由于受制于政府附庸地位，评估专家兼职居多，人员往往通过政府委派（政府改革的人员分流），没有经过严格的资格审查和认定，而专业评估人员引进渠道不畅，造成内部人员专业水平低、自律精神不强，没有经过专门的职业技能系统培训导致对数据采集、指标体系的设计和分析结论缺乏科学性和说服力，使得教育评估更像是一种事务性工作，而非研究性的，降低了教育评估的专业性。
（四）教育评估组织之间缺乏竞争。教育评估组织之间缺乏竞争与现行有关法规的限制有关。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十一条中有“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的民办非企业单位，没必要成立的”不予登记，实际操作时往往演变成在同一行政区域内业务范围相同或者相似的民办非企业单位只允许成立一家。民办非企业单位的多样性对于培育中介机构竞争格局，提高公共资源配置效率有着直接的促进意义。只有在充分公平有效的竞争机制下，那些专业能力强、社会认可度高、评估成本低的教育评估组织才能在竞争教育评估项目中胜出；没有充分公平有效的竞争，就不可避免地导致教育评估组织利用政府委托的评估职能谋取私利，追求短期效应，造成信誉风险约束弱化。
（五） 民间的非营利性质的教育评估机构有待成长。目前真正能够适应民办教育需求的，能促进其办学质量提高的， 具有高公信力的评估组织普遍缺乏。民间的教育评估机构还处在萌芽阶段，没有足够的实力与公办的教育评估机构同台竞争。以广州市为例，目前广州具有事业单位性质的评估机构共有13 家（12 个县、区各一家教育评估中心，市本级有一家教育评估中心等），在广州市民政局登记造册的社团组织共553 家，其中并无一家从事教育评估的民间非营利的教育机构。可见，事业单位的评估机构占有绝对的评估垄断地位，民间的非营利性质的教育评估机构亟待发展，政府——评估机构——学校三者良好互动的格局有待大力塑造，整个教育评估行业的效率有待提高。
（六）与教育评估活动相关的法规建设亟待加强。首先，政府把教育评估事务外包给社会，但缺乏相关的法律支撑。采购法并不包括公共服务采购（教育评估就是其中一项公共服务），只是包括商品采购，公共服务购买无法列入政府预算，因此目前的财税制度规定了教育评估事务只能流入体制内的组织（如事业单位的评估组织），这就弱化了体制外教育评估组织的生存资源获取的能力。其次，相关法律只是粗略勾画了教育评估组织提供服务的内容和重点如《民办教育促进法》第四十条“教育行政部门及有关部门组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布”。第四十三条规定“国家支持和鼓励社会中介组织为民办学校提供服务”。该法并没有涉及政府购买教育评估服务的原则、程序、方式等具体的规定，可操作性不强。
四、破解我国教育评估组织现实困境的策略
（一）弱化具体教育评估事务中的政府职能，保证教育评估组织的独立性。“本质上政府也是具有自利性的，因而不能由政府或政府指定的评估者进行政策评估，此为公正之本质所系；在形式上,还要解决政府既当裁判员又当运动员的‘身份重合’；在程序上,则要根据法定的规范产生评估者。因而,选择独立第三方是在利益日趋分化的格局下社会公正逻辑的基本旨趣。”[5]基于上述分析《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020）三十三条指出：根据培养目标和人才理念，建立科学、多样的评价标准。开展由政府、学校、家长及社会各方面参与的教育质量评价活动。第四十条规定：推进专业评价。鼓励专门机构和社会中介机构对高等学校学科、专业、课程等水平和质量进行评估。建立科学、规范的评估制度。探索与国际高水平教育评价机构合作，形成中国特色学校评价模式。政府从具体评估事务中退出，增强透明度和开放性，并不是弱化政府对教育服务的监管，而是强化政府的“掌舵”功能。政府的主要功能在于“掌舵”而非“划桨”， 是负责进行教育评估工作的政策设计和指导。“划桨”的事务由具体的各个独立的评估机构以通过竞争的方式来提供。政府从具体的评估事务中退出，能够保证教育评估的独立性，使得教育评估组织在机构设置、人员产生、经费筹措等活动中能够真正履行法人职能。
（二） 强化对教育评估机构的监管机制。建立起“公平、透明、专业、独立、诚信和可问责”的监管体系，增强监管机构被利益集团等控制的防范能力，确保教育公共利益的实现。首先，政府对教育评估组织的准入资格进行审定，规范准入制度。使其强化诊断性的形成性评价，发挥评价的发展与促进功能，而不是仅仅注重终结性评价的奖惩激励，达到以评促建的目的。其次，教育评估组织根据政府委托合同约定，严格遵循评价的标准和程序，实事求是，严格自律，借鉴国外经验定期向社会公开评估过程和结果，主动接受政府部门组织的年检、社会及公民的监督，更要随时接受被评学校的监督，提高教育评估的专业化水平和质量标准。如英国的慈善法要求所有的公益组织（包括教育评估组织）在运作上要高度透明和公开，由慈善委员会监督非营利组织运作上的透明与公开程度，并随时接受任何公民的举报。在英国，任何人都可以在合理的时间内，向慈善委员会提出了解任何非营利组织的登记事项及其活动状况的请求。多数国家所有得到政府优惠的非营利组织，需公开其财务和运营报告，或者让公众可以获取。[6]最后政府也要保证被评估学校对评估结论有异议时的申诉等司法救济权利。
（三）加强教育评估组织的人才队伍建设。教育评估组织属于专业机构, 其人才队伍应由具有良好专业素质的专业人员组成。对人员素质的要求包括：对教育领域有所研究,受过良好的职业训练,具有良好的专业道德等。现有的教育评估组织自身拥有的专业人才并不多，在开展业务时往往采用外聘专家的形式，高级专业人才的不稳定性必然影响其评估质量和专业竞争力。作为教育评估机构起步伊始就应当高标准组建队伍,积极引进高素质的教育专业人员、有丰富教育评估实践经验的专业人员等；对已有的工作人员,要确定他们的专业发展方向, 安排进修学习, 提升专业水平，使其尽快进入工作状态；在工作开展过程中，充分 发挥人员的智慧与才能，不断创新和开发新的评估工具和手段， 并在评估理论研究方面作积极地探索，力求树立精品，创立品牌。政府教育行政部门也应尽早出台行业标准, 制定教育评估从业人员的资格认证标准。
（四）完善多元的教育评估体系。一方面，政府要把“许可”制度转变为“认证”制度。政府要从控制的角度置换到鼓励竞争的视野，正如世界银行报告指出的那样：监管是为了促进公平有效竞争，而非限制竞争。监管和放松管制并不矛盾，前者强调监管的效率，后者强调减少微观干预的范围和发挥市场配置资源的基础性地位。从事教育评估专业的非营利组织的增多，不但不会浪费教育资源，恰好是通过竞争发挥市场教育资源优化配置的手段。另一方面，政府要大力培育民间的教育评估组织的发展，打破事业单位性质的教育评估组织独家垄断地位，通过竞争的方式委托具体的评估事务权给民办教育评估机构，有助于其提高合法性和社会的认受度。在市场准入、优惠政策、公共信息等方面给予其方便和扶持,促进其从萌芽状态走向茁壮成长，同时教育评估项目的委托方也会有更多的选择机会。民间的教育评估组织要坚持独立性性、专业性、公正性、服务性、自律性原则,全面实现“五自四无”（自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务；无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门，无政府公务员兼职）的改革目标，真正做到民间化和自治化，努力为政府、民办学校和社会提供专业化、规范化、科学化的教育评估服务。更好地促进多元评估的竞争格局的形成，构建政府、学校、社会之间新型关系。民间的教育评估组织要充分利用人才、资金、信息、媒体、公共关系等各种资源,注重教育评估的数据库建设，推进教育评估服务工作的标准化并提升绩效，打造教育评估服务的品牌，逐步赢得政府、民办学校和社会的信赖和支持。积极与国内外教育评估机构交流和沟通，提升专业影响力，鼓励有条件的教育评估组织积极申请加入国际教育评估组织如亚太地区质量保障网络组织（APQN），高等教育质量保障国际网络组织（INQAAHE）等。在区域内市、区（县级市）、学校三级教育评估机构之间探索建立协调与合作的机制。根据教育评估组织的发展状况,适时成立教育评估机构的行业组织,建立信誉约束机制，加强行业自律和公共服务, 整体推进民办教育评估行业健康优质发展。
（五）建立全国性教育评估协调机构。建立全国性教育评估协调机构,负责教育评估的宏观管理，主要负责制定鉴定原则、工作程序与鉴定标准，协调各地区教育评估机构之间的关系，规范教育评估活动，定期组织对地区性教育评估组织进行“元评估”，审查其是否具有评审的资格, 公布具有评审资格的教育评估组织的名单。并借鉴国外经验设立相应制度：建立全国性的教育评估机构的质量公报制度，提高其公信力和增加其社会认受度；建立全国性的民办学校质量年度报告发布制度。
（六）加强教育评估的相关法规建设。有法可依是教育评估工作机制完善的重要基础。首先，完善《中华人民共和国政府采购法》， 把对教育评估组织购买的服务领域通过法律加以确认。同时充实并修订《民办教育促进法》，把包括教育评估组织在内的非营利组 织供给教育公共服务的内容和类别， 政府购买的原则、程序、方式、监督机制等条分缕析地加以具体规定，便于操作。此外，笔者也赞同从新公共管理整体改革的角度提出全国人大着手起草《公共服务基本法》的建议。把公共服务的基本运行规则（持续性原则、平等原则、比例性原则）确定为适用于所有的公共服务组织（包括教育评估组织）的基本准则，同时借鉴西方经验，逐渐建立立法机关和司法机关对公共服务组织遵循上述基本原则的状况进行有效监督的配套制度，切实保障这些基本原则在所有公共服务供给过程中得到稳定、持久、有效的贯彻。[7]
参考文献
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