上海国家教育体制改革试点项目探索有亮点——完善义务教育均衡发展督导、考核和评估机制研究取得积极成果
《完善义务教育均衡发展督导、考核和评估机制》，是教育部与上海市政府签定的国家教育综合改革实验区的合作协议的内容之一，被列为教育部下达的本市27项教育体制改革试点项目之一。
根据《教育部和上海市人民政府关于推进区域义务教育均衡发展的备忘录》的意见，2011年3月，市教委、市政府教育督导室组成以市教委巡视员尹后庆为组长、市政府原参事夏秀蓉任顾问的课题组，正式启动国家教育体制改革试点项目——《完善义务教育均衡发展督导、考核和评估机制》的课题研究与实践。
上海市完善义务教育均衡发展督导、考核和评估机制的研究，已列为国家教育体制改革的重点课题。市教委副巡视员、市教委教育督导办主任杨国顺说，开展此项课题研究的立足点为三方面：一是国家确定均衡发展战略，加快推进各级政府实现基本公共教育服务的均等化；二是不同地区推进义务教育均衡发展面临着不同的挑战、处于不同的发展水平；三是实施均衡发展迫切需要体现对不同地区的分类指导和分层推进。
按照国家教育体制改革办公室下达的任务，上海承担了《完善义务教育均衡发展督导、考核和评估机制的研究》的国家项目，市教委、市政府教育督导室会同市教科院、市教育评估院、华东师范大学、上海师范大学等方面的专家学者，开展了《上海市与全国推进实施义务教育均衡发展的比较研究》，从着眼于均衡发展的国家战略、立足于上海特定的历史方位、注重于上海全国的比较分析、致力于上海推进的有利条件、凸现于上海指标的引领导向、突破于督政机制的创新展望等六个方面，对本市推进义务教育均衡发展从理论和实践、制度与机制创新上，进行了系统的研究。特别是从上海先于全国接受国家教委“两基”督导验收的优势条件，全面提出了努力体现高于国家标准的义务教育均衡优质发展水平的工作目标。
上海推进义务教育均衡发展，全面贯彻《义务教育法》和国家相关政策要求，围绕深化素质教育和实现内涵发展的主线，着力使“为了每一个学生的终身发展”的理念转化为教育实践。多年来，通过不断破解制约均衡发展的热点、难点问题，上海义务教育的公平性和质量得到了全面提升。
在这里，我们介绍上海推进义务教育均衡发展的主要成效与经验。
组织保障：建立政府主体责任制度，推进义务教育均衡发展
2011年3月，教育部与上海市政府签署了《关于推进义务教育均衡发展备忘录》。按照备忘录承诺，上海各级政府将《义务教育法》赋予的推进义务教育均衡发展的法律责任逐步细化为一系列政策制度，形成了义务教育均衡发展责任制度、推进机制和评估机制。
一是建立市级统筹、区县为主管理、各级政府职能部门协同落实的责任制度。市教育体制改革领导小组成立后多次召开会议，专题研究本市义务教育均衡发展等重大改革和发展的问题，先后就推进基础教育内涵发展的11项工作达成了共识。按照国务院《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》要求，上海健全了义务教育均衡发展的政府主体责任制度，即加强市级政府统筹、强化区县政府为主管理、各级政府职能部门协同落实责任。市政府发布《关于进一步推进本市义务教育均衡优质发展的实施意见》规定，各区县政府要建立职能部门各负其责、齐抓共管的义务教育均衡优质发展推进机制。2011年，上海进一步深化督导体制改革，成立了由副市长任主任，市教卫党委、市教委、市发改委、市财政局、市人保局、市建交委等22个部门为成员单位的教育督导委员会，从组织领导机制上为统筹市政府职能部门行政资源，增强依法督政力度提供了有力保证。市政府办公厅颁布《关于对区县政府开展义务教育均衡发展督导、考核和评估的实施意见》，明确规定区县长是义务教育均衡发展的第一责任人，区县政府的相关职能部门是义务教育均衡发展的责任主体，使政府主体责任制度进一步得到了细化和落实。
二是探索公平与效率兼顾、软件硬件并重、外推与内驱互动的推进机制。2010年颁布的《上海中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》，将“让所有孩子获得公平及高质量的教育”确立为义务教育发展目标，这也是教育系统为上海2020年基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市承担的基本责任。在落实这一理念过程中，上海形成了义务教育均衡发展推进机制：一是坚持公平与效率兼顾。二是坚持硬、软件建设并重。三是坚持自主发展和资源共享结合。
三是确立市级督政与区县政府自主改进相结合的义务教育均衡发展评估制度。2006年起，上海建立了以义务教育均衡发展为重点的公示公报制度。以各区县政府依法履行教育责任自评工作为基础，以贯彻执行《教育法》教育经费“三个增长”等核心指标为重点，向社会各界和新闻媒体公示区县政府依法履行教育责任执行的情况。2011年启动的义务教育均衡督导工作，将政府履行教育基本公共服务均等化情况和义务教育学校优质均衡发展情况作为评估重点。为使区县政府职能部门责任得到落实，督导评估力求做到“三个涉及与三个交涉”。具体为，一是涉及到义务教育经费“三个增长”、财政转移支付、土地出让金等方面的投入保障问题，与区县财政部门交涉；二是涉及到义务教育学校公建配套“三个同步”、学校产权和教育资源保护等问题，与区县发改委、建交委、规土局和房管局等部门交涉；三是涉及到义务教育阶段学校的教师队伍建设、学科带头人、教师待遇和学校配备的编制保障等问题，与区县人保局、编制等部门交涉。这种机制对区县政府职能部门依法履职、共同推进义务教育均衡发展，发挥了重要推动作用。督导报告发布后，区县政府职能部门主动根据督导报告提出的意见予以整改落实，同时规定期限届满后，市政府教育督导室进行跟踪回访。
有利条件：完善教育资源配置机制，实现义务教育公平性
多年来，上海坚决落实义务教育优先发展的战略地位，各级政府为建立保障基本公共服务均等化的经费投入和资源配置制度作出了不懈努力。《上海规划纲要》颁布以来，市和区县两级政府实现了经济社会发展规划优先安排义务教育发展、财政资金优先保障义务教育投入的要求。
一是以常住人口为基数配置基本资源，使城郊结合地区和郊区集镇教育资源紧缺状况显著改善。2011年，市教委出台了《上海市义务教育阶段学校办学基本标准》，设定了义务教育资源均衡配置的底线标准，为缩小校际间、城乡间、区域间办学条件和水平的差距提供了依据。在科学测算未来五年和更长时期教育需求基础上，教育行政部门制定了《上海市“十二五”区县基础教育建设规划》。各区县在制定实施校舍建设规划、招生工作中，均贯彻以常住人口为基数配置义务教育资源的制度。对于公建配套这项事关学校建设大计的根本制度，各区县不断细化措施，做到管理关口前移，确保区教育部门全程深度参与学校建设，落实了教育公建配套学校建设与住宅建设的规划、建设、交付使用“三同步”。目前，各区县充分运用实有人口信息管理系统数据，做好辖区内生源摸底预测工作，按照公办学校“免试就近入学”原则和本地区的实际生源情况，确定对口招生入学范围，确保符合规定的适龄学生都享有相应的学位。2013年，8个区县和其他9个区县的部分街镇人户分离居民可凭《上海户籍人户分离人员居住登记申请回执》等材料，到居住地所在区县教育行政部门指定的地点办理入学报名登记手续。为规范义务教育招生入学秩序，2007年起市教委、市政府教育督导室每年对全市所有区县开展义务教育阶段学校招生入学工作专项督导。督导结果表明，2011年17个区县义务教育就近入学率均在90%以上。
二是建立全纳制度，使随迁人员子女平等接受义务教育的权利得到了切实保证。多年来，上海各级政府严格落实《义务教育法》要求，全面保障非户籍人口平等享有接受义务教育的机会。在坚持以流入地为主、以公办学校为主的“两为主”政策基础上，上海从创新制度和健全机制着手，着力破解特大型城市发展过程中户籍人口与非户籍人口受教育权益差异问题，率先建立起进城务工人员随迁子女义务教育全纳制度。全市共关停了300多所农民工子弟学校，先后有157所农民工小学纳入民办管理范围。目前，随迁子女入学以进入公办学校为主，部分地区公办小学教育资源紧缺的，统筹安排进入政府购买服务的民办小学就读，全部享受免费义务教育。各级政府在满足随迁子女入学需求的同时，通过规范管理不断提升这些学校的教育质量。市教委下发了《关于加强以招收农民工同住子女为主的民办小学规范管理的若干意见》。此外，各级政府不断加大投入，改善民办学校办学条件，将师资培训、财务管理、教学管理、质量检测、安全卫生等工作全部纳入区县教育行政部门的工作范畴，使这些学校管理水平和教育质量得以不断提升。
三是生均定额标准和市级转移支付相结合，使边远贫困地区义务教育学校获得更有力的经费保障。目前上海城市和农村所有义务教育基本实现了“四个统一”：具体为，一是经费拨款标准的统一；二是教师收入标准的统一；三是学校办学条件配置标准的统一；四是教师编制配置标准的统一。2012年小学生均拨款标准达到1400元，初中达到1600元。在建立生均定额标准的同时，市级财政不断加大对农村义务教育财政投入倾斜力度，重点支持远郊区县、财政相对困难区县和人口导入区县的义务教育发展。此外，上海还探索教育费附加用于教育内涵发展等相关突破性的政策措施，使教育投入总量与教育事业发展的实际需求相适应，教育投入结构与教育布局结构变化相适应。
有效途径：创新优质资源共享机制，切实缩小校际、城乡、区域义务教育发展差距
当前，上海义务教育均衡发展面临的主要矛盾是人民群众日益扩大的对优质教育资源的需求和优质教育资源供给不足的矛盾。对此，上海以扩大优质教育资源覆盖范围为重要途径，全面落实缩小校际和城乡差距，办好每一所学校的根本目标。
一是实行委托管理机制，放大专业机构在全市优质资源共享中的效应。为了发挥制度创新的优势，运用专业机构力量来提升政府管理效能的目标，上海从2007年开始实施委托管理。由市教委出资购买专业化服务，委托优质学校或教育中介机构管理相对薄弱的农村中小学校，在其“体内”植入先进的教育理念和学校文化，使其迅速提升办学水平和教学效率。近年来全市共有109批次学校参与并开展了三轮的委托管理，市区的优质资源向郊区农村学校辐射。许多学校从“生源流失”转变为“生源回流”，从而也培育了一批农村义务教育阶段学校，真正实现优质和内涵发展。
二是创新学校合作机制，形成区域内优质教育资源共享辐射新机制。黄浦区构建了以6所市区实验性示范性高中为龙头的6条教育协作链，建立了以4所中心小学为引领，覆盖全区21所小学的教育协作块。“向明教育联合体”内实行名校教师“公派”到普通学校授课、普通初中教师到名校“留学”跟教、普通初中的优秀生“公派”到名校“游学”一年等措施。浦东新区的一校多部建设，奉贤区的教育资源联盟，松江区的教育共同体等学校合作机制，让“办好每一所家门口的学校”成为老百姓看得见摸得着的“实惠”。金山区针对地域相对较广、校际差别大的实际，构建了区域片级教研，将全区中学分为五个片、小学四个片。
三是加大对口支援力度，促进城乡义务教育学校内涵发展的深度合作。针对近年来郊区新城和大型居住社区建设中入住群众对优质教育的需求日益增长，市教委组织中心城区选派品牌学校赴新城和大型居住社区实施捆绑办学。这些品牌学校与新建学校实行师资统一调配、课程统一管理、考核统一实施，促成新建学校高水平起步。中心城区政府和教育部门发挥市区优质教育资源的带动效应，支持和推进郊区学校内涵发展工作。原9个中心城区分别与9个郊区县建立了教育对口合作交流制度，实行了城郊结对联动，为城乡教育一体化发展提供了实质性的支持。
有力支撑：加大政策倾斜和培训力度，提升郊区义务教育教师队伍素质
一是出台倾斜政策，保障区域间义务教育教师队伍配置基本均衡。2009年1月上海对义务教育阶段学校全面实施了绩效工资制度，目前远郊农村义务教育教师的平均年收入与市区教师基本持平，义务教育教师的平均年收入与公务员基本持平。针对远郊区县人口大量导入、教育规模快速扩张的实际，各区县编办、人保等部门逐年增加教育单位的数量和编制总量，优先保证教师招录。针对新学校、新教师增量大，城乡学校办学水平存在差异的现状，各区县通过政策倾斜，有效促进师资均衡配置和专业发展。以宝山区为例，该区借助“骨干教师奖励基金”、“教育发展专项基金”和“农村任教教师津补贴”制度，吸引优秀教师扎根农村。在市人保部门支持下，上海还延长了两类支教高级教师退休年限，有效提升了近远郊地区义务教育均衡优质发展的水平。
二是加大教师培训培养力度，为郊区农村义务教育学校课程改革提供人力支撑。根据均衡发展对教师队伍提出的挑战，上海加大了对郊区县义务教育校长、教师的培训力度。重点加强了偏远镇所在地学校和相对薄弱学校领导班子建设。2005年起，上海实施推进培养名校长和名教师的“双名工程”，培养一线教育教学（或学校管理）有潜能的后备人才，共培养了近3000名优秀校长和教师。2006年起启动“新农村教师专业发展项目”，以关注农村教师成长为重点，加大对农村学校教师的培养力度。项目历时6年多，共培养郊区县教师5万多名，基本实现郊区师资培养全覆盖。
扎实根基：探索向内涵发展转型，为每一个学生的终身发展奠基
上海按照自身发展实际进行了多项改革尝试，使义务教育均衡发展方式逐步向内涵发展转型，体现了更加注重学生全面素质的发展，更加注重对学生个体差异的尊重，更加鼓励学校实现自主发展的总体特征。
一是实施学生健康工程，落实“为了每一个学生的终身发展”理念。从2007年开始，上海把实施学生健康工程列为教育管理的一号工程，纳入课程体系重点推进。本市修订了中小学《体育与健身》课程标准，建设中小学体育和健康教育精品课程与示范活动，实施了阳光体育与体教结合工作推进计划。上海教育督导部门连续开展了以学生体质健康、体育锻炼1小时、确保“三课两操两活动”为主题的专项督导。全市小学自2011学年起实施“快乐活动日”，通过创新课程实施模式，整合拓展型、探究型课程的部分内容，每周集中半天时间，以学生活动为主要形式完成相关教学任务，并向初中预备年级及初一年级拓展。
二是加强学校课程领导力，形成提高教育教学质量的正确导向。上海把提高校长课程领导力和教师课堂教学有效性，作为推动中小学实施素质教育、实现内涵发展的“牛鼻子”问题，扎实予以推进。2010年4月，启动了《上海市提升中小学（幼儿园）课程领导力三年提升行动计划（2010-2012）》，组织参与项目的学校开展业务培训，分学段、分专题组织研究活动，持续提升区县和学校的课程领导能力，提高课程对学生的适应度和实施质量。经过连续5年督导和教研部门联合对校长课程领导力的视督导，义务教育阶段的广大校长已基本形成聚精会神抓管理、抓教学、抓质量的共识和实践。北京东路小学推行“导学”服务，对学生进行针对性的学习指导、引导和诱导，帮助学生进行自主选择，实现了面向学生全面发展的教育教学专业服务。当前上海正在从三方面推动教师专业发展，即从注重分数转变为注重以学生发展为本；从注重教师如何教好转变为如何使学生学好；从注重教师单一的站稳课堂转变为基于提高教师课堂实践能力为主的专业境界、专业能力和专业知识。
三是促进信息化与课程教学整合，带动教育教学现代化。上海高度重视信息化对上海义务教育均衡发展推进中的作用，在实施全市若干“信息化工程”的基础上，为学生提供了更加开放、便捷的学习环境，构建教育信息化公共服务平台，为每一个人提供个性化和无处不在的教育。在探索建立信息化教育新模式中，运用现代信息技术改革教育教学内容和方法，推动课程教学与信息资源的有机整合，促进学习方式的转变，满足学生多元化和个性化的学习需求，如推动“电子书包”和“云计算”辅助教学的发展，促进学生运用信息技术丰富课内外学习和研究。
正确导向：改革教育评价制度，全面提升义务教育质量
上海通过探索建立教育教学质量和办学水平的新机制，引导学校按照教育规律和人才成长规律实施教育，引导社会按照正确的教育观念评价教育和学校。根据备忘录关于“探索建立持续提高义务教育质量的评价制度”的承诺，上海在学生学业质量评价制度、学校办学水平评价新机制方面进行了积极而富有成效的探索。
一是参与PISA测试，为义务教育质量评价提供科学标杆。2009年上海开始参与了PISA测试，通过参与PISA测试。参与PISA测试为上海义务教育质量评价提供了全新的更为科学的标杆。在教育质量评价上，从原本过度注重学科知识成绩，转向了全面发展的评价；从原本关注若干学生个体转向关注整个学校和整个区域教育发展水平；从一个区域、一个国家为参照，转向到以世界各国为参照；从知识掌握单一评价维度，转向包含学业成就、社会公平、投入绩效、学生参与、教师专业和学校效能等多维度评价；形成了从选拔优秀学生，转向改善教育政策的质量测评观。
二是实施“绿色指标评价”，确立全面育人的正确导向。本市借鉴PISA测试和国家教育部学业质量监测的经验，提炼影响学生学业质量的一系列关键因素，并统筹学业、品德行为和身心健康发展，构建了上海义务教育学业质量综合评价体系，即绿色指标，目前有十个方面：学生学业水平指数、学生学习动力指数、学生学业负担指数、师生关系指数、教师教学方式指数、校长课程领导力指数、学生社会经济背景对学业成绩的影响指数、学生品德行为指数、身心健康指数以及跨年度进步指数。2011年，市教委下发了《上海市中小学生学业质量绿色指标（试行）》，指标以学生幸福成长指数为标志，真正体现“各级政府不以考试升学率作为评价学校唯一依据，校长不以班级考试排名作为评价教师唯一依据，教师不以学生考试成绩排名作为评价学生唯一依据”的价值追求。本市推行的“绿色指标评价”，为学校依法自主规范办学和创新发展树立了正确的导向。
三是推进“新优质学校”建设，引导家庭、社会树立正确的教育理念。为推进本市义务教育均衡优质和内涵发展，近年来，本市集中推出了以普陀区洵阳路小学为代表的65所“新优质学校”，这类学校最重要特质为：不挑生源，不集聚资源，不以分数排名为教育追求。从而引导每一所学校创建品牌和特色，创新推进了“办好家门口每一所学校”理念的落实到位。目前本市推进“新优质学校”创建已向纵深方向发展，各区县相继推出了一批区级层面的新优质学校，体现了上海对教育公平的深层次追求，得到了学生和家长的交口称赞。
感言 尽使命之责办满意教育
上海市教委巡视员 尹后庆
义务教育均衡发展应体现“以公平为先，以质量为重”的双重要求，实现“有质量的公平”是我国不同地区义务教育均衡发展的最终任务。
上海市开展义务教育均衡发展督导、考核和评估的指导思想，主要为三方面，一是要进一步确立教育优先发展的战略地位，促进区县政府依法履行基本教育公共服务均等化职能的到位；二是要进一步推动城乡一体化发展，优质资源共享，保证城区和农村每一个学生教育公平的环境与条件；三是要进一步推动学校树立教育民主平等，保证城区与农村学生在不同背景、文化和条件下，互相尊重、理解、包容和合作，促进“为了每一个学生的终身发展”措施的有效落实。
建立问责的督导评估考核机制为义务教育均衡发展提供保障，是上海市对区县督政机制创新的主要突破。督导旨在树立科学的教育质量观，以素质教育为导向，促进学生德智体美全面发展和生动活泼主动发展，培养学生的社会责任感、创新精神和实践能力。鼓励学校开展教育教学改革实验，努力办出特色、办出水平，为每位学生提供适合的教育。建立教育教学质量和学生学业质量评价体系，科学评价学校教育教学质量和办学水平，引导学校按照教育规律和人才成长规律实施教育，引导社会按照正确的教育观念评价教育和学校，从而使政府更好地履行政府职责，使学校更好地担负育人的使命，实现办人民满意的教育的宗旨。
（文汇报）