景安磊
北京师范大学教育学部副教授
李虔
国家教育行政学院教育行政教研部副研究员
民办高等教育高质量发展的实践路向
摘 要：民办高等教育是我国社会主义高等教育事业的重要组成部分,其改革发展成效将直接影响自强卓越的高等教育体系构建以及教育强国建设进程。本文基于“规模—结构—质量—制度”的分析框架,探析教育强国建设视域下民办高等教育高质量发展的实践路向,即在资源规模扩容上,强化优质学位供给与人才红利挖掘;在结构布局优化上,推动办学层次重心上移与分类差异定位;在办学质量提升上,注重内涵式发展与自主培养能力构建;在制度保障支撑上,完善政治引领、政策支持与经费投入政策体系。
关键词：教育强国;民办高等教育;高质量发展;实践路向
基金项目：国家社会科学基金教育学一般课题“高等职业教育‘三融’发展体系优化和推进路径研究”(BIA230207)。
高等教育作为教育强国建设的龙头,肩负着引领发展新质生产力和提升国家创新体系整体效能的使命。2024年,我国高等教育毛入学率为60.8%,普通高校本专科在校生3891.26万人、在学研究生409.54万人,每十万人口中,在校大学生为2763人(本科生1510人、专科生1253人)、在校研究生为291人(硕士243人、博士48人)[1];高技能人才超过7200万人[2],为教育强国、科技强国、人才强国建设提供了坚实的人才支撑。其中,民办高等教育作为我国社会主义高等教育事业的重要组成部分,在创新人才培养模式方面发挥了显著作用。截至2026年6月,全国共有民办普通高校840所,占全国普通高校总数的28.5%[3],在校生规模超过1000万人。从规模占比看,民办高等教育改革发展的成效直接关系到我国构建自强卓越的高等教育体系和教育强国建设的整体进程。
《教育强国建设规划纲要(2024—2035年)》作出“优化高等教育布局”的任务部署,重申“引导规范民办教育发展”的要求[4],在理论体系上进一步拓展了自强卓越的高等教育体系的内涵意蕴。立足加快建设教育强国的历史进程,本研究旨在剖析民办高等教育在规模扩容、结构布局、质量提升与制度保障中的演进规律,为构建自强卓越的高等教育体系提供理论支撑。
一、民办教育高质量发展的一个分析框架
一直以来,民办高等教育既是高等教育体系的重要组成部分,也是其中极具活力的重要增量。在建设教育强国的背景下,民办高等教育正面临学龄人口波动、生源竞争加剧以及社会对优质资源需求升级的多重挑战,步入了格局调整的深水期与模式转型的阵痛期。对这一阶段民办高等教育实践路向的观察与研究,必须立足于其“公共性”与“多样性”的辩证统一。一方面,作为高等教育事业的重要组成部分,民办高等教育需要锚定公共利益的基本准则,回应公平与质量的诉求;另一方面,作为非政府投入主导的办学形式,其仍须保持体制机制的灵活性与差异化特色。基于这一逻辑,本研究尝试构建一个契合民办教育属性特点的多维分析框架,多角度探析引导规范民办高等教育高质量发展的内在机理。
其一,基于公共产品理论的属性界定。民办高等教育作为具有准公共属性的服务产品,既能产生社会公益性的外溢效应,也能为受教育者带来个体性的私人收益。通过厘清政府与民办高校在准公共属性下的职责界限[5],可以深入分析资源供给机制对办学规模边界的形塑作用。这不仅关乎公共财政与社会资本的协同驱动,更是关系到民办高校在效率与公平的博弈中寻找适度的生存空间。
其二,基于分类管理理论的组织定位。分类管理是民办教育深化改革的制度基石。通过营利性与非营利性的法人属性分类,能够规范民办高校举办者的收益权属与资产运作逻辑;而通过研究型、应用型、技能型的人才培养定位分类,则可以引导学校在高等教育生态中精准对位。这种组织定位的明晰化,本质上是推动民办高等教育结构优化、实现错位发展的必要前提。
其三,基于政策评估模型的驱动机制。民办教育的每一次跨越式发展都离不开政策红利的释放与治理逻辑的演进。引入政策评估模型,旨在观测政策工具如何从早期的“粗放式激励”转向“精细化监管”,并剖析政策执行过程中的利益博弈与制度环境对办学行为的深层影响。这种动力机制的转换,直接指向了现代治理制度的建构与完善。
其四,基于资源配置理论的价值实现。教育资源的优化组合与合理分配,是提升办学效能、破解改革短板的核心路径。民办高等教育资源配置的效率,不仅关乎学校自身的生存韧性,更承载着服务国家战略、回应社会期待的多重使命。对资源配置逻辑的深层探讨,最终归结为对办学质量的追求,即如何通过生产要素的科学流动实现内涵式发展。
基于此,本研究尝试以属性界定、组织定位、驱动机制与价值实现为多维分析框架,透视当前民办高等教育在规模扩容、结构优化、质量提升与制度保障等层面的现实境遇,并探析可能的发展路径。
二、规模扩容:优质学位供给与人才红利挖掘
民办高等教育的规模调控直接关系到国家人力资源开发战略。当前,民办高等教育面临着学龄人口波动带来的“存量竞争”与社会优质教育需求升级带来的“增量诉求”的双重挑战。民办高等教育长期存在发展层次与社会期待之间的结构性错位,一定程度上加剧了高等教育优质学位供给不足的矛盾。受制于办学条件、资源配置优先级以及过往“补位式”的发展路径,民办高等教育的高质量发展成效不明显。国家统计局数据显示,2016年“全面两孩”政策实施后,我国出生人口虽曾达到1883万人的高点,但随后持续下降。根据学龄人口预测,我国高等教育规模将在2032年“达峰”后转入陡降趋势,这意味着学位供给将面临短期不足与长期过剩的双重挑战[6]。此外,中外合作办学作为我国民办高等教育的一种特殊发展模式,也影响着优质高等教育资源的供给关系。在优质学位供给稀缺的背景下,家长和学生上“好大学”的诉求如果不能得到及时回应,出国留学就会成为获取优质高等教育资源的可选路径。联合国教科文组织(UNESCO)数据显示,中国在海外高等教育机构留学的学生人数保持稳定增长,2020年达到近年来的峰值,2022年总人数为105.2万人[7],由此引发的人力和财力资源的外流,本质上是人力资源开发过程中由于优质学位供给短缺而产生的功能性损失。
稳步推进优质民办高等教育资源的规模扩容,是践行“投资于物”与“投资于人”紧密结合理念的重要探索。通过提升优质学位的承载力,不仅能有效发挥高等教育的社会溢出效应,更能通过高质量人才培养体系的构建,实现人力资源红利的深度挖掘。
(一)研究实施“高水平民办高校和学科建设行动”
尽管我国在重点大学建设方面先后开展了“211工程”“985工程”和两轮“双一流”建设,在职业教育领域也实施了“中国特色高水平高职学校和专业建设计划”(简称“双高计划”),但民办高校因办学性质和资源禀赋等原因,绝大多数无法列入这些重点支持计划的范畴。在2025年教育部公布的第二期220所“双高计划”建设高校名单中,只有泉州职业技术大学和海南科技职业大学两所民办高校入选。面向2035年建成教育强国的战略目标,可以探索单独部署民办高等教育领域的改革发展战略,研究实施“高水平民办高校和学科建设”行动,将部分办学基础扎实、办学成效显著、坚持非营利性办学性质的民办高校通过遴选纳入建设范围。在准入维度上,以非营利性办学、产权清晰、办学条件扎实为底线,重点考察举办者投入的持续性与稳定性;在评估维度上,侧重考察其学科专业建设特色、对区域产业的适配度、人才培养的社会认可度以及体制机制的创新灵活度。
(二)支持优质民办本科教育稳定扩大招生规模
从发展趋势看,我国高等教育学龄人口变化过程中,优质本科教育资源供给明显不足,高水平本科院校升学竞争持续加剧,部分省份还将面临区域人口规模结构变化与学科专业结构错配相叠加的结构性矛盾。面向加快发展新质生产力需求,需要统筹中央预算内投资、超长期国债、地方政府专项债券等投资渠道,重点补齐民办本科高校教学科研设施、师资队伍发展、学生宿舍建设等短板,提升高水平民办高校办学承载能力。同时,教育管理部门可以综合运用经费投入、招生计划、学位点授权、推免比例、评奖评优等激励措施,探索参照同级同类公办本科高校标准给予民办本科高校一定比例的生均拨款,按照营利性和非营利性民办学校分类管理的思路深化民办高校财政扶持和收费政策,基于民办高校办学历史特点优化质量评估标准。
(三)探索开展更大范围、更高水平的中外合作办学
中外合作办学作为高水平教育对外开放的重要载体,是统筹推进教育科技人才一体改革的重要实践平台,目前11所具有独立法人资格的中外合作大学已成为中外合作办学的典范[8]。面向提升国家文化软实力和国际影响力的要求,不断满足人民群众对优质国际高等教育资源的需求,应科学引导国外有意向的高水平理工农医类大学来华开展合作办学,不断加大优质国际高等教育资源供给力度。聚焦交叉前沿和薄弱空白领域,重点引进世界综合排名靠前的高水平大学开展合作,新建若干所独立设置的中外合作办学及内地与港澳合作办学高校,合理引导海外高等教育需求回流。支持民办高校以中外合作办学、国际联合实验室等为平台,与我国“出海企业”联合进行人才培养,既可以造就一批高素质国际化人才,又可以探索创新民办高校产教深度融合和国际交流合作的新模式。
三、结构优化:层次重心上移与分类差异定位
优质高等教育资源规模的扩容必须辅以结构布局的优化调整。历经近半个世纪的演变,我国民办高等教育在层次结构上形成了覆盖专科、本科、研究生教育的完整体系。但是,民办高等教育内部却存在显著的结构性矛盾:民办本科学校423所(含独立学院148所、职业本科27所),分别占民办高校总数的50.4%、全国本科高校总数的29.5%;民办高职(专科)学校417所,分别占民办高校总数的49.6%、全国高职(专科)学校总数的27.1%。但现有840所民办高校中,仅有10所民办高校具有硕士学位授权点,占民办高校总数的1.2%,仅有作为新型研究型大学的西湖大学设有5个博士学位授权点[9]。这种“底座过宽、塔尖薄弱”的层次分布,反映出民办高等教育高层次优质学位供给的严重不足,其在承接高层次人才培养职能上存在明显的制度性障碍。上述结构性特征给实践层面带来了一些挑战。调研发现,一方面,部分办学质量较高的民办高校,对因受办学层次限制而不能开展研究生教育呈现出明显的“不甘心”;另一方面,个别已获授权开展专业硕士培养的学校又面临“力不从心”的挑战,配套条件、导师队伍、培养模式等达不到相关要求,研究生培养质量没有达到预期。同时,在民办高等教育领域,办学类型结构上同质化、盲目追求规模扩张及“照搬公办模式”等问题突出,民办高校定位模糊、分类不清的现状尚未得到有效解决。
针对这些民办高等教育领域的结构性矛盾,有必要分学段、分层次、分类型、分区域优化布局。通过推动民办高等教育重心上移,构建多层次、差异化的办学体系,提升服务国家战略的适配度。具体路径如下:
(一)分学段优化调整人才培养结构
人才培养是民办高校的首要职责,人才培养结构反映了民办高等教育的整体质量。应对2032年高等教育学龄人口达峰和加快建设教育强国的战略部署,需要在统筹民办高等教育规模适度增长的同时,通过强化专升本衔接培养、增加招生指标等方式,稳步扩大民办本科高校人才培养比例,尤其是考虑如何适应经济社会高质量发展需求,逐步提高理工农医类人才和高技能人才培养规模占比。适当扩大民办职业本科招生规模,开辟民办高校高质量发展新赛道。目前民办职业本科高校有27所,占全国职业本科高校总数的21.8%,越来越多的“双高计划”建设高校正在转为职业本科高校,这就需要统筹公办、民办职业本科院校协调发展,支持有条件有基础的民办高校转为职业本科高校。在前期各省市已经开展的硕士点培育建设的基础上,有序扩大民办高校研究生培养规模,尤其是专业硕士培养规模,鼓励引导民办高校联合公办高校、科研院所共同开展研究生培养。
(二)分层次扩大民办高等教育资源
统筹考虑未来高等教育学龄人口、高等教育毛入学率、校均学生规模和高等教育资源利用效益。预计2032年全国高等教育在学总规模将突破6000万人,普通高校需要增加约800所左右,以现有占比估算民办高校需增加约200所。为此,应改变以往“低水平补位”的发展逻辑,探索适度新建若干所高起点、高层次、有特色的民办高校。特别是推广以西湖大学、福建福耀科技大学、宁波东方理工大学为代表的新型研究型大学发展模式,通过大额公益捐赠与政府资源支持相结合,打破传统意义上“民办”与“公办”的绝对边界,通过机制创新实现办学层次的高位突破,实现民办教育在高端引领层面的资源扩容。
(三)分类型推进民办高校高质量发展
根据办学规律,推动民办高校按照研究型、应用型、技能型等基本办学定位,区分综合性、特色化基本方向[10]。创办综合类研究型民办高校目前暂不具备发展条件;但特色类研究型民办高校可以西湖大学为模板,再创建若干所,充分发挥学科特色和集群优势,并开展原创性、前沿性、突破性研究。应用型民办高校以本科高校为主体,引导其加快转型发展,推动学科专业改造升级。技能型高校以民办职业本科、民办高职(专科)学校为基础,重点面向地方产业发展需求,深化产教融合、校企合作。比如,泉州职业大学根据现代商业特征,重新规划电子商务专业群建设思路,形成了“电商+物流+大数据与会计+大数据与财务管理”的新专业布局,呼应数字经济时代的到来;海南科技职业大学航海技术专业群紧密锚定海洋强国战略与海南自贸港“国际航运枢纽”建设需求,加强与航运龙头企业合作,推动教学与行业实践精准对接,依托专业资源为海南本地中小航运企业提供技术支持与船员培训,助力区域航运产业提质。
(四)分区域优化民办高校结构布局
根据教育部公布的高校名单数据,民办高等教育在空间分布上呈现出显著的地域非均衡性与中心城市集聚特征。从东部、中部、西部、东北四大经济区域看,东部地区有民办高校337所,占总数的40.1%;中部地区有239所,占比28.5%;西部地区有189所,占比22.5%;东北地区有75所,占比8.9%。从省域分布看,除西藏外,其他省份均实现覆盖,其中有8个省份的民办高校数量超过40所,依次为河南(58所)、四川(55所)、广东(52)、山东(51所)、江苏(46所)、湖北(45所)、湖南(43所)、河北(42所)。从市域维度看,资源向中心城市集聚的趋势更为明显,民办高校数量前十的城市分别为重庆(31所)、武汉(31所)、广州(29所)、郑州(29所)、西安(27所)、成都(21所)、石家庄(23所)、昆明(20所)、南昌(19所)、上海(19所)。上述10个城市合计拥有249所民办高校,占全国总数的29.6%。这种高度集中的布局虽产生了规模效应,但也导致了区域间优质教育机会的供给落差。因此,优化结构布局应坚持“增量引导与存量调整”并重,一方面,将新增民办高等教育资源适度向中西部倾斜,支持有条件的民办高校在中西部高等教育薄弱省份跨区域建设新校区;另一方面,通过对接国家重大区域协调发展战略,推动民办高等教育资源向经济要素聚集区、产业发展功能区精准延伸,实现教育供给侧与区域产业需求的同频共振与合理均衡。
四、质量提升:内涵式发展与自主培养体系构建
高校办学质量和能力是高等教育的生命线。教育强国建设视域下推动民办高等教育高质量发展,既要扩资源、调结构,也要强化质量管理和提升办学能力。从现状分析与逻辑归因看,我国民办高校仍处于内涵建设的攻坚期,其质量瓶颈源于资源配置与组织行为的多重约束。一是学科专业结构的“机会主义”特征显著。受制于办学积淀与非稳定投入机制,民办高校在学科专业设置上存在明显的成本导向,偏好设置投入较低的艺术类和文史类专业,导致理工类供给严重不足。这种学科专业同质化发展倾向直接拉大了其与区域产业需求的适配落差。二是师资队伍面临“路径焦虑”下的内生性困境。近年来,民办高校教师在职攻读博士的诉求极强,但受制于国内考博难度大、欧美留学成本高,部分教师转向东南亚国家攻读质量参差不齐的博士学位[12],由此引发的社会争议折射出民办教育在人才自主培养与学历结构优化上的现实困局。三是内部治理机制的“协同性”不足。由于办学基础不一、诉求多元,部分学校决策机构运行不规范,协同治理体系尚未理顺,制度不健全直接削弱了办学质量保障体系的执行力。
破解上述难题,需要通过要素重组与制度创新,全面提高人才自主培养能力;完善治理体系与优化师资结构,将质量管理贯穿办学全过程,实现内涵式发展。
(一)健全基于“权责制衡”的内部治理体系
引导民办高校以章程为龙头,优化法人治理结构,加快形成党组织、决策机构、校务会、监事会各安其位、权责明确、灵活高效的运行机制。针对改革发展中的共性问题,推动民办学校加快构建与高质量发展要求相匹配的制度体系和工作机制,健全办学标准体系和保障机制,将质量管理贯穿学校教育教学全过程[13]。
(二)打造高素质专业化管理队伍和师资梯队
管理队伍和师资队伍的专业能力建设是推动民办高校高质量发展的重要保障。应按照民办高校校长岗位特点,完善民办高校校长任职条件和程序,明确履职权责边界,保障校长依法独立行使职权,打造一支高素质专业化的民办高校校长队伍。实施民办高校中层管理干部培训和能力提升计划,定期开展民办高校中层管理干部培训工作,整体提升队伍素质和能力。在教师队伍建设方面,坚持师德师风第一标准,加强对民办高校教师的思想引领、价值塑造。针对学历提升乱象,建立有组织、长效化的学历提升机制,支持选派优秀骨干教师攻读相关学科专业的高水平博士学位,以定向培养与质量监控替代盲目的境外学历补偿,确保师资结构的真实优化。
(三)构建“市场牵引”的学科专业动态调整机制
引导民办高校树立内涵式发展理念,推动学科交叉融合,着力培养创新型、应用型、复合型人才。建立以就业质量为核心的反馈闭环,将毕业生职业发展指标与办学资源配置、招生计划挂钩。优化国家调控、省级统筹与高校自律相结合的动态调整机制,加快布局适应新质生产力的学科专业,坚决淘汰不适应经济社会发展的学科专业,增强关键办学能力。
(四)塑造“数字赋能”新模式与新业态
面向教育强国建设,推动民办高等教育主动适应数字化转型趋势,积极探索数字化时代民办高等教育发展新模式,以数字技术为底座重新架构教育机制、转变教育模式,加快推进数字基础设施建设和数字化教学改革,提高民办高校治理科学化水平,利用数字化赋能推动民办高等教育总体水平再上新台阶。鼓励民办高校面向社会提供更加多元的教育服务,比如,积极提供老年教育、终身学习、特殊教育、劳动教育等资源服务,支持有基础的民办高校“出海”办学、探索国际化合作办学道路。
五、制度保障:政治引领、政策支持与经费投入
全面加强党的领导,推进高质量党建是谋划民办高等教育改革发展战略的逻辑起点与政治基石。推动民办高等教育高质量发展,必须构建一个以党的领导为政治引领、政策体系为制度支撑、经费投入为物质保障的多维支持体系。当前,我国民办教育改革发展正处于格局调整深水期、发展模式转型期、结构优化阵痛期、已有政策落地期的“四期”叠加阶段。在这种复杂环境下,现有的支持与保障体系显现出明显的协同性不足。一是政治引领维度的统筹力有待加强。在实践中,有些地区和民办高校对学校党建工作的重视程度还不够,党组织的决策监督作用发挥尚不充分,党建工作队伍和经费保障机制仍不健全,导致党的全面领导在办学治校基层环节存在断层,政治引领与行政决策的耦合度有待提升。二是政策保障维度的精准度有待优化。面对民办教育进入“四期”叠加的历史方位,部分主体对于引导规范民办教育发展的政策体系把握不够精准,有的举办者在面对分类管理、转设等深水区改革时信心不足,导致部分民办高校举办者没能充分利用政策红利,尚未能完全回答好“教育强国,民办何为”的重大命题。三是经费保障维度的韧度有待夯实。民办高校办学经费来源多样,但过度依赖学费的生存模式尚未根本改变。2023年全国民办高校教育经费投入2316.63亿元,其中,学费收入1696.86亿元(占比73.25%),国家财政性教育经费投入265.77亿元(占比11.47%),举办者投入55.48亿元(占比2.39%),捐赠收入仅9.19亿元(占比0.40%)[14]。社会资源吸纳能力不强,使民办高校在应对学龄人口波动时面临显著的财务压力。
面对复杂的经济发展形势与高等教育学龄人口变化,需要进一步强化组织保障和方向引领,通过构建引领性、制度性与物质性协同的综合保障体系,为民办高等教育的高质量发展提供持续动能。
(一)加强党对民办高校的全面领导
强化民办高校党建主体责任,将党的领导贯穿办学治校的全过程;组织实施民办高校党建质量提升计划,加强对民办高校青年教师、党外知识分子和大学生的思想引导;建立民办高校党务和思政工作队伍人才库,着力推动民办高校按有关规定要求配齐配强党务工作人员、班主任、辅导员、思政课教师等专门力量,夯实党务工作队伍基础。
(二)完善民办高等教育政策体系
紧盯加快建设教育强国要求,以分类推进高校改革为契机,聚焦民办高等教育存在的问题和面临的形势,政府出台政策明确支持民办高校办学模式特色化,通过自我评估与外部监督相结合的方式,确保民办高校办学模式的规范性[15]。将民办高校高质量发展纳入教育强国建设规划,有效落实扶持政策,有组织地提振民办高校高质量发展信心。通过研判民办高等教育的未来发展趋势,立足长远及时调整政策框架,做好民办高等教育政策储备。按照营利性和非营利性民办学校分类管理的政策主线,建立健全差异化政策支持体系,更大力度支持非营利性民办高校办学模式创新,健全政府对非营利性民办高校的常态化生均拨款制度,全面落实非营利性民办高校享受与公办高校同等税收优惠政策;明确现有民办高校登记为营利性高校的税费缴纳政策,规范引导营利性民办高校按照市场需求实现特色高质量发展[16]。
(三)多渠道拓宽民办高校经费收入来源
有效落实民办高校相关扶持政策,综合运用财政补贴、税收优惠、购买服务、政策贴息、专项再贷款、地方债等财政金融政策工具,支持民办高校改善办学条件、提升育人质量。发挥各级教育基金会作用,引导和规范社会力量投入和捐赠教育,鼓励头部企业积极参与举办高等教育。研究制定民办高校财务管理办法,完善基于营利性和非营利性分类管理、教育质量、办学成本核算与物价变化的动态学费标准和收费监管体系,强化关键领域监管。
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（教育学展望）