本网讯（华东师范大学学报消息）《华东师范大学学报》2024年第六期刊载上海市民办教育协会常务副会长、上海师范大学长三角教育发展研究院院长、特聘教授、上海中华职业教育社常务副主任、上海市人民政府参事胡卫与通信作者、研究员、教育学博士、上海市教育科学研究院智力所副所长、教育部“教育大数据与教育决策”实验室研究员杜瑛联合撰写文章，题目是《我国教育和人力资源的国际方位与强国建设的现实路径》，本网予以转载：
摘要：
高素质人力资源的供给能力是支撑教育强国建设的关键，我国在人口平均受教育年限、百万人口中高等教育在校生数、研究生规模占比及培养模式等方面还有明显短板，面对支撑服务中国式现代化建设的新任务，教育强国建设亟需适应人口和经济发展特点与趋势，多路径扩大优质高等教育和职业教育资源；以改革评价制度为突破口，建立拔尖创新人才培养的全链条培养机制；以理工科人才培养为依托，构建有组织的科教融汇、产教融合、校企协同的产学研联盟新机制，引领我国急需紧缺人才自主培养新范式；加大人力资本投入，提升与教育强国建设相适应的各级教育生均经费支出水平；有效利用世界一流教育资源和创新要素，提升教育合作能级与国际影响力。
胡卫，研究员，上海师范大学长三角教育发展研究院院长、特聘教授，上海中华职业教育社常务副主任，上海市人民政府参事，享受国务院特殊津贴；主要研究方向为教育政策、民办教育。
杜瑛，通信作者，研究员，教育学博士，上海市教育科学研究院智力所副所长、教育部“教育大数据与教育决策”实验室研究员，主要研究方向为教育政策、教育评价。
一、引言
党的二十大报告提出“实施科教兴国战略，强化现代化建设人才支撑”“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑”“加快建设教育强国、科技强国、人才强国”。同时提出了“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”“加快建设高质量教育体系”“着力造就拔尖创新人才”等要求，建设教育强国成为实现中国式现代化的重要支撑，是以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的基础工程。
加快推进教育现代化、实现教育强国目标是实现中国式现代化、步入世界强国行列的关键步骤，将为2035年基本实现社会主义现代化、2050年建成社会主义现代化强国提供强大的高质量人力资本基础（胡鞍钢，王洪川，2023）。随着党的二十大报告明确提出“加快教育强国建设”以及“到2035年建成教育强国”的目标，“教育强国”概念已经从价值愿景转变为一个极其重要的政策概念。从内涵上说，教育强国既指“教育强的国家”也意味着“通过教育使国家强盛”， 建设教育强国是全面建成社会主义现代化强国的战略先导。
教育现代化是中国式现代化的关键组成部分，其本质是全体人民人力资本水平持续提高。习近平总书记在中共中央政治局第五次会议集体学习时强调，我国已建成世界上规模最大的教育体系，教育现代化发展总体水平跨入世界中上国家行列。人才在任何时期都是重要的。在我国整体经济实力、资本容量、基础设施都不再是明显发展短板的情况下，是否能有效地培养和造就一大批拔尖创新人才成为了国家科技实力和国家竞争力的关键。但对高素质人才的培养无论从规模、结构还是质量上仍不适应高质量发展的总体需求。中国的教育强国建设在人口平均受教育年限、百万人口中高等教育在校生数、研究生规模占比及培养模式、生均教育经费支出等方面还有明显短板，面对支撑服务中国式现代化建设的新任务，教育强国建设亟需进入新阶段。
二、经济高质量发展背景下我国教育与人力资源水平的国际差距与挑战
教育强国是一个具有明显的外部指向性的概念，是在与其他国家的比较竞争中形成的。教育强国要求教育系统能够满足经济社会发展对人力资本和人才培养需求的强劲性（钟秉林，常桐善，罗志敏，2022）。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。国际经验表明，一个国家和地区的现代化，首先要实现教育现代化。2030年之前，我国的GDP总量将大概率超过美国，提前进入高收入国家前列（刘复兴，2022）。教育总体发展水平从目前的中上国家行列达到甚至超过高收入国家平均水平。要达到这一目标，我们的教育与人力资源水平还面临一些挑战，一些关键指标仍与发达国家有较大差距。
（一）我国难以满足经济高质量发展和科技创新所需的人才支撑需求
我国劳动力人口素质与发达国家相比具有较大差距，人均受教育年限是衡量一个国家人力资源发展水平的重要体现。第七次全国人口普查数据显示：我国每十万人中具有大学文化程度的人数，由2010年的8930人上升为2020年的15467人；15岁及以上人口的平均受教育年限由2010年的9.08年提高至2020年的9.91年。人口和劳动力素质的显著提升，为我国今后经济的高质量发展和科技创新奠定了非常好的条件，但仍难以满足我国实现经济高质量发展的需求，而且与发达国家劳动力人口素质相比存在较大差距。根据《2021/2022年人类发展报告》显示，2021年，美国25岁及以上人口的平均受教育年限为13.7年，日本为13.4年，韩国为12.5年，德国为14.1年，与之相比，我国仅为7.6年，不仅低于世界主要发达国家的水平，也低于8.6年的世界平均水平，见表1。
2021年，我国主要年龄人口平均受教育年限为10.9年，《中国教育现代化2035》提出2035年达到12年的目标。习近平主持召开二十届中央财经委员会第一次会议强调，“必须着力提高人口整体素质，以人口高质量发展支撑中国式现代化”。未来我国在劳动力人口素质提升方面还有很大空间，对高素质人才需求迫切。
（二）我国适应科技创新和新兴产业需求的供给侧高素质人才资源短缺
当下我国已迈入高质量发展阶段，经济体进入中上收入水平阶段，正在向高收入水平迈进，工业智能化发展趋势不可阻挡。经济高质量发展和产业转型升级趋势迫切需要受教育水平更高、具备更高专业技能的劳动力资源来支撑整个经济发展向创新驱动型跨越。然而，我国百万人口中高等教育在校生数远低于美国、韩国等发达国家。从国际比较来看，澳大利亚百万人口中高等教育在校生数最高，为7.0万；其次为韩国和美国，分别为5.9万和5.8万；目前，我国百万人口中高等教育在校生数为3.5万人，远低于澳大利亚、韩国、美国、德国和法国等发达国家（表2）。
高端创新型前沿科技人才与发达国家还有较大差距。《中国集成电路产业人才白皮书》显示,中国芯片的人才缺口大概在30万人；研发人员数量以全职研究人员/百万人口计算，我国为1307.1人/百万人口，位居全球第48位 （赵红霞，朱惠, 2021）；在科技领域，如人工智能、量子计算、生物技术、半导体和自主系统等领域被美国为首的西方国家“卡脖子”，对我们进行人才围堵。当前我国高水平人力资本总体规模不足，特别是创新型前沿科技人才不足已成为制约我国建设创新型国家的重大问题。根据人社部统计数据，截至2021年，我国技能劳动者超过2亿人，占就业人口总量仅为26%，而高技能人才有5000多万人，仅占技能人才总量的28% （金紫薇，邓友超, 2023）。从整个就业和经济发展需求看，我国技能人才尤其是高技能人才总量仍然不足。
如何重视职业教育、高等教育等高级专门人才的投入，通过高等教育获得可塑性高、符合新兴产业需求的高级人才，是支撑经济社会高质量发展的必然要求。然而，受困于高校人才培养周期与产业、行业变化周期之间的不同步，高校办学缺少自我约束机制、专业动态调整机制不够健全等方面原因，确实存在部分专业的大学生供过于求和紧缺专业人才、高素质技术技能人才供不应求的结构性矛盾，劳动力市场存在的供需错配使我国面临着“就业难”与“民工荒”并存的人力资本配置困境。适应科技创新和新兴产业发展的高新技术领域人才短缺，其中具有创新精神和创造能力的拔尖创新型人才更是奇缺；职业教育和培训体系不健全不完善，校企合作和产教融合实质性推进不够。人力资本是经济增长的关键投入要素，在传统人口红利逐渐消失的背景下，迫切需要抓住教育红利上升期的机遇，扩大高等教育和职业教育资源，优化布局结构，建立招生、培养、就业联动机制，融合新兴技术，优化专业设置，实现专业人才培养的模式创新，多路径提升高等教育和职业教育的人才培养质量，以供给侧的高素质人才资源为经济发展需求提供新动力，创造更高水平的教育红利，已是迫在眉睫。
（三）我国作为教育、科技、人才关键结合点的研究生教育亟待进入新发展阶段
世界高等教育进入普及化发展阶段后，在校生的层次结构会形成“高重心”的状态。2020年，我国本科生占比为50.1%，低于高收入国家8个百分点，低于中高收入国家12.3个百分点。研究生占比5.9%，低于高收入国家14.7个百分点，低于中高收入国家2.0个百分点。研究生占比远远低于法国、德国、英国、美国等国（表3）。
从研究生培养模式来看，我国的研究生教育在科教融合方面明显落后于国际先进水平。我国高校研究生培养过程中在接触最先进的设备、最前沿的问题上与发达国家存在差距。研究生教育其人才培养需要更多依托科研平台、科研项目，要能让学生接触到最前沿的知识。研究生创新人才培养在很大程度上比拼的是科研平台及实验室等平台设施。相对于科研院所，我国高校的整体科研平台又是相对落后的，一些前沿的科研装备、科研项目，由高校主导承担的较少。二战后，美国高等教育迅速崛起的经验之一是强化研究生教育，把基础研究与研究生教育紧紧地统一起来，把大量重大专项经费投入到研究生招录和培养工作中。（於荣，王晨，2019）
建设教育强国，龙头是高等教育。研究生是知识创新、科技创新的生力军，研究生教育作为教育、 科技、人才的关键结合点，是实现高水平科技自立自强、加快建设国家战略人才力量、赢得国际竞争 主动的战略资源。研究生教育是拔尖创新人才自主培养的主渠道，当下亟需尽快改变我国科研院所和大学分割的局面，向大学投入更多科研资源，推动有组织的科教融汇、产教融合机制建设，推动研究生培养链深度融入行业产业，同时大幅加大研究生培养经费支出，增加研究生收入，真正把研究生看作科研生力军，多措并举推动我国研究生规模发展和质量提升进入新的发展阶段。
（四）体现创新策源储备力量的理学在校生规模下降，学科专业结构亟待优化
加快培养理工农医类专业紧缺人才是回应当前国际国内形势与挑战、加快建设高质量高等教育体系的重要任务。理学学科是基础学科，其人才培养情况是创新策源储备力量的重要依托。然而，《规划纲要》实施10年来，我国普通本科高校理学本科毕业生占比下降较多，而同期国际上主要经济体国家理学本科毕业生占比却在上升。2020年，我国理学本科毕业生27.40万人，比2010年减少0.72万人。从其占比来看，2020年我国理学本科毕业生所占比例为6.52%，比2010年减少了3.90个百分点，下降较为明显。从国际比较来看，主要经济体国家的理学本科毕业生占比高于我国且在持续提升。2013 — 2020 年，美国理学本科毕业生占比由 9.12%提升至10.64%、法国理学本科毕业生占比由7.91% 提升至 10.09%。
“双一流”建设高校理学本科在校生减幅明显，而同期主要经济体国家研究型大学的理学本科专业学生数在大幅增加。2020年，我国“双一流”建设高校理学本科在校生26.02万人，比2010年减少4.78万人，减少了15.51%；其他本科高校理学本科在校生96.57万，比2010年增加2.94万人，增长了3.14%。同期以创新创业著称的美国斯坦福大学，在2010-2020年期间，STEM（科学、技术、工程和数学类学科）本科专业的学生数大幅度增加（岳昌君，2020）。
党的十九届五中全会明确提出“支持发展高水平研究型大学，加强基础研究人才培养”的目标要求，理科是基础研究的主要依托学科，目前我国“双一流”建设高校基本是高水平研究型大学，其理学的人才培养情况直接关系到我国基础研究的创新潜力，尽管国家层面上已经开始重视大力发展与科技创新相关的理工学科，目前我国“双一流”高校理学本科生的发展滞后情况值得引起高度重视，“双一流”建设高校亟需进一步优化学科专业布局，率先发挥国家急需高层次人才和基础研究人才主力军作用不断提升原始创新能力和人才培养质量，以更好地发挥支撑创新策源地的基础作用。
（五）我国教育经费支出水平与建设教育强国的目标和高质量教育发展需求不相匹配
我国教育经费投入保持了持续增长，2020年我国财政性教育经费占GDP的比例为4.22%，在全球有可获得性数据的180个国家（地区）中位居第89位，而OECD国家的平均值为5.2%。2020年，我国普通小学、普通初中、普通高中、中等职业学校、普通高校生均教育经费总支出分别是14103元、20342元、23489元、22568元、37241元，按汇率美元计算，仅相当于OECD国家平均、欧盟国家平均的22%—33%左右，见表4。这种各级教育的生均支出水平与建设高质量教育体系要求不相匹配。建设同我国综合实力相匹配的高质量教育体系，实现教育强国战略目标，亟待教育投入水平和机制都有跨越式的提升与优化。
三、以人力资本开发为抓手，加快教育强国建设的现实路径
面向未来，如何在保证我国教育已有优势的同时，解决高素质人才不充分的问题，是我国走好中国式现代化之路的重大挑战，也是能否实现教育强国目标的关键指标。需要我们主动布局、前瞻布局，抓住全面提高人才培养能力这一核心，推动教育、科技、人才融合联动，弥补我国教育与人力资源水平核心指标的差距，补足教育体系的短板，显著提升我国高端人才数量和质量，优化人才培养结构和学科专业结构，针对薄弱环节和关键领域，提升支撑保障条件，有效助力开辟发展新领域新赛道，不断塑造教育强国建设的新动能新优势。
（一）适应人口和经济发展特点与趋势，多路径扩大优质高等教育和职业教育资源
我国劳动年龄人口整体受教育水平与教育强国尚有明显的差距。根据七普人口数据预测，未来的5-10年，我国高等教育学龄人口（18—22岁）将继续保持稳步增长态势，到2032年前后达到峰值后将逐步下降。到2035年，高等教育学龄人口预计达到8910万人，比2020年增加1700万人左右。适应人口与经济布局变化特点及趋势，在普及化阶段之后，我国高等教育的规模发展仍有新的增长空间。普及化阶段的重要特点是多样化，高等教育亟需主动适应科技发展新革命、产业发展新趋势和人才需求新变化，优化高等学校层次结构和类型结构，实现多元化办学。
对标世界教育强国，如美国有类型多样的、公私立并存的发达的高等教育集群体系，为优化人才供给结构、建设世界人才高地做出了贡献。适应国家对高素质人力资源的迫切需求，我国急需面向前沿科学探索和关键核心技术攻关需求，进一步探索多元化办学方式，老校挖潜与鼓励新型研究型大学创立相结合，稳步扩大本科和研究生招生规模。上海纽约大学是一次重大突破，南方科技大学是在公立大学体制创新的标杆，国家应支持并鼓励更加创新的高水平公立大学的建设与崛起，建议建设若干所“小而精”的创新型大学，夯实高水平大学知识溢出的条件和能力基础，推动研究型大学在尖端科学研究和技术发展方面发挥更大作用。西湖大学作为民办研究型大学，在前沿科学突破以及高水平国际人才中心建设上展现出独特优势。建议支持部分经济发达地区大力探索试点，在以公办学校为绝对主体的基础上，发展一批像西湖大学这样的小规模、高起点的民办高校。长三角地区的上海、浙江、江苏等的经济发达地区，私人财富积累也达到了相当的水平，社会力量具有了举办研究型大学的潜力。未来可试点在长三角支持鼓励更多有条件的民办研究型大学的创立，使民办研究型大学能像美国的私立研究型大学那样有效地发挥增强高等教育体系多样性的功能，让此类高校成为研究型大学体系的有益补充，充分发挥高等教育集群的整体功能以带动科技创新体系的建设与发展。
党的二十大报告再次明确职业教育的发展方向。职业技术大学是职业教育高质量发展阶段，落实职业教育作为一种教育类型的重大举措。加快发展职业本科教育，增强职业教育适应性，拓宽学生多样化、多途径成长成才通道，多路径提升人才培养规格和质量，以供给侧的高素质人力资源为经济高质量发展需求提供新动力。
（二）以改革评价制度为突破口，建立拔尖创新人才培养的科学选拔、贯通衔接、系统培养和共育共享全链条培养机制
国家已将拔尖创新人才培养提升到治国、强国的战略高度。尽管我们在拔尖创新人才早期发现和培养方面做了颇有成效的探索，但与建设教育强国的要求、与世界上发达国家相比，还有很大的差距。当下以选拔为主要目的、单一的评价制度难以反映拔尖创新人才培养对综合素质的追求，反而模糊了拔尖创新人才培养的焦点和方向。最能体现多样性和破除“唯分数”的综合素质评价依然没有取得实质性突破，仅限于个别学校在校测时的参考。以鉴别卓越为目的的学生评价，促使学习异化为一场追求分数最大化的策略游戏（林小英，杨芊芊，2023）。
我国亟须以改革评价制度为抓手，构建拔尖创新人才选拔培养评价一体化贯通培养机制。发挥高 水平高校在基础学科拔尖创新人才培养计划中的主力军作用，以增设拔尖创新人才选拔通道为突破 口，推动教育评价制度多样化。加快拔尖创新人才特殊选拔模式的制度设 计，为学科特长的偏科生开辟通道。注重拔尖创新 人才的早期发现与培养，支持大学与中小学共同探索形成创新素养和创新能力培养生态 链，推进大中小学在拔尖创新人才培养上的衔接沟通，探索大学与 中学共同设立特色班，统筹制定专门的培养计划，满足不同潜质学生的发展需要，构建大中小一体贯 通、科教一体、政校企社协同共育拔尖创新人才的高水平培养体系，最终形成拔尖创新人才的科 学选拔、贯通衔接、系统培养和共育共享全链条培养机制。
（三）以理工科人才培养为依托，构建有组织的科教融汇、产教融合、校企协同的产学研联盟新机制，引领我国急需紧缺人才自主培养新范式
我国具有理工类毕业生的规模优势，当下急需充分利用理工类专业学生生源好、体量大、就业市场广阔的优势，全面提升我国理工类人才自主培养质量，增强支撑服务教育强国、科技强国和人才强国建设的能力。深化理工类高校课程设置改革，进 一步加大高校外国教材中心建设力度，鼓励理工医类高校、学科在专业基础课程领域大力引进、使用 国际最新最前沿的原版课程和教材，推进教材知识体系与时俱进。选配优秀师资，引进相关专业外籍 教授从事教学，促进人才培养与国际同步，推动实现同城师资流动与共享，提升优质师资的辐射服务能 级。新增学科和专业设置面向国家重大战略急需的理工类专业倾斜，集中优势资源发展理工类优势学 科和重点领域，保证教学质量和创新能力。
针对我国研究生人才培养模式中的科教融汇、产教融合方面的短板，借鉴国际经验，以长三角、粤港澳等地区为试点，探索建立由教育行政部门、上下游企业、高校、科研机构、相关行业部门等多方共同参与支持的跨区域共同体。充分发挥高校的学科优势、人才优势，围绕人工智能、集成电路、生物医 药等主导产业方向，整合头部企业和研究型大学的相关学科专业，打造产学研联盟新机制。引导“双 一流”建设高校的重点建设学科、一流本科学科专业、高水平高职专业试点开展集群式科教融汇、产 教融合试点，强化招生培养模式、双导师制、实训中心等改革举措，形成支撑卡脖子领域的“研发 -应 用-操作技能”等全产业链的人才培养新机制。建立高校学科布局和专业设置与行业企业需求的快速响应联动机制，实现学科专业与产业链、创新链、人才链的有效衔接与同频共振。
以卓越工程师自主培养范式变革为牵引，聚焦主导产业与科技前沿，建设以高校为主导、校企共建共管的现代产业学院，拓展科研院所、企业等外部资源和优质师资，创 新企业兼职教师评聘机制，构建一批融人才培养、科学研究、技术创新、企业服务、学生创业等功能于 一体的示范性人才培养实体平台，促进人才培养供给侧和产业发展需求侧结构要素全方位深度融合。
（四）加大人力资本投入，提升与教育强国建设相适应的各级教育生均经费支出水平
对标加快建设教育强国的目标和重点，加大人力资本投入，保障产教融合、研究生扩招、理工类急需人才培养等重点战略任务的专项资金投入，力争各级各类教育生均经费投入2030年左右达到OECD国家目前平均水平的50%-75%，并在2035年左右接近OECD国家目前平均水平，支撑教育高质量发展与教育强国目标的实现。
建立生均经费标准动态调整机制，提升教育经费支出水平。推动各地在科学合理核算各级各类教育的办学成本基础上，建立与财力状况、办学需求和物价水平联动的生均经费标准动态增长机制。北京、上海、浙江、江苏等经济发达地区，可参照英国、法国生均经费水平，探索确定各级教育投入标准，先行先试，保障教育高质量发展。
完善非义务教育成本分担机制，多渠道加大教育经费筹措力度，扩大教育经费供给能力。确定政府财政和受教育者成本分担比例，按权限和程序适时调整非义务教育阶段的学费、住宿费等收费标准，建立与办学成本、拨款、资助水平等相适应的收费动态调整机制。鼓励加大社会捐赠，政府通过提高个税起征点等方式，让社会和个人捐赠者享受更多税收优惠。转变投入方式，发挥财政资金引领带动社会资本、民间资本等支持教育事业发展，进一步建立健全教育领域“以奖促贷”和“政府贴息”等机制，规范、引导、激励金融机构加大对职业教育和高等教育领域的投入，积极探索实施多元化的政府与社会资本合作办学模式。
（五）有效利用世界一流教育资源和创新要素，提升教育合作能级与国际影响力
教育强国，无一例外是世界教育的高地，具备国际性的教育吸引力。据美国国家科学基金会统计，约25%的外国留学生学成后定居美国，被纳入美国国家人才库;在美国科学院的院士中，外来人士约占1/5;在美籍诺贝尔奖获得者中，有1/3出生在国外。随着国家“一带一路”计划的实施和推进，我国高等教育对留学生的吸引力不断提升，来华留学生占全球留学生比例由2012年的2.18%提高到2020年的3.54%，位居全球第八位，但生源地仍以亚洲与非洲为主。2020年来自亚洲的留学生占64.1%，来自非洲的留学生占21.3%，合计占比超过八成，对其他区域留学生的吸引力亟待加强。
为此，我们要推进国际学生培养提质增效，推进教学、科研、师资队伍、人才培养和课程等核心要 素的国际化。聚焦世界科技前沿和国内薄弱、空白、紧缺学科专业，推动全球高水平大学来中国合作办学，建立一批“ 国际化教育先行示范区”。营造包容而开放的生态环境，完善人才引进计划，建立更加灵活的人才管理制度以吸引全球顶尖科技人才来助力我国成为 世界重要科学中心和创新高地。支持和鼓励高校与国外一流大学、科研机构围绕重大原始创新和关键核心技术的突破开展联合攻关。支持鼓励学生跻身国际前沿，将国际竞争力培养融入人才培养全过程。参与全球教育治理，拓展国际组织新建、引驻、合作，推进高等教育高水平对外开放，提升我国教育国际影响力。