2022年要全面落实免试就近入学全覆盖和“公民同招”，指导各地完善学校划片政策。
要点明确，2022年要推进义务教育优质均衡发展。出台构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见，指导县域义务教育优质均衡创建工作，召开义务教育优质均衡发展经验交流会。研制集团化办学指导意见。全面落实免试就近入学全覆盖和“公民同招”，指导各地完善学校划片政策。深入做好随迁子女就学工作。修订出台学籍管理办法，严格规范学籍管理。深化基础教育综合改革，总结推广第一批实验区成果，遴选建立第二批基础教育综合改革实验区。持续推进基础教育优秀教学成果推广应用计划。充分发挥基础教育教学指导委员会指导教学改革作用。开展基础教育精品课遴选工作。建立利用社会资源支持学校教育教学和课后服务的有效机制。
——教育部8日发布2022年工作要点
调查发现，囿于历史原因和现实条件，在新政背景下，制约民办学校非营利性和营利性分类管理改革的瓶颈因素的确很多，且其成因盘根错节、极为复杂。概括起来，民办学校分类转设大致存在五大“困局”。
（一）现有学校分类转设的路径及程序不明确
虽然各地配套文件多包含有民办学校分类登记实施办法，但都过于笼统、原则、抽象，基本上多是照抄照搬“修法决定”“国务院30条”以及“教育部两则”的相关条款内容。譬如，按照相关规定，现有民办学校选择登记为非营利性民办学校的，需要“依法修改学校章程，继续办学，履行新的登记手续”。那么，怎么修订章程？如何履行登记手续？是否需要进行财务清算？如何界定存量资产的归属问题？新的学校法人治理结构又该如何产生？这些困扰举办者的问题都很难在各省域的配套文件中找到相应答案。不仅如此，对属于民办非企业单位法人性质的现有学校究竟如何转设为公司法人性质的营利性学校，绝大多数地区的配套文件都没有给出明确无误的程序性规定，既有文件中的“实体性表述”在实际运行时基本不具有太强的操作性，特别是对转设过程所涉及的清产核资、土地转性、资产评估等一系列具体问题均无相应操作办法。这也让很多有意选择营利性办学的举办者感到左右为难、无所适从。
（二）相关部门对分类转设的政策把握不一致
对现有学校进行分类转设，涉及教育、编办、民政、市场监管、财政、自然资源和规划、住建、人社、税务等十多个部门，各部门之间的政策规定不尽相同，且在老校注销和新校登记审批环节上还存在一定的制度冲突，导致分类转设尤其是“非转营”工作推进十分困难。譬如，教育部门依据“修法决定”认为，在对民办学校剩余资产进行分配时，可以给予举办者（出资人）一定的补偿或奖励；而民政部门则依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《民间非营利组织会计制度》的相关规定，认为“在民政部门登记为民办非企业单位的民办学校终止时，不得向举办者分配剩余财产”。同时，民政部门还坚持认为，清算期间，民办非企业单位不得开展清算以外的活动。这就意味着，一旦现有学校进入清算程序，就必须停止正常的教育教学活动，显然这是不现实的。民办学校“非转营”还涉及老校注销（民政或编办）、新校登记（市场监管部门）以及办学许可证换发（教育部门）等审批事项，如果各环节衔接不好（如一旦原学校已注销而新学校尚未获得办学许可证），就将导致教学主体在不适格情形下继续开展教学活动，而其法律责任却无法人主体承担的管理真空。
（三）现有学校财务清算及资产确权难度大
教育部等五部门出台的《民办学校分类管理实施细则》规定：“现有民办学校选择登记为营利性民办学校的，应当进行财务清算，经省级以下人民政府有关部门和相关机构依法明确土地、校舍、办学积累等财产的权属并缴纳相关税费，办理新的办学许可证，重新登记，继续办学。”从现实情况看，存量民办学校资产来源及组成结构一般都比较复杂，特别是相当多的民办学校初期及追加投入难以取证，涉及资产来源的原始资料存在缺失，还有一些学校资产取得时所开立的票据不规范，因此在对学校进行财务清算时，要从权属上对各类资产加以严格区分，不仅技术难度高，而且工作量十分巨大。这就会造成学校净资产无法按规定进行分配处置的局面，从而使得注销清算工作难以开展。在分类转设及财务清算问题上，目前各省域文件多存在“转授权”的现象，即省里让“地级市政府”制定办法，地级市再传递交由“县级政府”出台具体办法。如此层层传递，导致政策效力不断衰减以至最终无法落地。
（四）存量学校退出机制及财产奖补制度不健全
按照国家层面的授权，各地为了推动民办学校分类管理改革都制定了相应的配套文件，但这些文件对于存量民办学校选登为非营利办学的退出机制问题则着墨甚少。尤其是此类学校将来终止清算后的剩余资产如何给予举办者（出资人）相应的补偿或奖励，多数地区的规定都过于坚持原则，不少省域的文件都写“按照国家有关规定办理”，而事实上国家并无统一规定才授权地方制定具体办法。从已出台的省份文件来看，有且只有北京、上海、浙江、江苏和四川等少数几个省（市）制定了可量化计算的补偿奖励办法。虽然各地出台的剩余资产补奖政策基本都要求考虑举办者原始出资（含后续出资）、已取得的合理回报以及办学效益等因素，但具体到实际操作时则难度非常之大。除因相关原始资料缺失而导致难以对举办者投入、国有资产、捐赠资产和学校滚动发展积累等四类资产进行客观认定外，还存在“已取得的合理回报”不易确定和“办学效益”不好衡量等技术性难题。由于退出机制不健全以及剩余资产奖补制度不完善，当面临营利性和非营利分类管理改革时，不少存量民办学校的举办者（出资人）都表示“进退维谷、难以抉择”。
（五）转设过程涉及的相关税费政策不统一
依照法律规定，现有学校分类转设，必须进行清算、析产、结余分配，然后将土地及校舍等财产从现有学校法人名下过户到新成立的学校法人名下。这个过程势必涉及企业所得税、个人偶然所得税以及资产交易税、契税、印花税等税费的缴交，而税由法定，这些税费如果不从国家层面加以明确、予以减免，地方政府一般都难有作为，没有办法协调解决。比如，对现有民办学校进行清算注销，因学校均持有不动产及土地使用权，故其清算所得按规定须缴纳25%的企业所得税。再如，以学校清偿后的剩余资产给予举办者（出资人）补偿或奖励，举办者须按偶然所得缴纳20%的个人所得税。一些举办者认为，学校清算时的补偿或奖励，只是返还当初自己的出资部分，却要扣除20%的个人所得税，这是十分不合理的。
——董圣足，上海市教育科学研究院民办教育研究所所长；戚德忠，温州市教育局二级调研员
规范民办义务教育，分类担同责，优化基本公共教育服务
民办教育与公办教育作为教育体系的组成部分，相互作用、相互影响，甚至相互支持、相互转换，展现强烈的联系性。《中华人民共和国民办教育促进法》及《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》明确了实施义务教育的民办学校，须坚持非营利性的组织属性。回首过去，实施义务教育的民办学校为我国义务教育的发展做出了巨大贡献，尤其是在解决随迁子女入学、流动人口子女就学等方面发挥了重要作用。同时，不可否认，随着实施义务教育民办学校的办学条件逐渐升级、收费不断提高、入学门槛持续提高，有的民办义务教育学校助力教育均等化、增加教育机会的作用弱化，有时显现掐尖、一位难求现象。面对公办、非营利性民办义务教育的发展现状与高质量发展目标间的张力，凸显了系统规范和重构民办义务教育的时代任务。
一是推进公民同招政策，实行教师流动制度。均衡生源质量是实现义务教育优质均衡的重要方面，能有效避免掐尖、减少“学区房”竞争、缓解家庭经济负担和由此带来的教育不公平。优秀师资交流轮岗或利用信息化技术均衡师资配备，有利于推进区域、城乡一体化发展，满足人民对更公平教育的需求。
二是全面落实“双减”部署，规范校外培训机构并优化课后服务。随着社会资本介入程度加深，实施义务教育学科教学的民办培训机构或影子教育，开始由教育公平的贡献者转向教育不公平的加剧者。实施“双减”并扩大课后服务工作覆盖面，有助于回归教育的成长本质，缓解全社会“教育焦虑”和教育投入的“剧场效应”。
三是强化国家的基本公共教育责任，提升义务教育质量。随着经济发展带动综合国力提升，办好义务教育的能力和共识进一步增强。各地优化义务教育阶段民办学校占比，完善民办教育向公办教育的转换和奖励补偿机制，推进非营利性民办义务教育学校与公办学校一起提供更高质量更加公平的教育服务
——周海涛，北京师范大学教育学部教授，博士生导师
依法治校 、合规运营！2022年共有十五个省市要求完成分类登记，新法新政彻底改变了民办学校生存发展的环境，举办者和学校在强调教育规模化发展时期形成的办学理念、办学内容、法人治理结构、财税工作习惯、关联交易模式和集团办学架构等，都需要重新梳理、定位、设计与构建。政策认识不到位会让举办者在即将到来的“规范发展”时期面临严重不利的局面，在资产财务方面继续延用原有的理念、习惯和方法将会面临极大的刑事法律风险。依法治校，合规运营，针对民办教育分类管理合规运营的政策趋势、安全发展进行解析和研讨。
（民教文摘）